Прокофьев Станислав Евгеньевич. Методологические и организационные основы развития казначейской системы исполнения бюджетов в России

brief description

Прокофьев Станислав Евгеньевич. Методологические и организационные основы развития казначейской системы исполнения бюджетов в России : Дис. ... д-ра экон. наук : 08.00.10 : Саратов, 2004 290 c. РГБ ОД, 71:05-8/29

Содержание к диссертации

Введение
ГЛАВА 1. Методологические основы казначейского исполнения бюджетов 17
1.1. Казначейское исполнение бюджетов в системе государственных финансов 17
1.2. Функции и задачи казначейской системы исполнения бюджетов 34
1.3. Этапы становления и развития казначейской системы исполнения бюджетов в России 46
1.4. Модели казначейской системы исполнения бюджетов в управлении государственными финансами 60
ГЛАВА 2. Организационные основы функционирования казначей ской системы исполнения бюджетов в России 72
2.1. Формирование и распределение бюджетных доходов 72
2.2. Обеспечение финансирования государственных расходов
в процессе казначейского исполнения бюджетов 78
2.3. Финансовый контроль за формированием и использованием бюджетных средств в ходе казначейского исполнения бюджетов 90
ГЛАВА 3. Современные казначейские технологии и механизмы их реализации в России 105
3.1. Единый казначейский счет как основной метод казначейского исполнения федерального бюджета 105
3.2. Использование современных казначейских технологий централизации и концентрации государственных бюджетных средств 124
3.3. Ежедневный казначейский баланс как инструмент реализации финансового контроля 154
ГЛАВА 4. Информационное взаимодействие субъектов бюджетного процесса: интеграция и перспективы развития 164
4.1. Формирование комплексной системы информационного взаимодействия в рамках казначейской системы исполнения бюджетов 164
4.2. Формы реализации инновационных моделей современных казначейских технологий 173
4.3. Перспективы развития информационных технологий в системе Федерального казначейства 180
ГЛАВА 5. Совершенствование казначейской системы исполнения бюджетов 188
5.1. Совершенствование финансово-правового регулирования казначейского исполнения федерального, регионального и местных бюджетов 188
5.2. Кассовое обслуживание региональных и местных бюджетов в системе органов Федерального казначейства 200
5.3. Функциональная модель развития казначейской системы исполнения бюджетов на среднесрочную перспективу 215
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 226
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 256
ПРИЛОЖЕНИЯ 278

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Развитие рыночных процессов в российской экономике и реализация политики ее ускоренного роста во многом определяются реформированием бюджетной и банковской систем России. По мере повышения самостоятельности субъектов Федерации и органов местного самоуправления в бюджетных вопросах возрастает необходимость усиления их ответственности за принятие и реализацию финансовых решений, а также ужесточения финансового контроля за правильностью расходования и целевым использованием бюджетных средств. В этой связи весьма актуальной является задача обеспечения эффективности и оперативной управляемости, транспарентности и подконтрольности всего процесса движения бюджетных средств для обеспечения их оптимального использования в качестве важнейшего фактора развития экономики.
Процесс использования федеральных финансовых ресурсов должен сопровождаться эффективным контролем за законным, целевым и рациональным использованием бюджетных средств. Такой механизм должен обладать высокой оперативностью < и единством, чтобы обеспечить необходимую маневренность государственными финансовыми ресурсами. Потребности формирования комплексности процесса бюджетного финансирования и контроля обусловили воссоздание в 1992 году казначейской системы в России.
Таким образом, на практике был реализован процесс трансформации модели кассового исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ: от банковской - к казначейской.
При этом объективно возникла потребность в формировании специализированных институтов казначейской системы исполнения бюджетов. В части кассового исполнения федерального бюджета таковым является Федеральное казначейство в составе Министерства финансов Российской Федерации, при обслуживании бюджетов субъектов РФ и муниципальных образо-
5 ваний - территориальные органы системы Федерального казначейства (на
основе Соглашений, заключенных с соответствующими органами власти и
местного самоуправления), либо — региональные и местные казначейства,
созданные, как правило, в структуре соответствующих финансовых органов.
