Региональные комплексные программы по усилению борьбы с преступностью: теоретические аспекты разработки и механизм реализации :По материалам Центрального федерального округа

brief description

Год:

2004

Автор научной работы:

Суслова, Галина Николаевна

Ученая cтепень:

кандидат юридических наук

Место защиты диссертации:

Москва

Код cпециальности ВАК:

12.00.11

Специальность:

Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура

Количество cтраниц:

235

Оглавление диссертациикандидат юридических наук Суслова, Галина Николаевна

Введение
Глава 1.Теоретическиеосновы и опыт разработки иреализациирегиональных комплексных программ поусилениюборьбы с преступностью
И.Программно-целевой метод как средство повышения эффективностиправоохранительнойдеятельности
1.2.Понятне и общая характеристика региональных комплексных программ по усилениюборьбыс преступностью
1.3.Структура региональных комплексных программ по усилению борьбы спреступностью
1.4.Становле1ше и современное состояние практикиразработкии реализации региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью
Глава 2. Основные направления совершенствования разработки и реализации региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью
2.1.0рга1шзацнонно-структурные н технологическиеаспектырационализации разработки н реализации региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью
2.2.Проблемы ресурсного обеспечения региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью
2.3.Совершенствованне правового регулирования разработки и реализации региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Региональные комплексные программы по усилению борьбы с преступностью: теоретические аспекты разработки и механизм реализации :По материалам Центрального федерального округа"

