СКЛАДАННЯ ПРОЕКТУ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ УКРАЇНИ ЯК СТАДІЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕСУ: ТЕОРЕТИКО - ПРАВОВИЙ АСПЕКТ

brief description

Київський національний університет
імені Тараса Шевченка

На правах рукопису
УДК 340.12:336.144 (477)

Дічкова Олена Віталіївна

СКЛАДАННЯ ПРОЕКТУ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ УКРАЇНИ ЯК СТАДІЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕСУ:
ТЕОРЕТИКО - ПРАВОВИЙ АСПЕКТ

Спеціальність 12.00.07 – адміністративне право і процес;
фінансове право; інформаційне право
Дисертація на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук

Науковий керівник
Пришва Надія Юріївна
доктор юридичних наук, професор,
завідувач кафедрою фінансового права

Київ – 2011
ЗМІСТ
ВСТУП………………………………………………………………………...…4
Розділ І. Теоретико-правові засади складання проекту державного бюджету………………………………………………………………………………..11
1.1 Бюджетний процес в Україні: поняття, принципи, стадії……………......11
1.2 Поняття складання проекту Державного бюджету України………...…..36
1.3 Суб’єктний склад правовідносин зі складання проекту державного бюджету……………………………………………………………………………..…46
1.4 Головні розпорядники бюджетних коштів як учасники першої стадії бюджетного процесу……………………………………………………………..……58
1.5 Правова характеристика стадій складання проекту державного бюджету в окремих зарубіжних країнах………………………………………………………..75
Висновки до Розділу І…………………………………………………………89
Розділ ІІ Основні правові форми першої стадії бюджетного процесу….93
2.1 Основні засади грошово-кредитної політики на відповідний бюджетний період (прогнозні монетарні показники)…………………………………………….93
2.2 Декларація завдань та цілей на відповідний бюджетний період (Бюджетна резолюція)……………………………………………………………….104
2.3 Основні напрями бюджетної політики на відповідний бюджетний період………………………………………………………………………………….114
2.4 Особливості програмно-цільового методу на стадії складання проекту державного бюджету………………………………………………………………...144
2.5 Відповідальність за бюджетні правопорушення допущені на першій стадії бюджетного процесу…………………………………………………………………......166
Висновки до Розділу ІІ……………………………………………………....184
ВИСНОВКИ …………………………………………………………………….188
ДОДАТКИ………………………………………………………………………..193
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ………………………………….198
ПЕРЕЛІК УМОВНИХ ПОЗНАЧЕНЬ

АРК - Автономна Республіка Крим
БК РФ –Бюджетний кодекс Російської Федерації
БКУ – Бюджетний кодекс України
Грн. – гривня
НБУ – Національний банк України
США – Сполучені Штати Америки
MTEF - Середньострокова структура витрат бюджету

