Собчук Наталья Викторовна. Формирование механизмов активизации межсекторного партнерства в экономическом пространстве крупнейшего города

brief description

Собчук Наталья Викторовна. Формирование механизмов активизации межсекторного партнерства в экономическом пространстве крупнейшего города : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.05 / Собчук Наталья Викторовна; [Место защиты: Ур. гос. эконом. ун-т].- Екатеринбург, 2009.- 229 с.: ил. РГБ ОД, 61 10-8/836

Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральное агентство по образованию
Уральский государственный экономический университет
04201052530
Собчук Наталья Викторовна
ФОРМИРОВАНИЕ МЕХАНИЗМОВ АКТИВИЗАЦИИ
МЕЖСЕКТОРНОГО ПАРТНЕРСТВА В ЭКОНОМИЧЕСКОМ
ПРОСТРАНСТВЕ КРУПНЕЙШЕГО ГОРОДА
Специальность 08.00.05 — Экономика и управление народным хозяйством
(региональная экономика)
Диссертация
на соискание ученой степени кандидата экономических наук
Научный руководитель: д.э.н., профессор Н.Ю.Власова
Екатеринбург-2009 
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 3
1 ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
МЕЖСЕКТОРНОГО ПАРТНЕРСТВА В ЭКОНОМИЧЕСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ ГОРОДА 11
1.1 Теоретико-методологические основы секторальности экономического
пространства города 11
1. 2 Содержание и сущность механизмов межсекторного партнерства в
контексте городского развития 34
1. 2. 1 Основные подходы к определению межсекторного партнерства 34
1. 2. 2 Формы, механизмы и технологии межсекторного партнерства 49
1.3 Факторы и условия, влияющие на формирование и развитие
межсекторного партнерства в городском управлении 69
2 СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ МЕЖСЕКТОРНОГО
ПАРТНЕРСТВА В КРУПНЕЙШИХ ГОРОДАХ 81
2.1 Зарубежный опыт взаимодействия органов власти с некоммерческими ^
организациями и их донорами 81
2. 2 Анализ современного состояния и тенденции развития межсекторного
партнерства в крупнейших городах Российской Федерации 95
2.2.1 Нормативно-правовая база взаимодействия органов власти с
некоммерческими организациями 95
2.2.2 Исследование функционирования технологий межсекторного ,
партнерства в крупнейших городах 107
2.3 Рейтинговая оценка крупнейших городов по уровню развития
межсекторного партнерства 129
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

bibliography

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Предпринятое в диссертационной работе исследование теоретико-методологических и прикладных аспектов формирования и развития меха-низмов межсекторного партнерства в крупнейших городах Российской Феде-рации позволило автору сформулировать и обосновать следующие научные положения и результаты, выносимые на защиту.
1) На основе положений экономических теорий осуществления го-родской политики предложено понимание межсекторного партнерства как особого вида взаимодействия органов местного самоуправления с представителями различных секторов городской экономики. Такой под¬ход позволил актуализировать важность формирования механизмов ак-тивизации межсекторного партнерства в целях развития экономическо¬го пространства региона, за счет активизации городских экономических пространств, входящих в него.
Систематизация спектра всех точек-зрения, встречающихся в экономи-ческой литературе, свидетельствует о различных подходах к термину эконо-мическое пространство. Тем не менее, большинством ученых выделяются основные его составляющие: 1) хозяйствующие субъекты; 2) отношения взаимодействия между ними; 3) механизмы регулирования, определяемые институциональным контуром территории (совокупностью норм, правил ре-гулирования отношений). Исходя из этого, под экономическим пространст¬вом города в работе понимается часть национального и регионального эко-номического пространства, в которой функционирует система реально суще-ствующих экономических связей, постоянно развивающихся и углубляю¬щихся в процессе взаимного переплетения, взаимного дополнения и обеспе¬чения экономической целесообразности взаимодействия хозяйствующих субъектов.
