Сова Николай Игоревич. Эволюция государственной контрольно-ревизионной системы Российской Империи в XIX – начале XX вв.

brief description

Сова Николай Игоревич. Эволюция государственной контрольно-ревизионной системы Российской Империи в XIX начале XX вв.:: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.01 / Сова Николай Игоревич;[Место защиты: ФГАОУ ВО Белгородский государственный национальный исследовательский университет], 2017

Содержание к диссертации

Введение
Глава I.Организационно-правовой механизм управления финансами в период правления Александра I18
1. Роль Министерства финансов Российской империи в контрольно-ревизионной деятельности 18
2. Органы финансового управления в первой четверти XIX в. 36
3. Государственная концепция экономического развития в финансовом плане М.М. Сперанского 52
Глава II.Правовое регулирование контрольно-ревизионной деятельности в области управления финансами во второй четверти XIX века66
1. Укрепление позиций Министерства финансов в сфере контрольно-ревизионной деятельности 66
2. Совершенствование управленческой системы в сфере бюджетного финансирования 80
3. Реформирование Главного управления ревизии государственных счетов как новый этап финансового контроля 99
Глава III.Организационные и правовые основы контрольно-ревизионной деятельности во второй половине XIX начале XX веков114
1. Подготовка преобразований в финансово-хозяйственной сфере 114
2. Общие направления реформы управления государственными финансами 130
3. Правила ревизионной деятельности за использованием государственных финансов 149
Заключение 172
Список использованных источников и литературы 175

Роль Министерства финансов Российской империи в контрольно-ревизионной деятельности
Укрепление позиций Министерства финансов в сфере контрольно-ревизионной деятельности
Реформирование Главного управления ревизии государственных счетов как новый этап финансового контроля
Общие направления реформы управления государственными финансами

Роль Министерства финансов Российской империи в контрольно-ревизионной деятельности