В настоящее время проявляется тенденция к созданию единой системы кассового обслуживания бюджетов всех уровней на базе органов Федерального казначейства при безусловном соблюдении законных прав органов власти субъектов РФ и местного самоуправления в процессе исполнения>.соответствующих бюджетов. Однако этот процесс еще не завершен, в частности, в силу недостаточной разработанности методологических и организационных основ построения и дальнейшего развития этой системы.
Переход на казначейскую систему исполнения бюджета позволил упростить механизм обслуживания бюджетов, усилить контроль за исполнением и эффективностью использования бюджетных средств. Становление и-развитие казначейского исполнения федерального бюджета, бюджетов других уровней обеспечивает условия для решения сложнейших проблем управления бюджетными потоками в системе межбюджетных отношений.
Анализ практического опыта показывает, что в России еще не в полной мере реализован потенциал казначейской модели исполнения бюджетов, не во всех субъектах Федерации эффективно функционируют ее механизмы в части обслуживания федерального бюджета, а задача построения! системы кассового исполнения субфедеральных и местных бюджетов органам Федерального казначейства требует глубокой концептуальной и теоретической проработки. Передача функций исполнения бюджетов различного уровня органами Федерального казначейства не всегда сопровождается установлением четкого механизма взаимодействия между всеми участниками бюджетного процесса. Недостаточно отрегулирован процесс распределения финансовых и информационных потоков между Федеральным казначейством и другими участниками бюджетного процесса. Все это, в том числе - и неотла-
женность механизмов управления, учета и контроля за финансовыми ресурсами на региональном уровне, не позволяет в полной мере оптимизировать движение государственных финансовых потоков в масштабах страны в целом. Для того, чтобы бюджетная система России в полной мере способствовала предотвращению кризисных ситуаций,ускоренному, пропорциональному и сбалансированному развитию экономики страны и всех ее административно-территориальных единиц, необходимо продолжить научные разработки в сфере развития единой казначейской системы исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.
Степень разработанности проблемы.Проблема казначейского исполнения бюджетов активно разрабатывалась представителями отечественной науки в досоветский и постсоветский период, а также - зарубежными учеными.
По различным вопросам развития казначейской системы исполнения бюджетов и теоретическим аспектам ее функционирования опубликованы работы Б.Аллана, У.Аллена, О.В.Врублевской, Л.Гарамфалви, В.П.Горегляда, Дж.Даймонда, Х.Дейвиса, П.Десая, В: А. Зеленского, Н.Г.Ивановой; В.В.Ильина, Б.Ф.Ицковича, В.А.Кашина, Ю.И.Любимцева, Т.Д.Маковник, Т.Г.Нестеренко, А.И.Романенкова, М.В.Романовского, Г.В.Ляпуновой, В.Г.Панскова, А.Ю.Пантелеева, П.Паренте, А.Премчанда, В;К.Сенчагова,^ П.П.Сушкевича, Е.В.Пономаренко, Г.Б.Поляка,
В.М.Родионовой, Н.Г.Сычева, К.И.Таксира, А.Хешима, А.И.Фисенко, В.Штайнфарта и др.
Однако следует отметить, что в условиях многоуровневой бюджетной системы и актуальности вопросов эффективности функционирования государственных финансов в период рыночной трансформации многие вопросы методологического и организационного характера, связанные с развитием казначейской системы исполнения бюджетов, пока еще остаются слабо разработанными. Многие из них либо вообще остались за рамками научных ис-
7 следований, либо требуют своего научно-практического переосмысления.
Это касается как содержания и функций казначейского механизма исполнения бюджетов, так и процессов его применения в решении вопросов кассового обслуживания региональных бюджетов и регулирования межбюджетных отношений. Недостаточное внимание в научной литературе уделено вопросам развития специального инструментария и инфраструктуры казначейской системы исполнения бюджетов, организации взаимодействия казначейских институтов с другими участниками бюджетного процесса.