Актуальность темы исследования. Коренные изменения, происходя-, щие в последние десятилетия в российской экономической, политической, социальной, правовой сферах, активизация деятельности на территории страны международного терроризма существенным образом затронули сферуправоохранительнойдеятельности. Состояние, уровень и структурапреступностив Российской Федерации; тенденции ее развития заставляют ученых и практиков вновь и вновь обращаться к поиску путей активизации борьбы с ней. Эволюция российской преступности и интенсификация деятельности международного терроризма в отношении нашего государства стали столь существенными и приобрели такие формы, что привлекли к себе внимание не только в нашей стране1, но и за рубежом. В настоящее время эти явления в. России, несмотря на принимаемые усилия, приобрели характер реальной угрозы национальной безопасности страны.Преступностьоказывает отрицательное влияние на все сферы жизнедеятельности государства и общества, серьезно тормозит социально-экономические и политические преобразования России, подрывает международный авторитет страны. В связи с этимПрезидентРФ В.В. Путин в своем послании Федеральному Собранию РФ заявил, что «.мы должны общими усилиями создать безопасные условия жизни, снизить уровень преступности в стране»2.
Общеизвестно, что основным направлением эффективной борьбы спреступностьюявляется не усиление карательной практики, а воздействие на причины и условия преступности. При этом меры борьбы с преступностью в целом не должны носить чрезвычайного характера, так как кратковременные кампании их усиления никогда не давали стойкого результата, тем более в борьбе спреступнойдеятельностью, осуществляемой на организованной основе. «Национальные интересы Российской Федерации в сфере борьбы с преступностью икоррупциейтребуют консолидации усилий общества и государства, резкого ограничения экономической и социально-политической основы этихпротивоправныхявлений, выработки комплексной системы мер
1 См.УказПрезидента РФ от 17.12.97г. № 1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности // СЗ РФ, 1997, № 52, ст. 5909.
ПосланиеПрезидентаРФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ 26.05.2004 г. // Российская газета, 27 мая 2004 г. С. 3. правового, специального и иного характера для эффективногопресеченияпреступлений и правонарушений, для обеспечения защиты личности, общества и государства отпреступныхпосягательств, для создания системы контроля за уровнем преступности»1.
Говоря о нормативной базе субъектов РФ, следует отметить некоторые ее особенности. Законодательство субъектов РФ, начав интенсивно развиваться с принятиемКонституцииРоссии, нередко противоречит федеральному и имеет значительныепробелы. Многие вопросы не урегулированы еще и потому, что находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов.
Происходящее сегодня интенсивное формирование новой системы государственного управления в России неизбежно ведет к изменению соотношенияполномочийфедеральных, региональных2 органов государственной власти и местногосамоуправленияв сфере планирования борьбы с преступностью, поскольку данная сфера не имеет четко очерченных границ вконституционномзаконодательстве. В частности, до настоящего времени не имеет четкого предметного разрешения проблема соотношения планирования борьбы с преступностью на федеральном уровне, на уровне федерального округа и на уровне субъекта РФ.
Для успешной борьбы с преступностью необходим комплексный скоординированный подход как в стране в целом, так и в отдельных ее регионах. Такой подход в борьбе с преступностью должен основываться на ряде базовых положений, таких как: постоянный анализ изменений преступности и ее причин; определение стратегии и тактики борьбы с преступностью с учетом реальных социально-экономических, политических условий, состояния общественного сознания, правоохранительной системы и др.
Важнейшей организационной формой реализации такого подхода являются комплексные программы по усилению борьбы с преступностью. Такие программы разрабатываются и реализуются либо по инициативе федеральных государственных органов, либо органов государственной власти субъектов федерации. В настоящее время на федеральном уровне действует целевая программа «Комплексные мерыпротиводействиязлоупотреблению
1 Указ Президента РФ от 17.12.97г. № 1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности РФ // СЗ РФ, 1997, № 52, ст. 5909.
2 Здесь под региональными органами государственной власти понимаются органы власти субъектов РФ, а также федеральные органы власти, действующие на уровне субъекта. наркотиками и ихнезаконномуобороту на 2002-2004 годы»1.
Говоря о накопившихся проблемах в сфере правоохранительной деятельности, в решении которых может быть использовано программно-целевое управление, следует рассматривать их в более широком контексте -формирования правового государства, являющегося важнейшей целью и условием дальнейшего реформирования общественно-политической системы государства. В рамках широкой правовой реформы значительное внимание уделяется улучшению правоохранительной деятельности, повышению эффективности управленияправоохранительнымиорганами, представляющими собой сложно организованную, многофункциональную систему, обеспечивающую укреплениезаконностии правопорядка, осуществляющую деятельность по борьбе справонарушениями.
Комплексный межведомственный характер и многофункциональность задач, решаемых правоохранительными органами, в т.ч.ОВДв сфере борьбы с преступностью, необходимость концентрации усилий и ресурсов на решении узловых задач, а также рационального использования имеющихся сил и средств предполагает внедрение эффективных современных методов управления, к которым, в первую очередь, относится программно-целевое управление с его четкой ориентированностью на достижение определенных конечных результатов. Сочетание в программно-целевом управлении направленности на усиление ин-тегративного начала с целенаправленным осуществлением управления одновременно по широкому кругу функций хорошо сообразуется с возможностями его применения в сложной системеправоохранительныхорганов.
Актуальность диссертационного исследования определяется, с одной стороны, вышеуказанными предпосылками перестройки управления правоохранительной деятельностью, в т.ч. ОВД и, с другой стороны, недостатками, а во многих случаях неспособностью сложившейся системы управления этой сферой деятельности обеспечить достижение декларируемых целей.
Сложившийся линейно-функциональный тип управления правоохранительной деятельностью и деятельностью ОВД при все более усложняющемся и многофакторном характере задач оказывается зачастую неадекватным поставленным целям и неспособным эффективно организовать деятельность по их достижению.
См.:ПостановлениеПравительства РФ от 23.01.02,№44 // СЗ РФ,2002, №4,ст.335.
Изучение возможностей применения программно-целевого управления, анализ соответствующей практики, выявление причин, порождающих ее недостатки и слабости и разработка обоснованных рекомендаций, направленных на повышение эффективности управления за счет больших разрешающих возможностей программно-целевых методов, представляют одну из актуальных задач теории и практики управления правоохранительной деятельностью в современных условиях ее реформирования.
Степень научной разработанности темы исследования. Несмотря на устойчивое внимание многих исследователей к различным аспектам программно-целевого подхода к управлению в правоохранительной сфере (Г.А.Аванесов, А.И. Алексеев, В.М. Анисимков, М.М.Бабаев, Л.Ш. Берекашвили, С.В. Бородин, В.З.Веселый, С.Е. Вицин, Г.Г. Зуйков, Н.Н.Иванов, А.П. Ипа-кян, JI.M. Колодкин, 0.3 Клушин, А.Ф.Майдыков, В.Д. Малков, Г.М. Минь-ковский, А.П.Полежаев, В.П. Ревин, А.Н. Роша, Г.А.Туманов, Л.Г. Хейло, И.В. Шалахин, Н.Д.Шелякин, Е.Ф. Яськов и др.), их работы носили достаточно общий характер и не доходили до рассмотрения комплексных программ по усилению борьбы с преступностью на региональном1 уровне с его особенностями и реальными проблемами, а накопленный уже немалый опыт разработки во многих регионах страны такого рода программ в должной мере не изучен и не обобщен, что не может не сказываться на их качестве и результатах.
Не имеют необходимого обоснования такие важнейшие аспекты регионального программного планирования, как принципиальная структура и содержательное наполнение программ. Нет единства во взглядах на формирование эффективной организационной структуры управления разработкой и реализацией программы. Практически не определено (хотя такого рода попытки были в свое время предприняты Н.Н. Ивановым и И.В. Шалахиным) назначение и место региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью в системе управленческих решений, принимаемых в сфере правоохранительной деятельности.
Технология и методика разработки региональных комплексных программ чрезвычайно разнообразны и нередко не базируются на достаточной научной основе, многие положения программ носят зачастую декларативный
1 Здесь и далее понятие «регион» и «субъект Российской Федерацию') будут употребляться как синонимы характер, их содержание не вытекает из анализа реально сложившейсякриминальнойобстановки в регионах, не опирается на соответствующие поисковые и нормативные прогнозы.