Вопросы организации системы финансового хозяйствования и контрольно-ревизионной деятельности в соответствующей сфере достаточно часто становились предметом научного анализа, однако мнения исследователей в рамках рассматриваемой проблематики практически никогда не отличались единообразием.
Одной из причин такого положения дел может являться то, что применительно к устройству системы финансового управления практически не существует единых, общих правил организации названной административной системы учреждений и форм деятельности. «Устройство финансового управления зависит главным образом от объема и свойства административных занятий в каждом государстве и потому бывает весьма разнообразно»1.
Принимая во внимание порядок создания и деятельности органов финансового контроля в Российской империи, следует отметить, что в образование и определение компетенции соответствующих структур в первой половине XIX в. происходило как под влиянием традиций российского права, так и с использованием европейского опыта в области государственного аудита.
Построение системы финансового хозяйствования осуществлялось на основе двух принципов: пространственный и территориальный. К числу общих правил организации контрольно-ревизионных структур в начале XIX в., применимых в равной мере и к другим государственным органам, можно выделить следующие:
1) Предельная ясность и простота в построении системы органов в той мере, в какой это было возможно осуществить с учетом целей функционирования отдельно взятого учреждения, призванного осуществлять отдельные полномочия, возложенные на систему как таковую. Необходимость существования такого правила объяснялась как уменьшением расходов, так и упрощением формирования вышестоящих органов. Но, пожалуй, самая главная задача состояла в том, что четкость в определении компетенции и системы органов абсолютно любой предметной принадлежности позволяла выстроить понятный для каждого заинтересованного субъекта способ реализации правомочий и сводила к минимуму возможности злоупотреблений, что предельно важно для органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции. Подобные подходы были достаточно четко изложены в Манифесте «Об учреждении Министерств» от 08.09.1802 г.1
2) Компетенция каждого отдельного чиновника должна быть конкретно определена и не может допускать выполнение хотя и смежных, но разнородных по своей сути полномочий, поскольку профессионализм работника имеет известные пределы, нарушение которых способно повлиять на оперативность выполняемых задач.
3) Усмотрение чиновника не может отрицаться как таковое, однако его наличие не способно само по себе являться основанием для безусловного исключения ответственности лица за ненадлежащее исполнение должностных обязанностей.
4) Чиновники низших органов финансового контроля подлежат полной отчетности перед вышестоящими структурами; их деятельность подлежит ревизии со стороны последних в целях повышения эффективности государственного управления.
5) Низовые звенья системы финансового хозяйствования подлежат построению на основе принципа единоличного управления. Что же касается высших органов контрольно-ревизионной деятельности, то для них характерна коллегиальность. Коллегиальность управленческих систем порождала очевидные неудобства, состоящие в ее сложности, волоките, высокой стоимости организации и содержания. С другой стороны, коллективность в принятии решений является необходимым требованием для принятия взвешенных, зрелых и осмотрительных решений.
Первые значительные изменения в организации контрольно-ревизионной системы в XIX в. произошли в период правления Александра I в ходе проведения так называемой «министерской» реформы. С момента создания Министерства финансов основные контрольно-ревизионные функции перешли данному ведомству.
По мнению отдельных дореволюционных исследователей вопросов финансового права к моменту восшествия на престол Александра I основные органы исполнительной власти (коллегии) находились в хаотичном состоянии. Зачастую при решении комплекса смежных вопросов они действовали разрозненно. В такой ситуации сложно было установить конкретный орган или лицо, ответственное за допущенные просчеты в той или иной сфере государственного управления1.
Собственно весь смысл министерской реформы как раз состоял в том, чтобы восстановить нарушенные связи между органами государственной власти.
8 сентября 1802 г. было издано два Манифеста: об учреждении министерств и о восстановлении прав Сената. Каждый из этих нормативных актов имел сущностное значение для финансово-хозяйственной сферы.
Между тем министерская реформа не оправдала одномоментно все возложенные на нее ожидания. Во многом это было связано с тем, что принципы управленческой деятельности, сложившиеся в период функционирования коллегий, не были полноценно отвергнуты.
Более того, реализуя в рамках министерской реформы опыт работы исполнительных структур Франции, Александр I не смог сразу в полной мере не реализовать принцип единоличного управления.
По существу министерская реформа в Российской империи, по крайней мере, на первоначальном ее этапе, явила собой компромисс между российским и зарубежным опытом, поскольку ликвидация коллегий была формальной и фактически они продолжали осуществлять возложенные на них ранее полномочия.
Так, коллегии направляли в министерства представления по тем или иным вопросам. Окончательное решение о порядке разрешения вопроса оставалось за министром, однако даже в случае принятия такого решения чиновник коллегии сохранял право на разъяснение своей позиции, в случае если она расходилась с мнением министра. После поступления разъяснений министр принимал окончательное решение.
Многоступенчатый порядок принятий решений способствовал излишней бюрократизации процесса управления финансами и без того максимально усложненного различными формальностями. Вместе с тем очевидно, что отдельные вопросы финансового хозяйствования подлежали немедленному разрешению, а действовавшие правила документооборота не всегда позволяли реализовывать поставленные задачи в разумные сроки.
В связи с этим достаточно быстро верховная власть осознала значительное неудобство фактического дублирования полномочий государственных органов, и система коллегий все же была упразднена. Зачастую коллегии просто преобразовывались в иные структуры, подчиненные министерствам, либо производилось слияние коллегий с уже действовавшими органами.
Организованное в 1802 году Министерство финансов наделялось полномочиями по контролю за всеми государственными доходами, по поиску источников для восполнения дефицита государственного бюджета1.
Первоначально Министерству финансов в подчинение были переданы горное управление, соляное управление, монетное управление, лесное управление, управление оброчными статьями и казенными землями и др.
Манифест об общем учреждении министерств от 25.06.1811 г. явился очередным витком реформы органов исполнительной власти. В соответствии с данным нормативным актом структура министерств претерпела изменения.
В Министерстве финансов были образованы четыре департамента (департамент государственного имущества, департамент горных и соляных дел, департамент внешней торговли и департамент податей и сборов), канцелярия министра, совещательные учреждения при министерстве (совет министра и общие присутствия в департаментах)1. В свою очередь департаменты подразделялись на отделения.
Руководители департаментов именовались директорами и назначались непосредственно самим императором по представлению министра финансов. Отделения департаментов возглавляли начальники соответствующего структурного подразделения, за исключением счетного отделения, его руководителем выступал главный бухгалтер. В их назначении участие принимал только министр финансов.
Предназначение канцелярии министра состояло в ведении переписки по вопросам, имеющим характер особой важности. Управленческие функции по отношению к канцелярии выполнял ее директор. В разветвленную структуру канцелярии министра финансов входили пять отделений.
Первое отделение отвечало за взаимодействие министра финансов с подчиненными ему департаментами. Отдельно выделялись взаимоотношения между Министерством финансов и Государственным казначейством. Вопросы взаимодействия двух ведомств применительно к Министерству финансов были скоординированы во втором отделении канцелярии министра финансов.