Секторальность экономического пространства города рассматривает¬ся как совокупность секторов (институциональных единиц) и типов отноше¬ний между ними, протекающих в различных сферах городской экономики. При этом под сектором, в соответствии с системой национального счетовод¬ства, понимается совокупность институциональных единиц, однородных с точки зрения выполняемых функций и способов финансирования затрат.
Критический анализ и обобщение основных научных подходов к по-ниманию дефиниции «межсекторное партнерство», сложившихся в отечест-венной и зарубежной литературе, позволили автору сделать вывод об отсут¬ствии единой трактовки рассматриваемого понятия. Сравнение конструктив¬ных идей, раскрывающих его сущность, показало, что интерпретации меж¬секторного партнерства характеризуются значительным многообразием, обу¬словленным как разницей дисциплинарных подходов, с позиций которых рассматривается анализируемый феномен, так и сферой действия и, как след¬ствие, его субъектной и объектной характеристиками. Суть основных интер¬претаций межсекторного партнерства сводится к представлению его как сис¬темы взаимодействия между различными социальными субъектами, обеспе¬чивающей согласование и реализацию интересов этих субъектов.
В современных условиях ключевую роль в региональной экономике играют крупнейшие города, обладающие большими материальными ресур¬сами и высоким интеллектуальным потенциалом, что позволяет быстро и эффективно мобилизовать ресурсный потенциал города, привлечь представи¬телей различных секторов городской экономики в его наиболее важные сфе¬ры. Поэтому, учитывая вышесказанное и принимая во внимание различные научные трактовки, в диссертационной работе межсекторное партнерство в контексте городского развития рассматривается как особый вид взаимодей¬ствия органов местного самоуправления с представителями различных сек¬торов городской экономики (нефинансовые предприятия, финансовые учре¬ждения, государственные и муниципальные учреэ/сдения, некоммерческие ор¬ганизации и домашние хозяйства), в рамках которого происходит объедине¬ние ресурсов и разделение выгод и рисков, с целью развития экономического пространства города.
При этом теоретической основой формирования механизмов межсек-торного партнерства служит совокупность теорий городской политики: 1) «машин роста»; 2) «городских политических режимов»; 3) «сетевой эконо-мики»; 4) «устойчивого развития»; 5) «местного экономического развития». Совокупность обозначенных теорий позволило автору раскрыть одну из су-щественных особенностей, которую нельзя не учитывать: значимость парт-нерства и важность внедрения его новых институтов в практику управления развитием экономического пространства муниципального образования.
2) Выявлены основные тенденции развития межсекторного парт-нерства в крупнейших городах РФ, проявляющиеся с одной стороны в увеличении участия бизнес-структур и общественности при разработке и реализации городской политики, а с другой стороны в их невысокой ак-тивности, в сравнении с практикой развитых стран.
Среди основных тенденций, характеризующих развитие межсекторно¬го партнерства в крупнейших городах, автором выделяются следующие:
Во-первых, на сегодняшний день в развитых странах мира сложился институт партнерства местных органов власти, бизнес-структур, некоммер-ческих организаций и населения города, включающий правовые, экономиче-ские, функциональные и организационные аспекты. В целях активизации обозначенного института на высоком конкурентоспособном уровне органы местного самоуправления вкладывают средства в организационное укрепле¬ние некоммерческих организаций, делегируют им часть своих функций по средствам заключения контрактов, создают благоприятное рациональное на¬логообложение для юридических и физических лиц, вносящих вклад в реше¬ние местных проблем.
Во-вторых, осознание необходимости выстраивания четкого взаимо-действия органов местного самоуправления с некоммерческими организа¬циями и их донорами в России произошло уже достаточно давно. В начале 90-х годов XX века с изменением государственного устройства стали созда¬ваться различные инициативные группы, регистрироваться некоммерческие организации, представляющие в настоящее время наиболее активную и ди-намичную часть современного города, готовые к реализации тех или иных социальных проектов совместно с органами местного самоуправления. По¬этому на протяжении последних пяти лет в крупнейших городах Российской Федерации идут процессы поиска наиболее удобных форм взаимовыгодного сотрудничества.