Существенным недостатком ряда программ является отсутствие расчетов необходимого ресурсного обеспечения, что дискредитирует саму методологию, предопределяя ее неспособность в достижении определяемых целей.
Все вышеизложенное достаточно убедительно свидетельствует не только о практической актуальности темы настоящего диссертационного исследования, но и необходимости теоретического осмысления проблем разработки и реализации региональных комплексных программ, роль и значение которых возрастает в современных условиях.
Объектом исследования является программно-целевой подход к организации борьбы с преступностью.
Предмет исследования - содержание, технология и методика разработки, а также механизм реализации региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью.
Гипотеза исследования состоит в том, что региональные комплексные программы должны расширять и создавать новые организационные возможности, способствующие повышению эффективности правоохранительной деятельности в усилении борьбы с преступностью.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в обосновании положений, практических предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование организационно-методического обеспечения разработки региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью и механизма их реализации.
Для достижения этой цели в процессе исследования решены следующие задачи:
- обоснована необходимость разработки региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью;
- определено место региональных комплексных программ в системе плановых документов, принимаемых в сфере правоохранительной деятельности;
- разработана структура региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью;
- на основе анализа практики разработки и реализации региональных комплексных программ Центрального федерального округа выявлены имеюимеющиеся типичные недостатки и ошибки;
- обоснованы предложения и рекомендации по организационно-методическому, ресурсному и правовому обеспечению разработки и реализации региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью.
Методологическая база и методы исследования. Методологическую основу исследования составляют диалектический метод научного познания, системный подход, общенаучные методы описания, анализа, синтеза, измерения, сравнения;частнонаучныеметоды ситуационного, комплексного, исторического анализа, прогнозирования и моделирования, а также социологические методы опроса и изучения документов.
В процессе исследования были проанализированы федеральные, ведомственные и региональные нормативные акты. В качестве источников получения информации по исследуемой проблематике являлись также монографии отечественных и зарубежных ученых, диссертации и авторефераты, содержание региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью в Центральном федеральном округе.
Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна работы определяется прежде всего тем, что в ней впервые комплексно рассмотрены организационно-структурные и технологические аспекты разработки и реализации региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью. Обоснованные в работе предложения по оргмето-дическому, ресурсному обеспечению и правовому регулированию разработки и реализации указанных программ базируются на эмпирических материалах изученной и обобщенной практики разработки и реализации региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью Брянской, Владимирской, Ивановской, Калужской, Костромской, Курской, Липецкой, Московской, Смоленской, Тамбовской, Тверской, Тульской, Ярославской областей РФ. К научной новизне следует отнести уточнение содержания и признаков понятий, связанных с темой исследования, в частности, понятие «региональная комплексная программа», ее структура, различие и связь с понятием «план», введено новое понятие «приоритетные направления регионального программирования». Определены основные стадии и этапы процесса формирования и реализации региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью.
Положения, выносимые на защиту:
1. Выводы об основных причинах и факторах низкой эффективности региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью, сформулированные на основе анализа реализованных программ субъектов Центрального федерального округа в 2001-2003 годах.
2. Авторское определение понятия региональная комплексная программа по усилению борьбы с преступностью как сложного по содержанию и составу управленческого решения, представляющего комплекс увязанных по исполнителям, ресурсам и срокам мероприятий, принимаемогоправомочнымикомпетентными государственными органами с учетом реальных социально-экономических, политических условий и сложившейсякриминогеннойситуации в регионе, обеспечивающего реализацию поставленной цели или комплекса взаимосвязанных целей, связанных с решением проблем развития региона и повышением качества жизни его населения.
3. Структурная модель региональной комплексной программы по усилению борьбы с преступностью, составными элементами (блоками) которой являются концептуальный, аналитический, прогнозный, функциональный, ресурсный и управленческий.
4. Основные направления организационного, правового и ресурсного обеспечения разработки и реализации региональных комплексных программ.
5. Организационно-методические рекомендации по этапам разработки региональной комплексной программы по усилению борьбы с преступностью, состоящие из организационно-подготовительного, информационно-аналитического, прогнозно-целевого, структурно-ресурсного и планово-реализующего.
6. Предложения по совершенствованию организационного обеспечения субъектов управления в области разработки и реализации региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в разработке понятий, алгоритмов, методик, процедур и правил, которые могут быть использованы: а) в практической деятельности правоохранительных органов как на федеральном, так и на региональном уровне; б) в научно-исследовательской работе при анализе проблем; в) в преподавании соответствующих учебных дисциплин по управлению ОВД.
Теоретическая значимость проведенного исследования состоит в том, что, во-первых, полученные результаты расширяют имеющиеся в теории управления представления о возможностях и направлениях программно-целевого подхода в правоохранительной сфере; во-вторых, обогащают научно-методические основы разработки и реализации комплексных программ на региональном уровне, учитывающие соответствующие особенности и условия их организационного, ресурсного и правового обеспечения.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы для подготовки лекций, учебных пособий и различных методических материалов в учебных заведениях системыМВДРФ.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования разработанных предложений и рекомендаций для совершенствования управления ОВД за счет возможностей программно-целевой методологии и разработки соответствующих программ деятельности правоохранительных органов регионального уровня по усилению борьбы с преступностью.
Достоверность и обоснованность полученных результатов обеспечиваются системным, комплексным исследованием региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью; применением взаимно дополняющих друг друга различных методологических подходов, методов сбора и обработки информации,представительнойтеоретической базой, включающей в себя труды по различным отраслям научного знания зарубежных и отечественных исследователей.
Достоверность и обоснованность полученных результатов обеспечивается также анализом нормативных правовых актов как действовавших, так и действующих в настоящее время.
Основой эмпирических материалов послужили федеральные, ведомственные и региональные нормативные правовые акты, аналитические справки штабных подразделений и другие управленческие документыГУВДЦентрального федерального округа и входящих в негоУВД.
В процессе исследования были проанализированы региональные комплексные программы по усилению борьбы с преступностью Брянской, Владимирской, Ивановской, Калужской, Костромской, Курской, Липецкой, Московской, Смоленской, Тамбовской, Тверской, Тульской, Ярославской областей РФ.
Апробация и внедрение результатов исследования. Теоретические положения и практические рекомендации, изложенные в диссертационном исследовании, использовались правоохранительными органами Тверской области, в т.ч. Управлением внутренних дел и Управлением Федеральной службы России по контролю за оборотомнаркотическихсредств при разработке проекта программы по усилению борьбы с преступностью на 20042006 годы.
Основные выводы и предложения по данной проблематике получили также апробацию на научно-практических конференциях: «200 лет МВД России» (5 ноября 2002 г., г. Руза), «Актуальные проблемыадминистративногозаконодательства и правоприменительной практики» (20-21 марта 2003 г., г. Тамбов), «Актуальные проблемы развития социально-гуманитарных, экономических и психологических наук» (15-16 апреля 2004 г., г. Тверь), «Проблемы охраны общественного порядка, общественной безопасности и пути их решения» (17-18 июля 2004 г., г.Тверь).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и приложений.

