Разживина Дара Олеговна. Направления совершенствования организации бюджетного процесса на региональном уровне : на примере областного бюджета Новосибирской области

brief description

Разживина Дара Олеговна. Направления совершенствования организации бюджетного процесса на региональном уровне : на примере областного бюджета Новосибирской области : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10.- Новосибирск, 2006.- 224 с.: ил. РГБ ОД, 61 06-8/4703

Содержание к диссертации

Введение
1. ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА 8
1.1. Теоретические основы организации бюджетного процесса 8
1.2. Основные подходы к организации бюджетного процесса 25
1.3. Правовые основы регулирования регионального бюджетного процесса в Российской Федерации 45
2. ИССЛЕДОВАНИЕ ПРАКТИКИ ОРГАНИЗАЦИИ ОСНОВНЫХ ЭТАПОВ
РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ 57
2.1 Особенности бюджетных процедур на этапе формирования областного бюджета 57
2.2. Действующие подходы в распределении бюджетных ресурсов и анализ результатов их использования 64
2.3. Методический подход к оценке исполнения областного бюджета по расходам 88
3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО
ПРОЦЕССА НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ 97
3.1. Направления совершенствования технологии формирования, рассмотрения и утверждения областного бюджета 97
3.2. Методические рекомендации по распределению бюджетных ресурсов 113
3.3. Рекомендации по организации исполнения регионального бюджета 122
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 133
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 137
ПРИЛОЖЕНИЕ 1. Анализ соответствия определений «бюджетный процесс» основным
принципам теории общественного выбора и прозрачности бюджета 162
ПРИЛОЖЕНИЕ 2. Использование планово-прогнозных документов на краткосрочную
перспективу в качестве основы для формировании бюджета в субъектах РФ 164
ПРИЛОЖЕНИЕ 3. Использование в бюджетном процессе Новосибирской области
различных форм общественного участия , , 194
ПРИЛОЖЕНИЕ 4. Группировка расходов регионального бюджета в соответствии с
основными направлениями финансовой деятельности субъекта РФ 196
ПРИЛОЖЕНИЕ 5. Плановые расходы областного бюджета 2003 года в предлагаемой
группировке 197
ПРИЛОЖЕНИЕ 6. Плановые расходы областного бюджета 2005 года в предложенной
группировке 206
ПРИЛОЖЕНИЕ 7. Результаты финансово-хозяйственной деятельности
сельскохозяйственных организаций Новосибирской области , 211
ПРИЛОЖЕНИЕ 8. Плановые и фактические объемы финансирования областных
целевых программ социальной направленности , 212
ПРИЛОЖЕНИЕ 9. Цели, результаты и оценка эффективности некоторых областных
целевых программ социальной направленности 214
ПРИЛОЖЕНИЕ 10. Расчет показателей вариации уровня исполнения областного
бюджета Новосибирской области в 2001 - 2004 годах 217
ПРИЛОЖЕНИЕ 11. Распределение долей видов расходов в их общем количестве в
зависимости от уровня исполнения в 2003-2004 годах 221
ПРИЛОЖЕНИЕ 12. Порядок и сроки подготовки проектов закона о бюджете и плана
социально-экономического развития 222
ПРИЛОЖЕНИЕ 13. Сравнительные характеристики действующей и предлагаемой
процедуры формирования проекта бюджета 223