ВСТУП

Актуальність теми дослідження. Реалізація завдань і функцій, поставлених перед українською державою, вимагає вкладення значних фінансових ресурсів. Більшість витрат, пов’язаних із забезпеченням економічного розвитку країни, фінансуванням найголовніших сфер її життя, реалізацією конституційних прав та свобод громадян, виконанням соціальних програм покриваються переважно за рахунок коштів Державного бюджету України, який займає центральне місце в фінансовій системі України.
Одним з найважливіших напрямів діяльності держави є якісна та ефективна робота зі складання проекту державного бюджету. Прогалини, допущені на першій стадії бюджетного процесу, створюють передумови для настання негативних наслідків при виконанні бюджету. З реформуванням, що здійснюються в бюджетній, податковій сферах, постає ряд теоретичних і практичних питань, пов’язаних із процедурою складання проекту державного бюджету, першою стадією бюджетного процесу.
На сьогодні у вітчизняній науці фінансового права відсутні комплексні наукові дослідження, присвячені питанню правового регулювання складання проекту державного бюджету України. Окремі аспекти цієї проблематики розглядались науковцями лише як похідні, при висвітленні правових питань бюджетного процесу в цілому, бюджетних правовідносин, правового статусу учасників бюджетного процесу.
Науково-теоретичним підґрунтям дисертаційного дослідження стали теоретичні висновки фахівців в галузі фінансово-правової науки та теорії права, зокрема С.С. Алексеева, Д.А. Бекерської, В.В. Бесчеревних, О.В. Болтінової,
Л.К. Воронової, В.Л. Вакарюк, О.В. Гетманець, О.М. Горбунової,
О.Ю. Горбачової, І.Б. Заверухи, Л.М. Касьяненко, М.А. Клішиної, Ю.О. Крохіної, М.В. Карасьової, О.А. Музики-Стефанчук, А.А. Нечай, О.П. Орлюк,
Н.Ю. Пришви, М.І. Піскотіна, Н.А. Поветкіна, О.Г. Пауля, Л.А. Савченко,
І.А. Сікорської, Н.В. Сидорової, М.В. Харенко, Р.О. Халфіної, Н.І. Хімічевої,
О.І. Худякова, С.Д. Ципкіна, А.М. Чвалюка, Н.Я. Якимчук та інших.
Розкриваючи поняття «бюджетний процес», «стадія складання проекту державного бюджету», «повноваження учасників бюджетного процесу», «принципи бюджетного процесу», автор керувався теоретичними розробками і положеннями представників науки конституційного та адміністративного права В.Д. Авер’янова, Д.І. Голосніченко, О.В. Кузьменко, В.Ф. Погорілка,
Ю.О. Тихомирова, В.Є. Чиркіна, В.М. Шаповала та інших дослідників.
Окремі висновки щодо характеристики бюджетного процесу, сутності планування та складання проекту державного бюджету зроблено з урахуванням положень економічної науки, представлених в роботах О.Д. Василика,
І.О. Луніної, В.І. Кравченка, В.П. Кудряшова, В.М. Опаріна, О.П. Павлюк,
І.О. Плужникова, Т.В. Жибер тощо.
Нормативно-правову основу дисертаційного дослідження становлять акти фінансового, конституційного та адміністративного законодавства України, законодавство зарубіжних країн. Емпірична основа дослідження ґрунтується на вивченні та узагальненні практики застосування бюджетного законодавства.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана відповідно до плану науково-дослідної роботи юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка в межах державних цільових комплексних програм: «Механізм адаптації законодавства в сфері прав громадян України до законодавства Європейського Союзу» (номер теми 06 БФ 042-01, номер державної реєстрації 0106U006631).
Мета і завдання дисертаційного дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу чинного національного законодавства та законодавства зарубіжних країн, наукових розробок, узагальнення правозастосовної практики визначити та теоретично обґрунтувати місце і роль стадії складання проекту державного бюджету в бюджетному процесі України, розробити науково-обґрунтовані пропозиції щодо удосконалення бюджетного законодавства та практики його застосування на першій стадії бюджетного процесу.
Досягнення зазначеної мети вимагає вирішення наступних завдань:
- проаналізувати наукові підходи щодо розуміння поняття та сутності бюджетного процесу та його стадій;
- дослідити проблеми формування понятійного апарату бюджетного процесу, зокрема «бюджетний процес», «стадія бюджетного процесу» тощо;
- уточнити та охарактеризувати принципи бюджетного процесу;