bibliography

Заключение диссертациипо теме "Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура", Суслова, Галина Николаевна

Выводы по П главе:
1. Вопрос об этапах разработки комплексных программ в научной литературе является дискуссионным. Разнообразие точек зрения по поводу перечня и названия этапов формирования комплексной программы объясняется, по мнению автора, не столько расхождениями принципиального характера, сколько различными подходами к степени детализации этапов, в зависимости от специфики деятельности, применительно к которой разрабатывается и реализуется комплексная программа.
2. Технология разработки программы должна строится, исходя из следующих основных положений. Во-первых, программа должна представлять самостоятельный документ, органически связанный со всей системой предплановых и плановых разработок. Во- вторых, программа является инструментом решения социальных проблем. Из первого положения вытекает необходимость определения продуманной специальной схемы, устанавливающей стадии и порядок разработки программных документов по следующим направлениям: форма, структура, содержание и показатели предпрограммных документов и самой программы; процедуры согласования на различных стадиях и между ними в процессе разработки программы; процедуры согласования разработки программы с формированием системы показателей предплановых и плановых документов региона. Из второго положения вытекает следующее: общая логическая схема программно-целевого подхода, определяемая последовательностью элементов «проблема - цель - целереализующая система - система мероприятий для достижения цели - необходимые ресурсы» должна быть детализирована и конкретизирована применительно к предмету программных разработок; в процессе разработки программы должен использоваться накопленный арсенал средств выявления проблем, поиска их решения, направлений и способов их решения, совокупность методов, используемых действующей технологией отраслевого, межотраслевого и территориального планирования и управления.
3. При разработке мер по усилению борьбы спреступностьюнеобходимо обеспечить наличие ряда условий их эффективности. К таким условиям относятся: обоснование проблемы; обоснование наличных возможностей ее разрешения, объяснение проблемного явления как объекта предполагаемого изменения; разработка способов воздействия на это явление; определение предполагаемых (ожидаемых) результатов такого воздействия.
4. Особое внимание необходимо уделить разработке концепции региональной комплексной программы В ней должны быть представлены: четко сформулированная проблема; главная и другие цели программы; укрупненная структура программы и состав разработчиков; ориентировочные затраты по ресурсам; сроки разработки программы, порядок ее оформления и утверждения.
5. Определены этапы подготовки региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью: организационно-подготовительный, информационно-аналитический, прогнозно-целевой, структурно-ресурсный, планово-реализующий.
6. Обобщение опыта разработки и реализации региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью позволило сформулировать следующие основные принципы, на которых должны основываться планирование и организация финансирования такого рода программ:
- обеспечение сбалансированности поступлений денежных средств на региональную комплексную программу по усилению борьбы с преступностью, используемых на финансирование программных мероприятий и расходов средств на разработку и осуществление программы как на весь период ее действия, так и по отдельным этапам (годам) ее реализации;
- концентрация всех или части ресурсов, выделяемых на выполнение всей программы или отдельных ее разделов, в специальные финансовые фонды, держателями которых могла бы стать администрация того региона, в котором осуществляется реализация программы;
- целевое финансирование работ по разработке и реализации программы;
-обособление в финансовых планах участников реализации программы, а также в их формах финансовой отчетности показателей, отражающих затраты на выполнение программных мероприятий, ответственным за которое является тот или иной участник реализации, а также отчисления и поступления средств на осуществление программы по усилению борьбы с преступностью.
7. Для увязки материальных и финансовых потоков при реализации региональной комплексной программы по усилению борьбы с преступностью, достижения баланса между поступлением и расходом средств на программу в целом, обеспечение возможности маневра финансовыми ресурсами и действенного контроля за их мобилизацией и использованием, необходимо формирование финансового плана региональной комплексной программы - как годового, так и рассчитанного на весь период ее действия. Наиболее целесообразно формировать финансовый план региональной комплексной программы по усилению борьбы с преступностью из трех разделов: 1 - поступление средств; П - затраты на разработку и реализацию программы; Ш - перераспределение средств.
8. Централизованные программные фонды могут быть двух типов: программные фонды и резервные фонды. Назначение программных фондов — концентрация финансовых ресурсов, выделяемых на осуществление региональной комплексной программы по усилению борьбы с преступностью или определенных групп ее мероприятий. Концентрация ресурсов может создать условия для устранения возможности дублирования работ, выделение средств, в первоочередном порядке, на финансирование приоритетных направленийправоохранительнойдеятельности, маневрирования этими средствами, что, в .конечном итоге, будет способствовать экономии затрат на реализацию всей программы. Резервный фонд может быть использован: для финансирования дополнительного объема работ; для осуществления новых предпрограммных и программных мероприятий; для компенсации сверхнормативных расходов ресурсов у отдельных исполнителей программы; для покрытия всех дополнительных расходов, связанных с ускоренным выполнением программных мероприятий; для экономического стимулирования своевременного и качественного выполнения особо важных программных мероприятий, от решения которых зависит выполнение программы в целом, достижение конечной цели.
9. Создание приоритетных условий обеспечения участников региональной комплексной программы по усилению борьбы с преступностью не связано со спецификой программного подхода. Концентрация ресурсов, во-первых, может создать условия для эффективного распределения ресурсов, исходя из задач по реализации программы, а не из интересов исполнителей; во-вторых, она позволяет оперативно устранить неувязки в обеспечении ресурсами, при которых у одних подсистем может ощущаться острый недостаток какого-либо вида ресурсов, а у других они будут накапливаться, не используясь. Установление приоритетов в ресурсном обеспечении может определяться только важностью выполнения программных заданий.
