Реш Валерий Константинович. Организация деятельности налоговых органов региона с учетом развития межбюджетных отношений

brief description

Реш Валерий Константинович. Организация деятельности налоговых органов региона с учетом развития межбюджетных отношений : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 : Тула, 2003 129 c. РГБ ОД, 61:03-8/3734-6

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. Эффективность работы налоговых органов как элемента системы межбюджетных отношений 17
1.1. Характеристика экономической ситуации в Тульской области 17
1.2. Анализ результатов деятельности налоговых органов Тульской области 22
1.3. Совершенствование налогового прогнозирования на основе
формирования налогового потенциала 40
1.4. Направления повышения эффективности работы налоговых органов 49
Глава 2. Формирование предложений по совершенствованию организации деятельности налоговых региона 54
2.1. Оценка уровня полноты сбора налогов на региональном и местных уровнях 54
2.1.1. Разработка методики оценки налогового потенциала и уровня собираемости налогов на региональном и местном уровнях 56
2.1.2. Повышение надежности налогового прогнозирования с использованием налогового потенциала и коэффициента собираемости налогов 63
2.2. Разработка региональной системы сбора и комплексного анализа налоговой информации о налогоплательщиках 67
2.3. Направления совершенствования структуры налоговых органов Тульской области 70
2.3.1. Выбор типовой структуры территориальных налоговых органов 76
2.3.2. Разработка методики распределения численности сотрудников территориальных налоговых органов области 77
2.3.3. Создание инспекций межрайонного уровня 81
2.3.4. Создание инспекции по работе с крупнейшими налогоплательщиками области 83
2.3.5. Разработка методики работы реорганизованных налоговых органов региона с учетом интересов бюджетов всех уровней 87
2.3.6. Особенности работы инспекции по работе с крупнейшими налогоплательщиками региона 92
Глава 3. Результаты модернизация налоговых органов Тульской области с учетом развития межбюджетных отношений 98
3.1. Совершенствование структуры налоговых органов области 98
3.1.1. Создание инспекций межрайонного уровня, администрирующих налоги и сборы на территории нескольких муниципальных образований Тульской области 98
3.1.2. Формирование в Тульской области инспекции по работе с крупнейшими налогоплательщиками региона 102
3.2. Контроль за деятельностью модернизированных налоговых органов Тульской области 107
3.3. Внедрение и результаты реализации предложенного в деятельности налоговых органов региона 111
Заключение 116
Библиографический список 118

Введение к работе

экономики страны является стремление государства увеличить приток средств в бюджетную систему, включающую федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и бюджеты муниципальных образований [90, 101, 116] и регулируемую нормами бюджетного права. Разделение полномочий между органами власти различных уровней в бюджетной сфере осуществляется с учетом норм финансового права на базе финансово-бюджетного федерализма [1, 45, 68, 70, 130, 156]. Все бюджеты в рамках межбюджетных отношений -отношений между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в процессе составления, утверждения и исполнения бюджетов взаимозависимы [73, 114, 145, 146].
В ходе совершенствования межбюджетных отношений [95, 137, 153, 160] Правительством РФ в настоящее время решаются задачи, основными из которых являются [93]: повышение эффективности функционирования бюджетной системы; сокращение размеров предоставляемых дотаций и количества дотационных территорий; повышение заинтересованности органов государственной власти и местного самоуправления в увеличении производственного и налогового потенциала.
В решении этих задач особая роль принадлежит налоговым органам, осуществляющими: привлечение средств в бюджет соответственно налоговому потенциалу как на региональном, так и на местном уровнях; представление в органы государственной власти и органы администрации сведений о ходе привлечения налоговых средств в бюджеты по группам предприятий и по видам налогов; - подготовку предложений по использованию возможностей налогового законодательства для оздоровления экономики некоторых категорий предприятий [123, 125, 127]; представление сведений о начисленных суммах налогов, налоговых поступлениях и других обобщенных данных, необходимых для перспективного планирования [5, 6, 71, 113, 144, 157].
Процесс реформирования отношений между бюджетами разных уровней бюджетной системы в последнее время был преимущественно ориентирован на совершенствование механизма оказания финансовой помощи регионам посредством перераспределения финансовых ресурсов, централизованных в федеральном бюджете. Однако для рационального функционирования всей бюджетной системы и достижения сбалансированности бюджетов всех уровней, обеспечения их самостоятельности необходимо прежде всего четко и качественно установить критерии распределения налоговых доходов между бюджетами всех уровней [4, 69, 157].