- дослідити завдання та повноваження розпорядників бюджетних коштів, інших учасників першої стадії бюджетного процесу, з’ясувати проблемні питання реалізації їх статусу;
- визначити та охарактеризувати основні правові форми діяльності учасників першої стадії бюджетного процесу;
- вивчити напрями розвитку бюджетного законодавства України щодо стадії складання проекту державного бюджету;
- визначити особливості застосування програмно-цільового методу на стадії складання проекту державного бюджету;
- виявити види правопорушень, що вчиняються на першій стадії бюджетного процесу;
- вивчити питання відповідальності за бюджетні правопорушення допущені на першій стадії бюджетного процесу;
- провести порівняльно-правову характеристику першої стадії бюджетного процесу в Україні та зарубіжних країн.
- сформулювати пропозиції та рекомендації щодо удосконалення бюджетного законодавства та практики його застосування на першій стадії бюджетного процесу;
Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у сфері бюджетної діяльності на стадії складання проекту державного бюджету України.
Предмет дослідження – правові норми, які регулюють відносини зі складання проекту державного бюджету України, як першої стадії бюджетного процесу.
Методи дослідження. Методологічну основу дослідження становить сукупність методів та прийомів наукового пізнання – загальнонаукових та спеціальних. У ході роботи над дисертацією використовувалися різноманітні методи дослідження, головним серед яких є діалектичний метод пізнання, застосування якого дозволило здійснити дослідження бюджетних правовідносин щодо складання проекту державного бюджету та правових форм першої стадії бюджетного процесу в їх розвитку (підрозділи 1.1, 2.1, 2.2, 2.3). Використання системного методу дало можливість виявити особливості першої стадії бюджетного процесу та проаналізувати повноваження учасників цієї стадії бюджетного процесу (підрозділи 1.2, 1.3, 1.4). Порівняльно-правовий метод використовувався при аналізі законодавства зарубіжних країн та вивченні їх досвіду щодо складання проектів державних бюджетів (підрозділ 1.5). Історичний метод використовувався при дослідженні наукових поглядів і думок на окремі питання бюджетного процесу в різні історичні періоди (підрозділи 1.1, 1.2, 2.2, 2.3). За допомогою формально-логічного методу на основі наукових дискусій було розкрито та сформульовано такі основні поняття, як «бюджетний процес», «стадія складання проекту державного бюджету», «бюджетне правопорушення» тощо (підрозділи 1.1, 1.2, 2.4). Формально-догматичний метод використовувався при аналізі відповідних бюджетних повноважень учасників першої стадії бюджетного процесу, вітчизняних нормативно-правових актів та нормативно-правових актів іноземних країн, а також при аналізі правових форм діяльності учасників стадії складання проекту державного бюджету (підрозділи 1.3,1.4). Застосування методу тлумачення норм дало можливість з’ясувати сутність і розкрити зміст правових норм, що регулюють бюджетні правовідносини на стадії складання проекту державного бюджету (Розділи І, ІІ). Викладені вище методи наукового дослідження використовувалися в їх взаємозв’язку.
Наукова новизна результатів. Дисертація є одним з перших в Україні комплексним монографічним дослідженням першої стадії бюджетного процесу — стадії складання проекту державного бюджету України.
У межах проведеного дослідження одержано наступні результати, які становлять наукову новизну. Зокрема,
вперше:
- аргументовано пропозицію щодо запровадження бюджетного календаря як офіційного правового документа, що приймається Кабінетом Міністрів України у формі постанови, містить конкретну, детальну, покрокову інформацію щодо повноважень кожного учасника бюджетного процесу на кожній стадії бюджетного процесу, порядок їх взаємовідносин, строки прийняття відповідних правових рішень;
- проаналізовано правові форми першої стадії бюджетного процесу - Бюджетну резолюцію (декларацію), Основні напрямки бюджетної політики, Основні засади грошово-кредитної політики;
- проаналізовано повноваження розпорядників бюджетних коштів, як учасників першої стадії бюджетного процесу;
удосконалено:
- положення щодо шляхів вдосконалення розробки бюджетних запитів із урахування досвіду зарубіжних країн;