Введение к работе

Актуальность исследования.Бюджет любого уровня - это основополагающий документ, определяющий систему взаимоотношений в сфере государственных или муниципальных финансов. По существу он является программой производства и перераспределения общественных благ.
Бюджет - результат в той или иной мере разрешившегося конфликта, суть которого в поиске равновесия интересов социально-политических и экономических групп. Аналогично тому, как конкуренция является двигателем рыночной экономики, так и бюджетный процесс, т.е. конфликт в его рамках, выступает механизмом для наиболее рационального распределения бюджетных средств. От того, насколько правильно построены отношения между участниками этого конфликта зависит эффективность распределения и использования ограниченных бюджетных ресурсов. Этим обусловлена необходимость формирования технологии организации бюджетного процесса на основе системы согласованных, четких и строго регламентированных процедур.
На современном этапе особую важность приобретает организация бюджетного процесса на региональном уровне, поскольку именно из бюджетов субъектов Российской Федерации должна финансироваться значительная доля как социально-направленных расходов, так и расходов, направленных на развитие экономики (в частности поддержка сельского хозяйства и промышленности).
Большинство теоретических исследований, посвященных бюджетам субъектов РФ, носит общий характер, публикации по региональному бюджетному процессу касаются, в основном, отдельных проблем формирования и использования бюджетных ресурсов, а также вопросов организации казначейского исполнения бюджета и финансового контроля. Несмотря на то, что организация бюджетных процедур оказывает значительное влияние на окончательное распределение бюджетных ресурсов, методические основы процедур распределения средств бюджета практически не исследованы. В этой связи востребованность в настоящее время методических разработок в сфере совершенствования организации бюджетного процесса субъектов РФ, направленного на
обеспечение рационального использования средств региональных бюджетов, очевидна.
Выбор в качестве объекта исследования Новосибирской области обусловлен уровнем её социально-экономического развития и бюджетной обеспеченности, как наиболее типичным для субъектов РФ. В 2002-2005 годах по данным Минэкономразвития РФ Новосибирская область относилась к группе регионов с уровнем развития «ниже среднего». В 2006 году прогнозируется её перемещение в число регионов со средним уровнем развития - наиболее многочисленную категорию, состоящую из 25 субъектов РФ. Меры государственного и бюджетного регулирования, разработанные для территории со средним уровнем социально-экономического развития, характерным для значительной части субъектов РФ, будут носить достаточно универсальный характер и могут быть использованы для совершенствования бюджетного процесса любого субъекта Российской Федерации.
Цель исследования- разработать методический подход к организации бюджетного процесса на уровне субъекта РФ на основе обеспечения рациональности принимаемых бюджетных решений. Для достижения этой цели были поставлены и решены следующиезадачи:
исследовать теоретические основы процессов принятия решений в общественном секторе, в том числе по распределению финансовых ресурсов;
обобщить подходы к организации бюджетного процесса, используемые за рубежом, в России и, в частности, Новосибирской области;
исследовать определения понятия «бюджетный процесс» используемые в законодательстве и экономической литературе;
провести оценку результатов использования средств областного бюджета по основным направлениям финансовой деятельности государства при распределении их ыа основе подходов, применяемых в настоящее время;
подготовить рекомендации по совершенствованию основных этапов бюджетного процесса - формированию, утверждению и исполнению бюджета, направленные на обеспечение рациональности бюджетных расходов;
- оценить уровень и степень соответствия фактических результатов исполнения областного бюджета по расходам запланированным показателям.
Объект и предмет исследования.Объектом исследования выступает совокупность экономических отношений, складывающихся в процессе формирования, утверждения и исполнения бюджета субъекта РФ. Предметом исследования - методические подходы к организации бюджетного процесса.
Содержание диссертации соответствует области исследования 2.5 «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования» паспорта специальностей ВАК (экономические науки).
Теоретической и методологической основой исследованияпослужили труды отечественных и зарубежных ученых в области теории финансов, а также теории общественного выбора. В процессе исследования изучены и использованы результаты научных исследований и практические разработки таких специалистов как Л.Абалкин, А.Бабич, О.Врублевская, С.Глазьев, Е.Бушмин, В.Горегляд, Т.Ковалева, А.Лавров, Н.Лазарева, Р.Нуреев, Л.Павлова, Г.Поляк, В.Родионова, М.Романовский, И.Соломко, В.Христенко, Л.Якобсон, М.Яндиев, Э.Аткинсон, Дж.Буркхед, Дж.Бьюкенен, Дж.Дженберг, Дж.Миллер, У.Нисканен, Д.Сазерленд, П.Самуэльсон, Дж.Стиглиц, Г.Таллок, Р.Фриман, Т.Эггертссон и других исследователей.
В процессе исследования использовались методы сравнительного анализа (горизонтального и вертикального), группировки, обобщения, статистические методы.
В качествеинформационной базыдля исследования использовались:
нормативные правовые акты федерального уровня, Новосибирской области и других субъектов РФ;
отчеты управления Министерства по налогам и сборам по Новосибирской области о поступлении доходов в бюджетную систему;
официальная информация Территориального органа Федеральной
службы государственной статистики по Новосибирской области;
- материалы периодической печати и официальных и тематических сайтов сети Интернет - Минфина РФ ), Минэкономразвития РФ , и др.
Научная новизнадиссертации обусловлена комплексным исследованием проблем организации бюджетного процесса с позиций теории общественного выбора и состоит в следующем:
уточнена дефиниция «бюджетный процесс» и предложено понятие «субъекты бюджетной политики»;
предложена группировка расходов регионального бюджета в соответствии с основными направлениями финансовой деятельности государства на уровне субъекта Российской Федерации;
разработаны рекомендации по совершенствованию технологии подготовки и утверждения проекта бюджета, позволяющие увязать объемы расходов с целевыми показателями социально-экономического развития по направлениям деятельности, а также повысить уровень открытости бюджетного процесса;
предложены методические рекомендации по отбору инвестиционных проектов, финансируемых из бюджета субъекта РФ, направленные на обеспечение рационального использования бюджетных средств;
разработан методический подход к оценке исполнения бюджета по расходам на основе расчета показателей вариации распределения уровня фактического финансирования, позволяющий оценить точность выполнения закона о бюджете.
Практическая значимость результатов исследованиявыражается в прикладном характере выводов и предложенных рекомендаций. Основные положения работы учтены Новосибирским областным Советом депутатов в процессе:
принятия проектов законов об областных бюджетах на 2000-2005 гг.,
рассмотрения отчетов об исполнении бюджетов,
- разработки областных законов «О прогнозировании, программах и планах социально-экономического развития Новосибирской области», «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области» (справка о внедрении от 20.06.2005Нл/305).
Предложенные методические рекомендации по оценке инвестиционных проектов могут быть использованы также при отборе целевых и отраслевых программ для финансирования за счет регионального бюджета.
Разработанные дополнения технологии организации основных этапов бюджетного процесса могут использоваться органами государственной власти субъектов РФ при совершенствовании регионального бюджетного процесса.
Сформулированные автором уточненные определения основных понятий, используемых в бюджетном процессе, могут быть учтены при совершенствовании бюджетного законодательства.
Апробация работы.Результаты работы докладывались на Новосибирской межвузовской научной конференции НГУЭиУ «Социальные взаимодействия в транзитивном обществе» (март 2002г.), научных конференциях кафедры управления НГУЭиУ «Проблемы теории и практики управления российскими предприятиями» (апрель 2003г.) и кафедры финансов «Финансовый менеджмент: от теории к практике» (апрель 2004г.).
Материалы диссертации использованы в учебных курсах в процессе преподавания автором дисциплин «Организация исполнения бюджета», «Государственные и муниципальные доходы и расходы» и «Финансы регионов и муниципалитетов» при обучении студентов по специальности «Финансы и кредит», а также при переподготовке специалистов в Сибирской Академии государственной службы (справка о внедрении от 09.06.2005 № 627).
Публикации.По результатам исследования опубликовано 7 статей общим объемом 3,0 печатных листа.