В-третъих, несмотря на то, что в крупнейших городах разработан зна-чительный массив нормативно-правовых актов, который по многим парамет¬рам опережает федеральное законодательство, правовая база все еще нахо¬дится в стадии формирования. При этом с одной стороны, наблюдается по¬ложительная тенденция в увеличении числа муниципальных образований, применяющих различные технологии межсекторного партнерства, с другой стороны, процесс развития законодательной базы в целом не носит всеобще¬го характера.
В-четвертых, в настоящее время в бизнес-сообществе имеются поло-жительные примеры перехода от традиционной благотворительности к более стратегическим формам, в частности к инвестированию в социальную сферу (конкурсы социально значимых проектов, разработка комплексных программ социально-экономического развития ряда городов). Но, в целом благотвори-тельная деятельность бизнес-структур зачастую ограничивается спонтанны¬ми пожертвованиями в ответ на просьбы местной власти или некоммерче¬ских организаций, и не воспринимается ими как часть своего имиджа или долгосрочной бизнес-стратегии.
В-пятых, для всех обследованных муниципальных образований харак-терны два уровня взаимодействия органов местного самоуправления с биз¬нес-структурами и общественностью города: стадия подготовки решений и стадия реализации городской политики. При этом наиболее часто используе¬мые технологии межсекторного партнерства на стадии подготовки решений - общественные, экспертные советы, общественная палата, круглые столы, ра-бочие группы и т.д., а на стадии реализации городской политики - конкурс¬ные процедуры, методы прямого стимулирования и косвенного поощрения некоммерческих организаций.
В-шестых, реализация городских программ, направленных на развитие межсекторного партнерства в крупнейших городах, показала, что они спо-собствуют привлечению внебюджетного финансирования в решение город¬ских проблем, увеличению уровня общественного участия в местном само-управлении.
В-седьмых, на сегодняшний день процесс формирования механизмов межсекторного партнерства в городском управлении является неравномер¬ным. Можно утверждать, что в Перми, Екатеринбурге, Челябинске, Нижнем Новгороде уже сложились устойчивые институты рассматриваемого взаимо-действия. На протяжении последних лет органы власти в обозначенных му-ниципальных образованиях активно обсуждают с общественностью города основные приоритеты развития через организацию общественных советов, палат, различных конференций и круглых столов; проводят конкурсы соци-альных проектов, организуют ярмарки проектов некоммерческих организа¬ций.
Следует констатировать, что до настоящего времени отсутствовала сравнительная информация об уровне развития межсекторного партнерства в крупнейших городах. В связи с этим автором была предложена модель рей-тинговой оценки, позволяющая представить достаточно информативную кар-тину для сравнения состояния и уровня развития межсекторного партнерства.
Результаты рейтинга еще раз показали, несмотря на активный процесс формирования различных механизмов межсекторного партнерства в круп-нейших городах Российской Федерации, это развитие идет неравномерно. На основе полученного рейтинга было выделено три группы крупнейших горо¬дов по уровню развития межсекторного партнерства:
1. Города с высоким уровнем развития межсекторного партнерства - Пермь и Екатеринбург.
2. Города со средним уровнем развития межсекторного партнерства — Челябинск, Нижний Новгород, Уфа, Новосибирск, Омск, Волгоград.
3. Города с низким уровнем развития межсекторного партнерства - Ростов-на-Дону, Самара, Казань.
Результаты рейтинга показали, что только два крупнейших города по¬пали в группу «города-лидеры», что обусловлено помимо высокого уровня социально-экономического развития указанных муниципальных образова¬ний, также группой внешних факторов, в частности активная позиция регио¬нальных властей по вопросам взаимодействия с некоммерческими организа¬циями на территориях подчиненных муниципальных образований.