В идеале наиболее приемлемы межбюджетные отношения, основанные на разделении ставок налогов и сборов и обеспечивающие стимулирование органов управления к действиям по увеличению налоговой базы, то есть стоимостной, физической или иной характеристики объектов налогообложения [3, 26]. Применение разделенных ставок позволит органам регионального, муниципального управления и местного самоуправления утверждать бюджет, начиная новый бюджетный год с утвержденными расходами [91, 98]. Кроме того, органы регионального и муниципального управления получат возможность планировать свой бюджет на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Разделенная ставка налога будет стимулировать повышение собираемости налогов, расширение налогооблагаемой базы, в чем будут заинтересованы все уровни бюджетной системы.
Основную часть доходов бюджетов всех уровней составляют налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами законодательством
РФ. Совокупность налогов и сборов, представляющая налоговую систему, свидетельствует, что на долю закрепленных за региональными и местными бюджетами (на которые в соответствии с Бюджетным Кодексом [4] падает существенная часть расходов консолидированного бюджета) налогов приходится незначительная их часть [53, 149], к тому же трудно собираемых, рассеянных по огромному списку налогоплательщиков [105, 143].
Примером изменения межбюджетных отношений в настоящее время могут служить нормативы распределения подоходного налога с физических лиц (позднее налога на доходы физических лиц), который в 1998 году зачислялся в бюджеты субъектов Федерации в объеме 100 %, в 1999 году - в размере 75 %, в 2000 году - 84 %, в 2001 году - 99 %, в 2002 году - вновь 100 %.
Аналогичная ситуация сложилась с налогом на добавленную стоимость, доля которого в территориальном бюджете в 1998 году составляла 25 %, в 1999 году — 15 %, с 2000 года этот налог полностью зачисляется в федеральный бюджет [94].
Частое изменение применяемых нормативов расщепления налогов между различными уровнями бюджетов приводит к тому, что накопленная недоимка по этим налогам перераспределяется, как правило, не в пользу региональных и местных бюджетов [51, 54, 136, 141].
Направленность политики в области бюджетной и налоговой реформ сегодня не только не устраняет причин складывающегося кризиса местных бюджетов, но и наоборот, часто способствует его углублению [154]. Увеличение доходной части федерального бюджета, равно как и регионального, чаще всего происходит за счет сокращения доходной части муниципальных бюджетов [139]. Согласно расчетам за 1992-2000 годы бюджеты развития муниципальных образований сократились с 22 % практически до нуля, чему в немалой степени способствовал кризис неплатежей ряда предприятий [88, 151]. Объем доходной части местных бюджетов с 1993 года упал ниже объема минимально необходимых расходов.
Таким образом, расходные и доходные полномочия между уровнями бюджетной системы остаются в настоящее время несбалансированными, при этом отсутствуют условия, стимулирующие увеличение расходов местных бюджетов. Все это в рамках единой системной идеологии углубляет кризисное положение местных бюджетов [41, 86, 100, 105, 111].
Приходится признать, что практически любое изменение налогового законодательства на всех уровнях управления в большей или меньшей степени влияет на обострение противоречий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации, а последних - с органами местного самоуправления. Кроме того, принятие законов без определения источников финансирования приводит к кризису межбюджетных отношений [41, 115, 117,138].
При этом перечень региональных и местных налогов, внесение в него изменений и дополнений, круг налогоплательщиков, а также существенные элементы каждого регионального и местного налога (в том числе объект налогообложения, налоговая база, предельная ставка налога) регулируются федеральным законом с целью недопущения излишнего обременения налогоплательщиков обязанностями по уплате налогов, нарушения конституционных положений о единстве экономического пространства, равенства прав человека и гражданина, свободном перемещении товаров, услуг и финансовых средств [1].
Значительную поддержку местным органам власти в формировании бюджетов способны оказать налоговые органы посредством тесного взаимодействия в вопросах информирования о платежной дисциплине конкретных хозяйствующих субъектов, перспективного и текущего формирования доходной части бюджетов, оценки уровня динамики задолженности, анализа эффективности разрабатываемых законодательных документов, формирующих налоговую политику на местах, разработки предложений и мероприятий по росту налогооблагаемой базы и на этой основе - росту доходов местных бюджетов [150].
Перед федеральным правительством всегда стоят две взаимоисключающие задачи. С одной стороны, укрепление общегосударственного начала для обеспечения однородности страны, что в ряде случаев таит угрозу "угнетения" экономики регионов [7, 9, 10, 72, 76, 103, 158]. С другой - необходимость способствовать развитию регионов, что приводит к растущей их дифференциации и росту сепаратистских настроений. Иллюстрацией степени дифференциации может служить то, что в 89 субъектах Российской Федерации разрыв между самыми богатыми и самыми бедными регионами по уровню денежных доходов на душу населения составляет 18 раз. А по расходам же на товары и услуги разница еще больше -35 раз. Тульская область в этом ряду занимает 44 место [64, 118, 121, 127].