10. Региональные комплексные программы должны основываться на определенной системе информации, основу которой образует единый банк данных информации о процессах, протекающих в области борьбы с преступностью. Такой банк должен отражать реальную картину состоянияпреступностии в целом правонарушительства, комплексакриминогеннозначимых факторов и правоохранительных процессов во всех их составляющих.
11. Система расчета ресурсного обеспечения программы может внедряться путем использования действующих линейно-функциональных систем обеспечения кадровыми, материально-техническими, финансовыми и информационными ресурсами, а также путемвозложениядополнительных функций и драв на конкретные звенья действующей системы ресурсного обеспечения или путем создания специальных структурных звеньев ресурсного обеспечения региональной комплексной программы. Ресурсы (кадровые, финансовые, материально-технические и информационные), выделяемые для региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью, должны быть адекватны целям программы. Данное положение является существенным условием и своеобразным гарантом успешности реализации программы.
12. Организация ресурсного обеспечения является составной частью региональной комплексной программы и должна предусматривать: систему расчета всех видов ресурсов; выбор метода обеспечения реализации региональной комплексной программы, разработку сетевого плана-графика организации системы ресурсного обеспечения: подготовку необходимой нормативно-правовой базы, регламентирующей организационное обеспечение реализации региональной комплексной программы.
13. Федеральное законодательство и нормативно-правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов федерации, с общих позиций регулируют вопросы разработки и выполнения комплексных программ по усилению борьбы с преступностью. Необходимозакрепитьв уставах субъектов РФ положение о том, что органы государственной власти субъектов не только принимают участие в разработке региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью, а должны являться инициаторами и заказчиками этой работы. Следует также законодательно закрепить вуставахза органами государственной власти субъектов федерации формирование программных фондов при соответствующем распределении бюджета региона.
14. Система правового обеспечения должна включать не только элементы управления, имеющих правовую основу, но также и те элементы, которые несут в себе правовые последствия или являются следствием правового способа реализации управленческих функций.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
По проблемам, рассмотренным в настоящей работе, представляется возможным сформулировать следующие выводы и предложения.
Общество, любая его сфера, включаяправоохранительную, функционируют и развиваются в качестве систем и применение системного подхода позволяет правильно описать и раскрыть их сущностные признаки и интегра-тивные свойства, без чего невозможно осуществление эффективного управления.
Важное проявление системности в управлении представляет собой комплексный подход, позволяющий разрабатывать такие управленческие решения, которые исходят из целостного анализа взаимодействий управляемых систем с окружающей социальной средой во всей их сложности.
Программно-целевой подход - это системный метод, предполагающий ориентацию управления на достижение вполне конкретных целей, решение конкретных задач и вопросов с помощью разработки и реализации комплексных программ. В этом отношении программно-целевой подход можно рассматривать как интегративное начало, объединяющее два подхода - программный и целевой, направленные в своем единстве на решение сложных социально-экономических проблем межотраслевого и междисциплинарного характера.
Наряду с признанием достоинств и разрешающих возможностей программно-целевого подхода, в то же время о границах, направленности и специфике его применения в различных сферах управленческой деятельности нет достаточно согласованного единства мнений. По своей сущности программно-целевой подход - это прежде всего проблемный подход в широком его понимании, так как предназначен для решения, главным образом, сложных масштабных задач, решение которых обычными методами, без обращения к идеям и принципам программируемой системности существенно затруднено и даже невозможно.
Как методология решения проблемных задач, программно-целевой подход должен, по мнению автора, представлять следующую последовательно связанную цепь процедур решения сложных проблем: осуществление многофакторного анализа проблемы - разработка и обоснование системы (дерева) целей - разработка комплекса мероприятий - обеспечение целевого направления ресурсов. Эта последовательность не только выражает процедурные этапы, но и одновременно отражает сущностные черты программноцелевого метода.
Разрешающие возможности программно-целевого подхода в сфере борьбы с преступностью в диссертации связываются со следующими направлениями. Первое - с его использованием в решении внешне направленных проблем повышения эффективности борьбы с преступностью системного анализа и комплексного подхода. Второе - с возможностью решения внутри-организационных проблем совершенствования информационно-аналитической работы, целеполагания, прогнозирования, планирования, организации, руководства и контроля в сфере борьбы с преступностью. Эти возможности реализуются, в том числе, через разработку и реализацию комплексных программ по усилению борьбы с преступностью. В качестве третьего направления предлагается рассматривать проблемы, связанные с совершенствованием межотраслевого управления процессами борьбы с преступностью. Здесь имеются в виду проблемы преодоления ведомственных барьеров в комплексном решении проблемы борьбы с преступностью, координации и взаимодействия между различными органами и организациями, ведущими борьбу с преступностью; сбалансированности развития вертикальных и горизонтальных связей междуправоохранительнымиорганами, общественными организациями и формированиями.
В работе рассмотрены различные подходы ученых, специализирующихся в области социального управления, к определению программы. Несмотря на достаточно большое разнообразие взглядов, их анализ показал почти единодушное признание всеми того положения, что программа - это комплекс планируемых мероприятий, направленных на достижение одной или нескольких целей. На региональном уровне программа рассматривается также как метод решения конкретных проблем, которые трансформируются в четко сформулированные цели. Проведенный анализ сущностных признаков региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью позволил автору обосновать, уточнить и сформулировать научную дефиницию данного понятия.