3) Обоснована методология формирования и развития института межсекторного партнерства, включающая создание информационно-правовой надстройки, формирование механизмов межсекторного парт-нерства, их включение в городское управление, мониторинг и оценку эф-фективности. Предложенный методический подход позволяет активи-зировать межсекторное партнерство и «инкорпорировать» различные его технологии в управленческий цикл органов местного самоуправления по разработке и реализации стратегического плана развития города
В рамках создания информационно-правовой надстройки автором предлагается разработка и принятие нормативно-правовых актов о взаимо-действии органов власти с бизнес-структурами и общественностью города на всех уровнях власти, прописывающих правовые принципы, порядок, формы, механизмы межсекторного партнерства, а также взаимную ответственность сторон за неисполнение своих обязательств. Кроме того, на данном этапе не-обходимо создание условий для усиления некоммерческого сектора города путем развития его инфраструктуры, включающей ресурсные центры, оказы-вающие организационные, информационные, образовательные и иные услуги НКО, и систему информационного обеспечения их деятельности.
В рамках формирования механизмов межсекторного партнерства не-обходима координация и привлечение ресурсов органов власти (субсидии, гранты некоммерческим организациям), бизнес-структур (спонсорство, бла-готворительность, меценатство) и общественности города (финансовые, ма-териальные, человеческие ресурсы); разработка и подписание соответствую¬щего соглашения о партнерстве, с целью закрепления основанных на право¬вой основе его приоритетных направлений, механизмов, технологий, а также критериев его эффективности, обязательств сторон.
Этап включения меэюсекторного партнерства в городское управление подразумевает пересмотр подходов к формированию городской политики местными органами власти, как на стадии подготовки решений, так и при их реализации. В частности, программы социально-экономического развития территории могут быть разделены на три вида: а) программы, полностью реализуемые властью; б) программы, реализуемые совместно; в) программы, полностью отданные в аутсорсинг. На обозначенном этапе предполагается использование различных технологий межсекторного партнерства, от кор-ректности реализации которых, зависит его эффективность. В связи с этим автором предлагается методика включения межсекторного партнерства в го-родское управление, состоящая из семи шагов: определение участников -> определение проблемы построение партнерства планирование деятель¬ности -> реализация партнерских программ -> оценка корректировка.
Этап мониторинга и ог{енки эффективности предполагает поиск идей, инновационных технологий, дальнейших путей развития института межсекторного партнерства, которые в дальнейшем будут являться основами для соответствующих стратегий, соглашений и апробироваться на практике.
В диссертационной работе автором показано, что развитие института межсекторного партнерства является длительным комплексным циклическим процессом, требующим модернизации сущности и содержания рассматри-ваемого института и его «инкорпорирования» в систему стратегического управления развитием города. В связи с чем, автором разработана модель стратегического планирования, основанная на межсекторном подходе. В рамках указанной модели предполагается, что участие бизнес-структур и общественности на всех этапах управленческого цикла органов местного са-моуправления по выработке и реализации стратегии является различным, и будет включать в себя определение их роли в стратегическом планировании и возможных технологий межсекторного партнерства.
Так для этапа входа и выхода, автором предлагается использование та¬ких технологий межсекторного партнерства как обществен- ный/координационный совет при различных ветвях власти, общественная палата, различные диалоговые формы (проведение конференций, семинаров, круглых столов). Для этапа реализации стратегического плана, с целью объе¬динения ограниченных ресурсов городской экономики, целесообразно ис¬пользование конкурсных механизмов, среди которых конкурс социальных проектов НКО, социальный заказ, фонд местного сообщества, ярмарка про¬ектов некоммерческих организаций.
При этом автор показывает, что для финансирования реализации меро-приятий социально-экономического развития города, предусмотренных в стратегическом плане, наиболее эффективной технологией межсекторного партнерства является организация корпоративной некоммерческой структу¬ры по инициативе органов местного самоуправления в форме фонда. Для этого согласно ст. 69 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе¬дерации» у муниципальных образований есть право создавать некоммерче¬ские организации в форме автономных некоммерческих организаций и фон¬дов.