Актуальность и недостаточная разработанность проблемы обусловили выбор темы, постановку цели и задач исследования.
Целью диссертационного исследованияявляется разработка концепции и механизмов более эффективного функционирования бюджетной системы Российской Федерации через расширение использования преимуществ динамично развивающейся казначейской системы исполнения бюджетов.
Задачи исследования.Реализация поставленной цели предопределила решение следующих задач:
исследовать и развить теоретические и методологические основы казначейского исполнения бюджетов в системе финансовых отношений и управления государственными финансами, включая функции и задачи, тенденции и закономерности, модели и направления совершенствования;
обобщить и развить организационные элементы функционирования казначейской системы исполнения бюджетов в России в области бюджетных доходов, расходов и контроля;
раскрыть, оценить эффективность и определить пути дальнейшего развития современных казначейских технологий, а также разработать действенные механизмы их реализации;
сформировать эффективную систему информационного взаимодействия субъектов бюджетного процесса в России на основе развития казначейских информационных технологий;
разработать концептуальные и функциональные модели, механизмы и пути совершенствования казначейской системы исполнения федерального, региональных и местных бюджетов на среднесрочную перспективу.
Предметом исследования выступают денежные отношения, складывающиеся в процессе становления, функционирования и развития казначейской системы исполнения бюджетов всех уровней на современном этапе осуществления рыночных преобразований в России.
Объектом; исследования является система органов. Федерального казначейства Российской Федерации и их деятельность по кассовому исполнению бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.
Теоретическая и методологическая база исследования. В основе диссертационного исследования лежат труды российских и зарубежных экономистов по теории финансов, государственных, финансов, бюджета и межбюджетных отношений. В диссертации использованы монографические работы и статьи ведущих экономистов по проблемам построения и развития казначейской системы исполнения бюджетов, бюджетной системы и бюджетного процесса, теории и практики управлениябюджетами всех уровней на базе казначейских и информационных технологий.
В работе использовался системный, комплексный подход к решению научных задач, включающий в себя теоретический анализ опубликованных работ по вопросам управления государственными финансами и исполнения бюджетов на казначейской основе; системный анализ и синтез практического опыта, накопленного региональными органами Федерального казначейства в процессе формирования доходов, финансирования расходов бюджетов и организации казначейского контроля; методы классификации процессов, осуществляемых органами Федерального казначейства.
Методологическую базу диссертационного исследования составляют также элементы теорий финансово-бюджетного равновесия неоклассической
экономической школы и государственного регулирования неокеинсианского
направления, методологические подходы, выработанные отечественными и зарубежными экономистами для проведения анализа бюджетной политики государства.
Общая логика исследования построена на методологических принципах эффективности, единства бюджетной системы РФ, историзма.
Информационная база исследования.В качестве информационной базы исследования использованы данные статистических ежегодников России, материалы и аналитические справки Минфина РФ, территориальных органов системы Федерального казначейства по ряду субъектов РФ; а так же результаты и данные специальных экономических исследований, опубликованные в печати и полученные самим автором.
В качестве эмпирического материала использованы материалы о казначейском исполнении бюджетов Московской и Саратовской областей и входящих в их состав муниципальных образований.
Научнаяновизнаисследования. Научная новизна в целом заключается в разработке концепции, методологических и организационных подходов с целью - построения эффективной казначейской системы исполнения бюджетов в современной России и механизмов реализации ее преимуществ.