- аргументовано пропозицію щодо закріплення в Бюджетному кодексі України поняття «Бюджетне послання Президента»;
- запропоновано законодавчо закріпити поняття Бюджетної декларації;
- запропоновано доповнити статтю 7 Бюджетного кодексу України наступними принципами бюджетного процесу: принципом плановості та послідовності; розмежування повноважень учасників бюджетного процесу; спеціалізації бюджетних показників; достовірності та реальності показників бюджетів усіх рівнів; зосередження уваги на результатах; відповідальності учасників бюджетного процесу; середньострокового планування тощо;
- здійснено характеристику основних ознак першої стадії бюджетного процесу, виходячи з її специфічного завдання, кола суб’єктів, процесуальних наслідків та оформлення прийнятих рішень, процесуальних меж;
- проведено порівняльно-правовий аналіз стадій складання проекту державного бюджету за законодавством зарубіжних країн;
- на основі чинного законодавства проаналізовано повноваження Міністерства фінансів України щодо складання проекту державного бюджету України;
- запропоновано здійснити ревізію існуючих цільових програм та оптимізувати їх кількість і якість;
- досліджено види правопорушень, що вчиняються на першій стадії бюджетного процесу;
дістало подальшого розвитку:
- запропоновано авторську редакцію варіантів проектів змін щодо окремих статей Бюджетного кодексу України.
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що дослідження спрямоване на поглиблення наукових знань у сфері складання проекту державного бюджету України. Сформульовані у дисертаційному дослідженні теоретичні положення можуть бути використані у:
законодавчій діяльності – для вдосконалення норм бюджетного законодавства;
правозастосовній сфері – у діяльності органів державної влади щодо складання проекту державного бюджету (довідки Міністерства фінансів України № 04110-05/148 від 01 листопада 2011 року; № 31-08310-07-27/27384 від 07 листопада 2011 року; № 13000-12/222 від 07 листопада 2011 року);
науково-дослідній роботі – для подальших досліджень проблем бюджетного процесу України;
у навчальному процесі – під час викладання нормативного курсу «Фінансове право» та спецкурсу «Бюджетне право», при підготовці підручників, навчальних і методичних посібників із вказаних дисциплін.
Особистий внесок здобувача. Дисертація виконана здобувачем самостійно. Усі сформульовані в ній положення та висновки обґрунтовані на підставі особистих теоретичних і практичних досліджень.
Апробація результатів дослідження. Положення та висновки проведеного дослідження обговорювались на кафедрі конституційного та адміністративного права Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Наукові положення дисертаційного дослідження апробовано у доповідях на науково-практичних конференціях: Міжнародна науково-практична конференція «Система фінансового права» (м. Одеса, 27-28 травня 2009 року); Міжнародна науково-практична конференція студентів, аспірантів та молодих учених Київського національного університету імені Тараса Шевченка «Актуальні питання державотворення в Україні очима молодих учених» (м. Київ, 23-24 квітня 2009 року); Міжнародна науково-практична конференція студентів, аспірантів та молодих учених Київського національного університету імені Тараса Шевченка «Актуальні питання державотворення в Україні очима молодих учених» (м. Київ, 23 квітня 2010 року); Міжнародна науково-практична викладацька конференція «Актуальні проблеми національного законодавства» (м. Кіровоград, 01 грудня 2010 року); Міжнародна науково-практична конференція молодих вчених «Актуальні проблеми державотворення в сучасних умовах» (м. Київ, 29-30 листопада 2010 року).
Публікації. Основні положення і висновки дисертаційного дослідження викладено в дев’яти публікаціях, з яких чотири – у наукових фахових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України, та у п’яти тезах доповідей на науково-практичних конференціях.
Структура дисертаційної роботи зумовлена метою та завданнями дослідження і складається зі вступу, двох розділів, десяти підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 220 сторінок, з них основного тексту 191 сторінок, список використаних джерел - 237 найменувань.