Укрепление позиций Министерства финансов в сфере контрольно-ревизионной деятельности

В период царствования Николая I должность министра финансов последовательно занимали Е.Ф. Канкрин (с 1823 по 1844 гг.), Ф.П. Вронченко (с 1844 по 1852 гг.). Оба министра были достаточно харизматичны и авторитетны, что, безусловно, проецировалось и на возглавляемое ими ведомство. Достаточно сказать, что Е.Ф. Канкрин среди своих коллег дольше всех руководил Министерством финансов.
В связи с этим неудивительно, что Министерство финансов постепенно стали оценивать как важнейший орган, способный влиять не только на внутреннюю, но и на внешнюю политику1. Применительно к вопросам внутренней политики центральное место в деятельности министерства, безусловно, занимало распределение финансов, а также ревизионная деятельность по отношению к подконтрольным органам.
Нормативно правовое регулирование деятельности Министерства финансов на рассматриваемом этапе производилось на основе Учреждения Министерства финансов, принятого 25.07.1811 г. На основе указанного нормативного акта данный государственный орган наделялся правом распределения источников государственных доходов, пошлин, податей и сборов, управления делами горными, соляными и государственным имуществом в целом.
В связи с ликвидацией Министерства коммерции, полномочия Министерства финансов были расширены путем закрепления права на осуществление внешней торговли и управления таможенным делом.
В Учреждении Министерства финансов от 25.07.1811 г. ведомство наделялось, прежде всего, надзорными полномочиями, иная правораспоряди-тельная деятельность считалась вторичной. Нормативный документ гласил: «Существо власти, вверяемой Министерству финансов, состоит в том, чтобы действием его и главным надзором охранить и усилить источники государственных доходов, и доставить законам и учреждениям, по сей части издаваемым, точное и верное исполнение».
В целях исполнения предоставленных полномочий исполнительный орган имел право управления государственными доходами, которое осуществлялось в т.ч. посредством утверждения финансовой сметы на соответствующий календарный год. Также смета составлялась и целях контроля государственных расходов. По результатам исполнения государственной расходной сметы составлялся специальный отчет.
Контрольно-надзорные полномочия Министерства финансов были расширены в результате образования Департамента Государственного казначейства, к полномочиям которого были отнесены, помимо прочего, вопросы ведения счетоводства, бухгалтерской отчетности и контрольной деятельности. В современной научной литературе существует мнение о том, что подобные изменения в органах исполнительной власти связаны с позицией Д.А. Гурьева, выполнявшего в период проведения соответствующих изменений обязанности министра финансов1.
Д.А. Гурьев отстаивал позицию о том, что казначейская деятельность выступала необходимой составляющей процесса управления финансами. По его убеждению, Учреждение Министерства финансов от 25.07.1811 г. неоправданно выделило казначейство из исторически сложившегося административного управленческого механизма2. Тем самым Д.А. Гурьев настаивал на возвращении к практике совмещения функций государственного казначея и министра финансов в одном лице.
По утверждению Е.В. Коломина, существенные изменения учреждений контрольно-финансового блока происходили преимущественно в первой четверти XIX в., что обосновано апробацией нового механизма государственно-властных отношений министерской системы.
В свою очередь к следующему этапу была сформирована достаточно дееспособная система финансового хозяйствования, позволявшая решать возложенные на нее задачи. Вместе с тем данное обстоятельство само по себе не могло сохранить систему органов государственной власти, поскольку неизбежное наличие определенных недостатков вынуждало предпринимать попытки по реформированию имевшихся властных институтов1.
В свое время Е.Ф. Канкрин подчеркивал, что при отсутствии очевидных недостатков в работе той или иной системы, нет совершенно никакой необходимости в проведении ее коренных преобразований «ибо формы управления сами по себе мертвы, а успехи главнейшие зависят от лиц и направления»2. Это утверждение подкреплялось также выводом о том, что любая реформа влечет необходимость использования новых форм и методов управления, что сопряжено с наличием сложностей, пробелов в праве, коллизиями и влечет «непредвиденные недостатки», которые требуется устранять уже в ходе реализации властных полномочий.