Наиболее важные научные результаты настоящего диссертационного исследования заключаются в следующем:
1. Комплексно раскрыты теоретические и методологические основы казначейского исполнения бюджетов в системе финансовых отношений, государственных финансов и управления бюджетным процессом:
- обосновано и определено экономическое содержание частной финансовой категории «государственная казна» как единой кассы, совокупности финансовых ресурсов государства, выступающего в роли хозяйствующего субъекта и субъекта имущественных прав и интересов, а также организационно-финансовой категории «казначейское исполнение бюджетов» как ка-
10 тегории управления государственными финансами, способа организации государственной казны, кассового исполнения бюджетов по расходам и доходам и осуществления бюджетно-финансового контроля;
впервые дано полное научное определение и раскрыто по элементам содержание понятия «казначейская система исполнения-.бюджетов» (КСИБ) как системы установленных законодательными и нормативными актами методологических принципов, правил и процедур кассового исполнения бюджетов, а также имманентных им специализированных институтов, обеспечивающих исполнение органами власти и управления кассовой, бухгалтерской и контрольной функций;
из всей совокупности финансовых потоков выделены сегменты потоков, полностью или частично подлежащие интеграции в КСИБ, предложены основополагающие принципы детального разделения финансовых потоков, интегрируемых в КСИБ;
дана характеристика сущности, места и роли КСИБ как инструмента эффективного функционирования бюджетной системы РФ посредством кассового управления бюджетными потоками через реализацию принципов построения бюджетной системы, обеспечение взаимосвязи между фактическим; объемом предоставленных благ (услуг) для нужд сектора государственного управления и; эквивалентным им кассовым * расходам, жесткую привязку расходов к моментам предоставления соответствующих товаров (услуг);
доказана необходимость расширения традиционных для»современной России функций и задач КСИБ за счет возложения на нее функций «финансового менеджера» (осуществление транзакций на финансовом рынке, регулирование ликвидности единого казначейского счета, кассовое управление государственным долгом) и «системного интегратора» (интеграция данных бухгалтерских регистров казначейских органов и клиентов), предложено наполнить новым содержанием традиционные функции КСИБ (финансирование по принципу «под потребность», переход на бухгалтерский учет поме-
тоду начислений, контроль за бюджетной эффективностью каждого платежа, обеспечение транспарентности бюджетных потоков);
- выявлены общие закономерности развития КСИБ с учетом требова ний бюджетной политики, доказана необходимость перехода российского ка значейства к интенсивному этапу развития на базе внедрения метода единого казначейского счета и проведения структурных институциональных преобра зований.
2. Разработаны организационные формы, модели, принципы и подходы кассового исполнения бюджетов по доходам и расходам и проведения казначейского контроля:
предоставлена вертикально-интегрированная концепция кассового управления средствами федерального бюджета, построенная на основе потокового подхода и единства информационной базы;
разработана комплексная модель лицевых счетов, которые могут быть открыты субъектам для осуществления бюджетного процесса в органах Федерального казначейства, построенная на принципах единства регистров движения информационных и денежных потоков, разделения бюджетных прав и полномочий субъектов финансирования, администраторов поступлений, подведомственности всех участников бюджетного процесса, транспарентности и контроля;
предложены меры по институциональному преобразованию органов КСИБ, а также рекомендации по нивелированию возможных сопутствующих процессу данной трансформации негативных последствий;
определены подходы к оптимизации финансовых потоков в направлении сокращения количества бюджетных счетов в учреждениях коммерческих банков, ликвидации встречных финансовых потоков, вовлечения в оборот переходящих остатков бюджетных средств, финансирования по принципу «под потребность», расширения сферы централизации средств на единых счетах;
сформулированы организационные принципы и подходы к реформированию казначейской системы кассового исполнения региональных и местных бюджетов, основанные на единстве казначейских счетов, организации кассы, бюджетной классификации, плана счетов бухгалтерского учета и регистров отчетности для бюджетов всех уровней;
разработаны альтернативные модели организации кассового обслуживания расходной части территориальных бюджетов на основе открытия и ведения лицевых счетов распорядителей и получателей бюджетных средств в-органах Федерального казначейства.либо на основе смешанной* системы с привлечением к операциям по лицевым счетам казначейских подразделений территориальных финансовых органов;
обоснована целесообразность перехода к процессу кассового исполнения региональных и местных бюджетов через систему органов Федерального казначейства с позиций обеспечения более качественного исполнения бюджетов и единства методологического, казначейского, бюджетного;организационного, правового и информационного прос