Каждая региональная комплексная программа имеет свою специфику, характеризуется определенной структурой целей, требованиями к ресурсному обеспечению, определенными узловыми проблемами. В то же самое время с организационно-технологической точки зрения разработка таких программ характеризуется общностью структуры, вытекающей из содержания комплексного развития региона.
Структура региональной комплексной программы должна соответствовать значению, роли и месту подлежащих решению задач совершенствования деятельностиправоохранительныхорганов, в т.ч. ОВД в борьбе с преступностью. В настоящее время практически каждая программа разрабатывается по собственной структуре, которая, в зависимости от типа программы, включает различные по содержанию и количественному составу структурные блоки. Отсутствие единства при формировании структуры комплексных программ затрудняет их содержательное наполнение, оценку полноты и эффективности. Изучение различных подходов ученых к структуре комплексных программ, а также изучение действующих региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью субъектов РФ Центрального федерального округа, позволил автору обосновать типовую модель структуризации подобных программных документов. По мнению автора, структура региональной комплексной программы по усилению борьбы с преступностью должна состоять из следующих блоков: концептуального, аналитического, прогнозного, функционального, ресурсного и управленческого. Состав блоков должен быть типовым для всех видов региональных программ, в то же время роль отдельных блоков, их внутренняя структура и наполнение применительно к конкретным программам могут быть индивидуальными и меняться на различных этапах ее разработки.
При изучении современного состояния практики разработки и реализации региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью, автором выявлены серьезные недостатки методического характера. Главным образом они связаны с механическим переносом методов общегосударственного программирования на региональный уровень.
При формировании региональных комплексных программ не уделяется должного внимания концептуальным основаниям, на низком уровне находится прогнозное обеспечение, не прорабатываются разные варианты сценариев развития, не осуществляются расчеты по обоснованию наиболее эффективных путей и средств достижения поставленных целей. Финансирование и обеспечение материально-техническими ресурсами программ осуществляется независимо от их эффективности и реальной отдачи. Отсутствует субъектная и функциональная определенность координирующего звена, круга ответственных исполнителей в механизме реализации региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью, не проводятся независимые экспертные оценки эффективности реализации программных мер. Учитывая необходимость в этой связи существенного совершенствования методологического обеспечения, разработки, реализации и оценки региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью, в диссертации обосновываются предложения по разработке широкого комплекса методических вопросов, связанных: с изменениями организации и технологии регионального управления, выбором целевых установок региональных комплексных программ, обоснованием системы показателей программ, оценкой эффективности и социально-экономической результативности программ и др.
Вопрос об этапах разработки комплексных программ в научной литературе является дискуссионным. Разнообразие точек зрения по поводу перечня и названия этапов формирования комплексной программы объясняется, по мнению автора, не столько расхождениями принципиального характера, сколько различными подходами к степени детализации этапов в зависимости от специфики деятельности, применительно к которой разрабатывается и реализуется комплексная программа.
Технология разработки программы должна строиться, исходя из следующих основных положений. Во-первых, программа должна представлять самостоятельный документ, органически связанный со всей системой предплановых и плановых разработок. Во-вторых, программа является инструментом решения социальных проблем.
Из первого положения вытекает необходимость определения продуманной специальной схемы, устанавливающей стадии и порядок разработки программных документов по следующим направлениям:
- форма, структура, содержание и показатели предпрограммных документов и самой программы;
- процедуры согласования решения на различных стадиях и между ними в процессе разработки программы;
- процедуры согласования разработки программы с формированием системы показателей предплановых и плановых документов региона.
Из второго положения вытекает следующее:
- общая логическая схема программно-целевого подхода, определяемая последовательностью элементов «проблема - цель - целереализующая система
- система мероприятий для достижения цели - необходимые ресурсы» должна быть детализирована и конкретизирована применительно к предмету программных разработок;
- в процессе разработки программы должен использоваться накопленный арсенал средств выявления проблем, направлений и способов их решения, совокупность методов, используемых действующей технологией отраслевого, межотраслевого и территориального планирования и управления.
При разработке мер по усилению борьбы с преступностью необходимо обеспечить наличие ряда условий их эффективности. К таким условиям относятся: обоснование проблемы; обоснование наличных возможностей ее разрешения, объяснение проблемного явления как объекта предполагаемого изменения; разработка способов воздействия на это явление; определение предполагаемых (ожидаемых) результатов такого воздействия.
Особое внимание необходимо уделить разработке концепции региональной комплексной программы. В ней должны быть представлены: четко сформулированная проблема; главная и другие цели программы; укрупненная структура программы и состав разработчиков; ориентировочные затраты по ресурсам на программу; сроки ее разработки, порядок ее оформления и утверждения.
Заказчиком разработки комплексной программы по усилению борьбы с преступностью в конкретных регионах должны выступать органыисполнительнойвласти. Они вправе принимать решения о разработке региональной комплексной программы, организовывать и направлять весь ход ее формирования, назначать головных разработчиков и соразработчиков, выделять средства, необходимые для успешной разработки и реализации программы, вести постоянный контроль за ходом ее осуществления.
Головным разработчиком региональной комплексной программы по усилению борьбы с преступностью в системеМВДРФ должны являться МВД,ГУВД, УВД субъектов РФ.
Автором определены этапы подготовки региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью. К ним относятся: организационно-подготовительный, информационно-аналитический, прогнозно-целевой, структурно-ресурсный, планово-реализующий.