В середине XIX в. к ведению Министерства финансов были отнесены следующие вопросы:
- осуществление управленческой деятельности в отношении источников государственных доходов (кроме управленческой деятельности в области государственного имущества);
- контроль за движением денежных средств;
- принятие решений в отношении необходимости привлечения средств в виде государственных займов, а равно выполнение мероприятий по надлежащему исполнению обязательств по ранее принятым кредитным обязательствам;
- управление экономическими процессами через координацию вопросов торговли и промышленности;
- выполнение мероприятий в рамках бюджетного процесса1.
При этом полномочия по финансовому контролю применительно к названному ведомству нормативно не выделялись, что совершенно не означало невозможности выполнения со стороны Министерства финансов надзорной деятельности по вопросам соблюдения финансовой дисциплины. Это, во-первых, связано с высоким уровнем абстрактности правовых норм, закреплявших полномочия соответствующей структуры, а, во-вторых, с недостатками законодательной техники.
Совокупный анализ всех полномочий Министерства финансов, наряду с анализом правоприменительной деятельности названного ведомства, позволял прийти к выводу о том, что данное учреждение не только не было лишено надзорных полномочий, но и регулярно использовало имевшиеся механизмы в данной сфере.
В этом отношении само по себе создание Министерства финансов в 1802 году способствовало созданию единых правил по составлению государственной росписи государственных доходов и расходов, не существовавших до министерской реформы.
Поводом к отождествлению реформ в государственном управленческом механизме с созданием общих положений в отношении составления и исполнения главного финансового документа государства является тот факт, что именно с появлением Министерства финансов составление и исполнение государственной росписи доходов и расходов было выделено в качестве самостоятельного направления властной деятельности.
В некотором роде проявление контрольно-надзорных функций Министерства финансов закладывалось уже на уровне составления бюджета. Так, в рассматриваемый период Министерство финансов имело полномочия по составлению росписи доходов.
Данная роспись первоначально формировалась на низовом уровне, т.е. на уровне департаментов, руководители которых были обязаны до сентября месяца текущего года предоставить свой проект доходов по каждому направлению осуществляемой властной деятельности. Подсчет доходов осуществлялся по отношению не только к самому департаменту, но и подчиненным ему структурам.
На основании доходной части бюджета Министерство финансов осуществляло планирование государственных расходов. Процедура формирования государственной росписи расходов несколько отличалась от порядка принятого для доходной части финансового документа.
Процесс планирования шел одновременно в двух направлениях имевших по отношению друг к другу самостоятельный характер. Министерством финансов составлялась так называемая «общая образцовая смета расходов». Основой для ее формирования были государственные бюджеты за прошедшие относительно недавние периоды времени, а также сведения о запланированных государственных доходах.
Таким образом, появлялись примерные расходы каждой отдельно взятой отрасли управленческой деятельности. Кроме того, на данном этапе устанавливались приоритетные расходы, сокращение которых не представлялось возможным либо допускалось в незначительном объеме. Примером таких расходов зачастую являлись нужды армии в период проведения военных действий.

Реформирование Главного управления ревизии государственных счетов как новый этап финансового контроля

В первой четверти XIX в. был создан один из ключевых органов в области финансового контроля Главное управление ревизии государственных счетов, преобразованный впоследствии в Государственный контроль. Нельзя сказать, что Александр I был основоположником создания единого относительно независимого органа, осуществлявшего контрольные функции в области ревизии финансово-хозяйственной деятельности государства.
В различные исторические периоды соответствующие функции выполняли Счетный приказ (в период правления Ивана IV), Ближняя канцелярия и Ревизион-коллегия (в период правления Петра I). Создание нового органа по существу являлос