Приходится признать: - функционирование региональных и местных органов власти осуществляется в условиях жесткого дефицита бюджета, что не позволяет своевременно и в полном объеме рассчитываться по своим обязательствам за предоставленные услуги, по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы и т.д. [102, 159]; ситуация обостряется в связи с продолжающимся кризисом неплатежей ряда предприятий, а иногда и целых отраслей народного хозяйства [75, 135].
Все это вместе взятое непосредственно отражается на уровне жизни населения - в основном социально слабо защищенного [77, 96, 112].
В процессе формирования доходов бюджетов всех уровней важнейшими задачами и обязанностями налоговых органов является осуществление контроля за соблюдением законодательства о налогах, сборах и других обязательных платежах, правильностью начислений, полнотой и своевременностью их уплаты налогоплательщиками. Немаловажным является участие Министерства РФ по налогам и сборам в выработке налоговой политики и, наконец, практическое ее осуществление на местах налоговыми органами всех уровней [3,38, 97, 148].
Сегодняшнее законодательство Российской Федерации о налогах и сборах содержит: - Налоговый Кодекс, устанавливающий систему налогов, взимаемых в федеральный бюджет, регламентирующий общие принципы налогообложения в стране, а также принятые в соответствии с ним федеральные законы о налогах и сборах; - соответствующие Налоговому Кодексу законы субъектов федерации и иные нормативные правовые акты о налогах и сборах, принятые этими представительными органами власти; - нормативные правовые акты по местным налогам и сборам, принятые представительными органами местного самоуправления в пределах, установленных Налоговым Кодексом.
Мировая практика свидетельствует, что долгосрочную сбалансированность и самостоятельность бюджетов всех уровней бюджетной системы можно и необходимо обеспечивать налоговыми методами [34, 35,
46, 87, 147]. Уровень организации работы налоговых органов по мобилизации доходов бюджетов всех уровней непосредственно влияет как на развитие экономики области (региона), так и на экономику административных образований, входящих в его состав [39, 61, 66, 84, 140].
Экономические преобразования, произошедшие в конце 90-х годов [36,
47, 67, 74, 104], возникновение новых рыночных отношений между хозяйствующими субъектами, между ними и государством потребовали проведения принципиально новой финансовой и налоговой политики [40, 52, 92]. При этом имелось в виду, что с помощью налогов, соответствующей налоговой политики можно ограничивать стихийность рыночных процессов, воздействовать на формирование производственной и социальной инфраструктуры, ослаблять инфляционные процессы [85, 99]. С признанием важной роли налогов в регулировании социально-экономических процессов и формировании доходной базы бюджетов различных уровней встал вопрос создания аппарата управления и контроля за дисциплиной сбора налогов [62, 108,111,138].
Правовое оформление новейшей налоговой системы (начиная с 1991г.) обеспечено целой системой налоговых законов, определившими, в частности, принципы построения налоговой системы, ее структуру, состав, права, обязанности и ответственность и плательщиков, и налоговых органов [11-18]. Тем не менее необходимо отметить, что при создании налоговой системы возникли серьезные трудности, вызванные в основном слабостью налоговых правоотношений и отсутствием опыта работы в складывающихся новых экономических условиях. Первоначально сформировалась централизованная вертикальная система налоговых органов с ярко выраженной специализацией по видам налогов. Такая организационная структура являлась объективной необходимостью в период разработки основ налогового законодательства страны, создания методологической базы ее реализации на практике и отладки механизма начисления и взимания налогов.
Обобщение практического опыта работы низовых звеньев налоговой системы, учет зарубежного опыта позволили разработать программу и пути модернизации налогового администрирования. Причем понятие модернизации включает в себя следующие основные элементы: переход налоговых органов на функциональную систему налогового администрирования, модернизацию самих налоговых технологий и процедур, обучение специалистов налоговой администрации и налогоплательщиков, повышение уровня информатизации налогового администрирования.
Важной задачей модернизации является повышение эффективности контрольных мероприятий, проводимых налоговыми органами в ходе выездных документальных и камеральных проверок. Установлено, что сдерживающим фактором здесь является малый процент работников, занимающихся этой работой. В целом по области в 2000 году контрольной деятельностью занимались 33 % от штатной численности сотрудников, причем по ряду инспекций (с численностью до 20-30 человек) доля этих сотрудников снижалась до 15-20 %.