bibliography

ВИСНОВКИ

У результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу наукових доробків, чинного законодавства України та законодавства України минулих років, законодавства закордонних країн, сформульовано ряд висновків, пропозицій та рекомендацій, спрямованих на системне удосконалення, як бюджетного процесу взагалі, так і стадії складання проекту державного бюджету зокрема:
1. У широкому розумінні бюджетний процес – це діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування в галузі бюджету. У вузькому значенні бюджетний процес зводиться до взаємообумовленої сукупності інститутів, нормативів і методів зі складання, затвердження і регулювання виконання бюджету, яке протікає в межах традиційної діяльності казначейських і розпорядчих органів без участі парламенту і уряду. Тобто, до бюджетного процесу у вузькому значенні відноситься поточне регулювання бюджету.
2. На основі аналізу статті 7 Бюджетного кодексу України «Принципи бюджетної системи» сформульовано висновок, що зміст цієї статті виходить за межі регулювання бюджетної системи й охоплює коло норм, що регулюють бюджетну діяльність у цілому. Пропонуємо змінити назву зазначеної статті на «Принципи бюджетної системи та бюджетного процесу України» та доповнити її наступними принципами: плановості та послідовності; розмежування повноважень учасників бюджетного процесу; спеціалізації бюджетних показників; достовірності та реальності показників бюджетів усіх рівнів; зосередження уваги на результатах; відповідальності учасників бюджетного процесу; середньострокового планування тощо.
3. Пропонується внести зміни до статті 19 Бюджетного кодексу України «Стадії та учасники бюджетного процесу» в якій закріпити п’ять стадій бюджетного процесу, а саме: 1) складання проектів бюджетів, 2) розгляд проекту Державного бюджету України, 3) затвердження та прийняття закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет), 4) виконання бюджету, 5) складання, розгляд, затвердження звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.
4. Вважаємо за доцільне запровадити в бюджетному процесі України поняття «бюджетний календар» - офіційний правовий документ, що розробляється та приймається Кабінетом Міністрів України у формі постанови, містить конкретну, детальну, покрокову інформацію щодо повноважень кожного учасника бюджетного процесу на кожній стадії бюджетного процесу, порядок їх взаємовідносин, строки прийняття відповідних правових рішень. Для ефективної роботи зі складання проекту державного бюджету, з метою уникнення порушень бюджетного законодавства, зокрема щодо строків, встановлених для прийняття відповідних рішень, поняття бюджетного календаря необхідно закріпити на рівні Бюджетного кодексу України, передбачивши порядок і терміни його затвердження.
5. З метою удосконалення бюджетного процесу України, пропонується посилити ефективність інституту Бюджетної декларації, як документу який повинен визначати стратегією побудови бюджету та бюджетної політики на наступний фінансовий рік, що передбачає закріплення та регламентацію його статусу в Бюджетному кодексі України, чітке визначення та закріплення на законодавчому рівні структури та змісту Бюджетної декларації, покладення на Кабінет Міністрів України відповідальності за недотримання встановлених строків на її схвалення. Доцільно, що б органічно існували як Основні напрями бюджетної політики, так і Бюджетна декларація, для чого в Бюджетному кодексі України слід закріпити поняття, зміст та процедуру розробки, подання, прийняття та схвалення як Декларації цілей та завдань бюджету на наступний бюджетний період, так і проекту Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період. Необхідно чітко розмежовувати ці документи, а не замінювати один іншим, для того щоб і законодавча, і виконавча гілки влади могли максимально взяти участь у розробці та внесенні пропозицій до проекту Державного бюджету України.
6. Зважаючи на те, що в Україні бюджетна ініціатива належить Кабінету Міністрів України, достатньої уваги не надано ролі Посланню Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України, у якому в тому числі містяться питання, що стосуються бюджетної політики. Для того, що б цей документ мав не тільки декларативне значення, його слід ввести в бюджетний процес України, закріпити та розтлумачити його зміст на рівні Бюджетного Кодексу України, а також розробити механізм узгодження між положеннями Декларації Кабінету Міністрів України та Посланням Президента України для того, щоб виконавча гілка влади мала єдину позицію щодо майбутнього проекту державного бюджету.
7. Пропонується доповнити статтю 4 «Положення про Міністерство фінансів України», затверджене Указом Президента України від 08.04.2011 № 446/2011, нормою наступного змісту: «Міністерство фінансів України розробляє і затверджує наказом інструкції з підготовки бюджетних запитів на плановий і наступні за плановим два бюджетні періоди для підготовки проекту Державного бюджету України та прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди, встановлює термін та порядок їх подання». Необхідність наявності відповідного положення обумовлюється наступним – практика останніх п’яти років свідчить, що дані інструкції доводилися до головних розпорядників бюджетних коштів листами Міністерства фінансів України, оскільки інструкції з підготовки бюджетних запитів мають нормативно-правовий характер, вони повинні затверджуватись саме наказом, а не листом, який являє собою акт тлумачення та носить рекомендаційний характер.
8. Проблемою формування бюджетного запиту головним розпорядником бюджетних коштів на програмно-цільових засадах є те, що нормативно-правові акти, які регулюють питання формування бюджетних програм, визначають порядок їх складання не з моменту доведення до головних розпорядників бюджетних коштів граничних обсягів асигнувань, а з моменту затвердження бюджету. Така постановка питання суперечить самій суті програмно-цільового методу. Оскільки його зміст полягає саме у запровадженні належних способів планування витрат, що будуть здійснюватися на підставі бюджетних програм, обґрунтуванні необхідності здійснення таких витрат та способів визначення їх результативності.
Пропонується провести ревізію та оптимізацію цільових програм, бо серйозним недоліком у сфері державних бюджетних цільових програм є часте дублювання цілей та методів різних програм, що призводить до неефективного витрачання обмежених ресурсів, тоді як визначити, виконання якої з програм дало позитивні результати і яка з програм є ефективною, стає неможливим.
За результатами інвентаризації, що має бути проведена за кожною цільовою програмою, повинно бути прийняте рішення про її майбутнє функціонування: збереження, збереження з доопрацюванням, припинення, зміна статусу тощо.
9. Пропонуємо закріпити в Бюджетному кодексі України персональну відповідальність Прем’єр-міністра України за несвоєчасне подання проекту закону про Державний бюджет Верховній Раді України.
10. Питання відповідальності Ради чи Правління Національного банку України за складання, вчасне затвердження основних засад грошово-кредитної політики та проведення грошово-кредитної політики залишаються досі неврегульованими. Логічним є те, що відповідальність за реалізацію грошово-кредитної політики повинна нести Рада Національного банку, для чого вона має бути наділена цілим комплексом повноважень, які дозволяли б оперативно реагувати на процеси реалізації грошово-кредитної політики. Відповідальність Правління повинна наступати у випадках коли, Правлінням приймається рішення, яким долається вето Ради НБУ, це означає, що Правління бере на себе всю відповідальність за проведення грошово-кредитної політики із зазначеного питання. Правління повинне нести відповідальність за застосування механізмів та інструментів грошово-кредитної політики та за неефективність цих інструментів та самої політики.
11. Встановлення відповідальності за несвоєчасне складання проекту бюджету, за недостовірність тих нормативів та правил, що у ньому містяться, більш ефективно сприятиме його формуванню. Чітке розмежування етапів контролю, встановлення суб’єктів контролю надасть можливість, в межах кожного з них, визначити недоліки документів, що складаються, застосовувати відповідні заходи з метою корегування потенційних і фактичних відхилень.