Учитывая роль и значение при разработке и реализации региональных комплексных программ вопросов их кадрового, финансового и материального обеспечения, им уделено в работе достаточно большое внимание.
Ресурсный блок в кадровой его части должен отражать, прежде всего, численность кадров, участвующих в реализации программы, их специализацию, демографическую и квалификационную структуру, распределение контингента по направлениям реализации программы. Наличие такого расчета позволит оценить достаточность (количественную и качественную) кадровых ресурсов, их соответствие предстоящим задачам и примерно рассчитать дополнительные ресурсы, которые могут быть изысканы участниками программы в своих структурах, не задействованных в процессе ее реализации.
К кадровым ресурсам программы следует относить работников, которые полностью либо преимущественно заняты в программе, т.е. профессионально участвуют в процессе ее разработки, реализации и управления. На основе анализа практики разработки и реализации региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью можно выделить три уровня кадровых ресурсов программы. Первый уровень - это работники аппаратов управления, которые наделены особымиполномочиямикак в рамках программы, так и во внепрограммнойслужебнойдеятельности. Они, как правило, возглавляют соответствующий орган, организацию, учреждение, участвующее в программе, направляют и регулируют его работу. Второй уровень - это работники, которые, имея специальную подготовку, осуществляют предпрограммные исследования, разрабатывают прогнозы, готовят варианты проектов программы. Третий уровень - работники, непосредственно несущие ответственность за выполнение программных мероприятий и реализовываю-щие таковые. Такая классификация, имеющая в своей основе функциональный подход, позволяет, по мнению автора, четко сформулировать требования к кадровым ресурсам программы в зависимости от принадлежности к тому или иному уровню и организовать необходимую работу по их подбору, расстановке, подготовке и переподготовке.
Финансирование программы по усилению борьбы с преступностью должно быть увязано с другими ее элементами, в частности, с организацией управления программой и формами материально-технического снабжения исполнителей.
Обобщение опыта разработки и реализации региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью позволило сформулировать следующие основные принципы, на которых должны основываться планирование и организация финансирования такого рода программ:
- обеспечение сбалансированности поступлений денежных средств на региональную комплексную программу по усилению борьбы с преступностью, используемых на финансирование программных мероприятий и расходов средств на разработку и осуществление программы как на весь период ее действия, так и по отдельным этапам (годам) ее реализации;
- концентрация всех или части ресурсов, выделяемых на выполнение всей программы или отдельных ее разделов, в специальные финансовые фонды, держателями которых могла бы стать администрация того региона, в котором осуществляется реализация программы;
- целевое финансирование работ по разработке и реализации программы;
- обособление в финансовых планах участников реализации программы, а также в их формах финансовой отчетности показателей, отражающих затраты на выполнение программных мероприятий, ответственным за которое является тот или иной участник реализации, а также отчисления и поступления средств на осуществление программы по усилению борьбы с преступностью.
Для увязки материальных и финансовых потоков при реализации региональной комплексной программы по усилению борьбы с преступностью, достижения баланса между поступлением и расходом средств на программу в целом, обеспечение возможности маневра финансовыми ресурсами и действенного контроля за их мобилизацией и использованием, необходимо формирование финансового плана региональной комплексной программы — как годового, так и рассчитанного на весь период ее действия. Наиболее целесообразно формировать финансовый план региональной комплексной программы по усилению борьбы с преступностью из трех разделов: 1 - поступление средств; П - затраты на разработку и реализацию программы; Ш - перераспределение средств.
В работе рассматриваются вопросы, связанные с составом централизованных программных фондов, целями их создания, источниками формирования и основными направлениями использования.
В соответствии с источниками формирования и направлениями использования централизованные программные фонды могут быть двух типов:
- программные фонды (фонды финансирования разработки и реализации программы в целом или ее разделов и групп мероприятий);
- резервные фонды.
Назначение программных фондов - концентрация финансовых ресурсов, выделяемых на осуществление региональной комплексной программы по усилению борьбы с преступностью или определенных групп ее мероприятий. Автор полагает, что концентрация ресурсов может создать условия для устранения возможности дублирования работ, выделения в первоочередном порядке средств, заложенных в программу, на финансирование приоритетных направлений правоохранительной деятельности, маневрирования этими средствами, что, в конечном итоге, будет способствовать экономии затрат на реализацию всей программы.
Резервный фонд может быть использован:
- для финансирования дополнительного объема работ, возникающего в ходе реализации программы в связи с изменением подцелей программы, расширением сферы программных мероприятий;
- для осуществления новых подпрограмм и программных мероприятий, не включенных ранее в структуру утвержденной программы;
- для компенсации сверхнормативных расходов ресурсов у отдельных исполнителей программных мероприятий и снижения эффективности их основной деятельности, имеющих место в том случае, когда программные мероприятия не соответствуют основной деятельности исполнителей программы;
- для покрытия всех дополнительных расходов, связанных с ускоренным выполнением программных мероприятий;
- для экономического стимулирования своевременного и качественного выполнения особо важных программных мероприятий, от решения которых зависит выполнение программы в целом, достижение конечной цели.