Функциональный подход в организации работы осуществляется за счет реализации учетно-контрольных функций налоговых органов за начислением и поступлением налогов средствами систем электронной обработки данных, которые полностью покрывают все операции налогового администрирования по ведению лицевых карточек налогоплательщика. Этот подход позволяет, во-первых, повысить уровень специализации каждого подразделения инспекции, во-вторых, обеспечивает эффективный контроль за соблюдением нужной технологии и результативности работы на каждом рабочем месте.
При этом реализация методологических функций для региональных органов не предусматривается, поскольку их должен обеспечивать только центральный аппарат на федеральном уровне (в противном случае в налоговой системе России будет нарушена методологическая целостность). Основное назначение территориальных органов в развитии методологии заключается в обеспечении обратной связи с федеральным уровнем по результатам практической работы и подготовки предложений по совершенствованию принятой методологии.
Основные направления реструктуризации налоговых органов включают: - укрупнение местных налоговых органов, посредством увеличения минимальной штатной численности территориальных инспекций до 40 человек (при этом сокращается доля сотрудников кадровых, бухгалтерских, хозяйственных структур, не участвующих непосредственно в администрировании налогов, а возрастает доля работников, занимающихся контрольной работой) [142]; - создание инспекции по работе с крупнейшими налогоплательщиками региона, что позволяет проводить по отношению к вертикально- интегрированным структурам с сетью филиалов и подразделений, рассеянных по всей территории субъекта федерации, единую налоговую политику, а также упрощает осуществление скоординированных контрольных действий [23, 25, 27, 30].
В процессе реализации предложенного возникает типичная ситуация, когда администрирование налогов на территории нескольких муниципальных образований осуществляется одной налоговой инспекцией, что может повлечь ослабление связей с органами управления муниципальных образований.
При реорганизации налоговых органов остро встает вопрос соблюдения межбюджетных интересов, что достигается посредством осуществления сбалансированного учета налоговыми органами интересов бюджетов всех уровней [42, 44, 63, 66, 79, 80] с целью устранения возможных потерь при формировании доходов муниципальных образований вследствие: - угрозы недостатка информации о начисленных и поступивших суммах налогов в разрезе хозяйствующих субъектов, непосредственно расположенных на соответствующих территориях административных образований, а также об уровне их задолженности и недоимки; сокращения объемов контрольно-экономической работы, выполняемой межрайонными инспекциями при их ориентировке на проверку крупных организаций; возможного ослабления интенсивности работы с недоимщиками; возможности неадекватного поведения администрации муниципальных образований по причине неполной информированности о возможностях, вытекающих из достаточно часто изменяющегося налогового законодательства.
Проблемы урегулирования налоговых отношений с учетом интересов бюджетов всех уровней в современных условиях России освещены в трудах многочисленных авторов, в частности С.Д. Шаталова, Д.Г. Черника, В.Г. Панскова, А.П. Починка, В.Б. Христенко, В.П. Морозова, Е.А. Федоровой, А.Д. Шеремета, В.И. Слома и др.
Однако в их работах не учтены особенности участия налоговых органов в совершенствовании межбюджетных отношений и их взаимодействия с органами власти различных уровней. Между тем повышение эффективности деятельности налоговых органов при соблюдении межбюджетных интересов при отходе от административного принципа в процессе формирования налоговых органов (когда зона деятельности территориальной налоговой инспекции ограничена пределами муниципального образования) требуют проведения дополнительных исследований.
Учитывая, что деятельность налоговых органов неразрывно связана с особенностями экономики субъекта федерации и не может рассматриваться изолированно, несомненный интерес представляет решение задачи совершенствования деятельности налоговых органов региона с учетом интересов бюджетов всех уровней [27, 80, 81, 152, 155], что доказывает актуальность выбранной темы исследований.
Цель исследования - разработка научно-методического подхода к решению проблем совершенствования деятельности налоговых органов с учетом формирования эффективных межбюджетных отношений в регионе.
Для достижения цели поставлены и решены задачи:
Осуществить анализ результатов деятельности налоговых органов области по мобилизации доходов в бюджеты всех уровней.
Разработать методику оценки налогового потенциала и уровня собираемости налогов для административных образований субъекта федерации.
3. Разработать методику прогнозирования налоговых поступлений во все уровни бюджетов.
4. Разработать региональную систему сбора и комплексного анализа информации о налогоплательщиках.
5. Разработать организационно-методические рекомендации по совершенствованию деятельности инспекций межрайонного уровня и инспекции по крупнейшим налогоплательщикам.
Объектом исследования являются региональное Управление Министерства по налогам и сборам РФ и местные налоговые органы как участники процесс