По мнению автора, обозначенная структура является наиболее эффек-тивной моделью организации для проведения конкурсов на получение гран¬тов на реализацию проектов НКО, обеспечения прозрачности распределения средств и контроля над их эффективным использованием в интересах соци¬ально-экономического развития города. Для финансирования проектов фонд на основании Федерального закона от 30 декабря 2006 г № 275-ФЗ «О поряд¬ке формирования и использования целевого капитала некоммерческих орга-низаций» может аккумулировать местные денежные ресурсы от коммерче¬ских и некоммерческих организаций. В связи с чем, указанную структуру следует рассматривать как фактор повышения конкурентоспособности горо¬да, инструмент интеграции и эффективного использования ресурсов город¬ской экономики для финансирования реализации мероприятий, предусмот¬ренных стратегическим планом.
С целью активизации и эффективного функционирования института межсекторного партнерства автором разработана типология организацион¬ных структур, отвечающих за его формирование и функционирование на уровне крупнейшего города, в основу которой положен критерий организа¬ционно-правовой формы. Основываясь на обозначенном критерии, автором выделяются четыре организационные структуры.
Первая организационная структура — функция по управлению межсек-торным партнерством встроена в структуру городской администрации. Вто¬рая организационная структура — служба по взаимодействию с обществен¬ностью города и бизнес-сообществом создается как структура, одним из уч¬редителей которой является территориальная власть; это организации, дейст¬вующие от лица территориальных органов власти, им частично делегированы функции городских органов власти. Третья организационная структура — «вне органов власти», финансируемая региональным или городским бизнес¬сообществами и осуществляющая деятельность при поддержке местных ор¬ганов власти. Четвертая организационная структура - некоммерческая ор¬ганизация, самостоятельно или совместно с городской администрацией раз¬рабатывающая и реализующая проекты по развитию межсекторного партнер¬ства.
4) Предложена авторская методика оценки городских межсектор¬ных программ, позволившая обосновать уровни оценки программ и сис¬тему социально-экономических индикаторов для проведения оценочных процедур.
В настоящее время отсутствует единая методика оценки городских программ социально-экономического развития, основанных на принципах межсекторного партнерства. Поэтому в ходе исследования был сделан вывод о необходимости формирования указанной методики, с целью определения эффективности реализации программы и оценки ее влияния на развитие го-родской экономики.
Принимая во внимание существующие методики оценки городских программ, автор формирует методику оценки межсекторных программ в виде вопросов-оценки: «Почему? - Для кого? - Что? - Кто? - Когда? - Как?». Взаимосвязанные ответы на эти шесть вопросов позволяют создать план дей-ствий по оценке и мониторингу межсекторных программ.
Для оценки программ автор предлагает использовать следующий набор индикаторов: индикаторы затрат — измеряющие объем использованных ре-сурсов; индикаторы продукции - измеряющие непосредственно продукт про-граммы; индикаторы результата - измеряющие выгоды для соответствую¬щих целевых групп и индикаторы воздействия - измеряющие определенные воздействия соответствующего действия программы для целевых групп и го-родской экономики в целом.
Исходя из указанного набора индикаторов, оценку эффективности межсекторных городских программ можно произвести на трех уровнях:
1. Уровень сообщества - определение социально-экономической эф-фективности программы, т.е. экономической эффективности инвестицион¬ных вложений в социальную сферу с учетом достигнутого социального эф¬фекта - улучшение качества жизни населения.
2. Уровень сети - анализ межсекторного партнерства, как инструмента сплочения горожан и достижения общественного согласия, диалога и обеспе-чения участия в процессе принятия решений и практической реализации процесса локального развития.
3. Уровень субъекта межсекторного партнерства — определение ценности партнерства для каждого его представителя.
Для каждого уровня оценки автор формирует параметры, перечень по-казателей и критерии успешности. Указанная методика оценки позволяет дать общую картину успешности реализации той или иной совместной про¬граммы органов местного самоуправления с представителями бизнес¬структур и общественности города и оценить степень ее влияния на развитие местного сообщества, изменения его организационного потенциала и участия общественности в решении вопросов местного значения.
Таким образом, на основе проведенного теоретико-методологического и методического анализа, и полученных выводов, автором обосновывается необходимость перехода на новый качественный уровень организационно-финансового сопровождения решения острейших социально-экономических проблем, а именно использование межсекторного подхода в управлении раз-витием экономического пространства города