Теоретические основы организации бюджетного процесса

История финансов свидетельствует, что бюджет не является институтом, присущим государству на всех его стадиях развития. Долгое время государство не имело бюджета, однако во всех европейских государствах, в том числе и в России собирались доходы и производились расходы, т.е. существовала известная, основанная на юридических нормах, система доходов и расходов. «Бюджет появляется не тогда, когда государство производит расходы и добывает необходимые для этого средства, а когда оно в свою финансовую деятельность вводит плановое начало - составляет смету доходов и расходов на определенный период» [161, с.47].
Общеизвестно, что в финансовой науке имеются различные взгляды на бюджет. Термином «бюджет» в экономической литературе одновременно обозначаются различные по своей природе объекты: «форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов власти» [7], «основной централизованный фонд денежных средств» [181, с.32], «основной финансовый план государства» [140, с.51], «совокупность денежных отношений...как основной финансовый план... как важнейший финансовый регулятор...» [179, с. 170].
Наиболее четко используемые в экономической литературе определения понятия «бюджет» обобщены и классифицированы в работах под редакцией М.В .Романовского и О.В.Врублевской [132, с.ЗЗ], где предложена схема, согласно которой трем понятиям соответствуют три термина (рис. 1). Согласно данной схеме, термин «бюджет» следует использовать только для обозначения системы императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд. Документ, которым оформляется распределение финансовых ресурсов, правильнее называть не бюджетом, а «бюджетным планом».
В соответствии с рис. 1, в процессе исполнения бюджетного плана образуется и используется «бюджетный фонд» - основной государственный централизованный денежный фонд. Однако, использование для обозначения бюджета как централизованного денежного фонда понятия «бюджетный фонд» может привести к смешению этого понятия с используемым в действующем законодательстве понятием «целевой бюджетный фонд», под которым понимается обособленная часть бюджетных средств, «фонд денежных средств, образуемый ... в составе бюджета за счет доходов целевого назначения ... и используемый по отдельной смете» [4, ст. 17]. Поэтому в дальнейшем в настоящей работе термин «бюджет» будет использоваться, в основном, в значении «система финансовых отношений», а также - «централизованный фонд денежных средств».
Одной из сторон бюджета является составление бюджетного плана на очередной финансовый год и утверждение его политическим актом. Это также и план управления на будущий период, предложенный исполнительной властью на одобрение законодательной власти. В условиях демократии - это политическое средство, предмет конфликта парламента с исполнительной властью. Бюджетный план - один из важнейших политических актов, связанный с распределением общественных финансов. Вопросы организации процедур принятия решений в общественном секторе являются предметом изучения теории общественного выбора, а следовательно, основные положения этой теории и должны являться основой для организации процедур составления, утверждения и исполнения бюджетного плана.