При централизации ресурсов у администрации региона ей должно быть предоставлено право не только распределять, но и контролировать их использование. В случае установления фактов неправильного использования ресурсов прекращать их дальнейшее выделение, предъявляя требования по выполнению программных мероприятий, обеспеченных этими ресурсами, или возвращение программных ресурсов, использованных не по назначению. Следует отметить, что ресурсное обеспечение исполнителей программы нередко отождествляется с установлением для них приоритетов в снабжении. По мнению автора, создание приоритетных условий обеспечения участников региональной комплексной программы по усилению борьбы с преступностью не связано со спецификой программного подхода. Концентрация ресурсов как рациональная форма управления обеспечением таковыми участников реализации программы, во-первых, может создать условия для эффективного распределения ресурсов, исходя из задач по реализации программы, а не из интересов исполнителей; во-вторыхЛ она позволяет оперативно устранить неувязки в обеспечении ресурсами, при которых у одних подсистем может ощущаться острый недостаток какого-либо вида ресурсов, а у других они будут накапливаться, не используясь. Установление приоритетов в ресурсном обеспечении может определяться только важностью выполнения тех или иных программных заданий.
Региональные комплексные программы должны основываться на определенной системе информации, основу которой образует единый банк данных информации о процессах, протекающих в области борьбы с преступностью. Такой банк данных должен отражать реальную картину состояния преступности и в целомправонарушительства, комплекса криминогенно значимых факторов и правоохранительных процессов во всех их составляющих.
В целом организация ресурсного обеспечения является важнейшей составной частью разработки региональной комплексной программы и должна включать в себя:
- систему расчета планирования всех видов ресурсов;
- выбор метода обеспечения реализации региональной комплексной программы;
- разработку сетевого плана-графика организации системы ресурсного обеспечения;
- подготовку необходимой нормативно-правовой базы (исходных приказов, распоряжений, положений, методических указаний и рекомендаций, различных схем организационно-управленческой структуры аппарата и т.п.), регламентирующей организационно-ресурсное обеспечение реализации региональной комплексной программы.
Система расчета ресурсного обеспечения программы может внедряться путем использования действующих линейно-функциональных систем обеспечения кадровыми, материально-техническими, финансовыми и информационными ресурсами, а также путем возложения дополнительных функций и прав на конкретные звенья действующей системы ресурсного обеспечения или путем создания специальных структурных звеньев ресурсного обеспечения региональной комплексной программы. Ресурсы (кадровые, финансовые, материально-технические и информационные), выделяемые для региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью, должны быть адекватны целям программы. Данное положение является существенным условием и своеобразным гарантом успешности реализации программы.
Для организационно-ресурсного обеспечения региональной комплексной программы может быть применен балансовый метод, сущность которого заключается в четкой взаимосвязи потребностей системы с наличными ресурсами, что обеспечивает пропорциональность, сбалансированность участия как правоохранительных органов, так и иных государственных органов и организаций в обеспечении реализации региональной комплексной программы.
В работе проанализированы вопросы борьбы с преступностью, использования программно-целевого подхода к их решению, регулируемые нормативными правовыми актами на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ. Федеральное законодательство и нормативно-правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов федерации, с общих позиций регулируют вопросы разработки и выполнения комплексных программ по усилению борьбы с преступностью. По мнению автора, на региональном уровне необходимо закрепить в уставах субъектов РФ положение о том, что органы государственной власти субъектов не только принимают участие в разработке региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью, а должны являться инициаторами и заказчиками этой работы. Следует также законодательно закрепить в уставах за органами государственной власти субъектов федерации формирование программных фондов при соответствующем распределении бюджета региона.
Исследование опыта разработки и реализации региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью показало необходимость постановки этой работы в четкие правовые рамки. В настоящее время системы правовых норм, регулирующей эту работу, по существу нет, поскольку действующие правовые нормы рассчитаны на имеющиеся традиционные формы планирования, функции и структуры органов управления. Необходимо создание правовых актов, которые определяли бы права иобязанностиразработчиков и исполнителей региональных комплексных программ, формы и методы включения программ в планы, распределение и использование ресурсов, рассмотрение взаимных претензий. Главная особенность правовойрегламентациирегиональных комплексных программ состоит в необходимости правового закрепления сочетания действующей системы государственных, в т.ч. правоохранительных органов, учреждений и организаций с конкретной структурой программно-целевого управления, создаваемой на период реализации региональной комплексной программы. Это положение должно обеспечиваться путем регламентации: структуры управления реализацией региональной комплексной программы; целей и задач, функций,обязанностейи ответственности руководителей и исполнителей всех уровней управления региональной комплексной программой; порядка взаимодействия и координации программно-целевых, линейных и функциональных органов, отраслей и ведомств.
Таким образом, система правового обеспечения должна включать не только элементы управления, имеющие правовую основу, но также и те элементы, которые несут в себе правовые последствия или являются следствием правового способа реализации управленческих функций.
Рассмотренные и поставленные вопросы в диссертационном исследовании дают основание говорить не только о большой возможности, но и обисключительнойнеобходимости программно-целевого планирования и управления в деятельности правоохранительных органов, общественных организаций и формирований как средства повышения эффективности борьбы с преступностью на региональном уровне.

Список литературы диссертационного исследованиякандидат юридических наук Суслова, Галина Николаевна, 2004 год

1. Официальные документы и нормативные акты
2.КонституцияРоссийской Федерации. М., Юрид.лит. 1993г. 61 с.
3. Десятый конгресс Огранизации Объединенных Наций попредупреждениюпреступности и обращению справонарушителями. Сборник документов. М.: Изд-во «Юрлитинформ».2001.
4. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения иполномочиймежду органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ//Российская газета. 1999. 30 июня.
5. Межгосударственная программа борьбы с организованнойпреступностьюи иными видами опасныхпреступленийна территории государств-участников СНГ на период до 2000г. Утверждена Советом Глав государствСНГ17 мая 1996г.//Российская газета. 1996. 22 июня.
6. ЗаконРСФСРот 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции»//Вед.СНД РСФСР и