Тишкина Любовь Евгеньевна. Формирование и исполнение бюджетов муниципальных образований в условиях реформирования местного самоуправления : на примере муниципальных образований Московской области

brief description

Тишкина Любовь Евгеньевна. Формирование и исполнение бюджетов муниципальных образований в условиях реформирования местного самоуправления : на примере муниципальных образований Московской области : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Тишкина Любовь Евгеньевна; [Место защиты: ГОУВПО "Всероссийский заочный финансово-экономический институт"].- Москва, 2008.- 254 с.: ил. РГБ ОД, 61 08-8/1077

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. Развитие межбюджетных отношений в условиях муниципальной реформы 10
1.1. Теоретические основы муниципальной реформы 10
1.2 Особенности реформирования межбюджетных отношений на современном этапе экономического и социального развития. 19
1.3 Разграничение полномочий между уровнями государственной власти и органами местного самоуправления и их финансовое обеспечение 37
Глава 2. Анализ формирования и исполнения местных бюджетов 48
2.1. Формирование доходной части бюджетов муниципальных образований 48
2.2. Формирование расходной части бюджетов муниципальных образований 69
2.3. Проблемы сбалансированности бюджетов муниципальных образований 86
Глава 3. Основные направления совершенствования формирования и исполнения местных бюджетов в условиях муниципальной реформы 98
3.1. Укрепление доходной базы муниципальных образований. 98
3.2. Повышение качества управления муниципальными финансами 128
3.3. Совершенствование методологических основ перспективного планирования местных бюджетов. 143
Заключение. 158
Библиографический список использованной литературы 167
Приложения 176

Введение к работе

Актуальность темы. исследования.Проведение в России реформы местного самоуправления, отправной точкой которой стало принятие Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», - дело исключительной важности и сложности.
Новый закон призван способствовать повышению эффективности действующей системы местного самоуправления, развитию экономики муниципальных образований, формированию стабильной и устойчивой финансовой базы местного самоуправления.
Реформа местного самоуправления, разграничение полномочий между различными уровнями власти, повышение самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления требуют дальнейшего реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации.
В настоящее время одной из главных проблем местного самоуправления является недостаточность его собственной доходной базы и несовершенство механизма формирования и исполнения местных бюджетов. За муниципальными образованиями закреплены в основном все вопросы, связанные с жизнеобеспечением населения, которые требуют значительных финансовых и материальных ресурсов. Именно местные органы власти ответственны за работу жилищно-коммунального хозяйства, за качество услуг здравоохранения, образования, культуры, за благоустройство территории и многое другое.
Существующий механизм межбюджетных отношений, при котором отчисления от федеральных и региональных налогов, а также финансовая помощь местным бюджетам устанавливаются индивидуально под расходы, прогнозируемые вышестоящими органами власти, сориентирован в основном на реализацию выравнивающей функции и не стимулирует местное самоуправление увеличивать собственные доходы своих бюджетов. Тем самым снижаются побудительные мотивы органов местного самоуправления к развитию собственной экономической базы.
Финансовая автономия местных органов власти предполагает самостоятельный статус муниципальных образований в федеральном государстве. Она состоит в том, что органы местного самоуправления должны иметь возможность самостоятельно определять свои доходы и расходы. В условиях, когда местная власть не .может опираться на свои финансовые ресурсы, она не в состоянии решить стоящие перед ней задачи. Без стабильной основательной финансовой базы невозможно реальное местное самоуправление.
Несмотря на то, что Федеральный закон № 131-ФЗ укрепил самостоятельность и расширил полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, он не решил вопроса о создании полноценной, стабильной финансовой базы местного самоуправления. Одна из
слабых сторон закона о местном самоуправлении - недостаточная проработка финансово-бюджетных вопросов. Закон ставит организационное самоуправление во главу угла, в то же время проблемы финансово-бюджетной обеспеченности местного самоуправления во многом остались нерешенными.
Между тем, на этапе завершения реформационных процессов, в условиях стабилизации и подъема экономики бюджетная система страны должна развиваться в направлении роста числа самодостаточных местных бюджетов и, соответственно, сокращения числа дотационных районов.
Для эффективной работы муниципальных образований по исполнению возложенных на них полномочий недостаточно только укрепления их финансовой базы, необходима также грамотная политика местных органов власти в области управления муниципальными финансами.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью разработки конкретных предложений по укреплению доходной базы муниципальных образований, а также по повышению качества управления муниципальными финансами и совершенствованию перспективного бюджетного планирования.
Проведенный анализ действующего законодательства в области бюджетных отношений позволил предложить ряд мероприятий по формированию полноценной финансовой базы местного самоуправления, по совершенствованию механизма формирования и исполнения местных бюджетов в условиях муниципальной реформы.
В представленной работе даны конкретные предложения по внесению изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон - «Об общих принципах организации местного самоуправления» и другие законодательные акты, направленные на укрепление института местного самоуправления в Российской Федерации.
Степень разработанности темы исследования.Проблемы местных бюджетов в России и в СССР в разное время исследовали: А.Д. Александрова, М.В. Васильева, Л.С. Величко, С.А. Вешняков, Г.Герасимова, В.А. Голощапов, О.Н. Горбунова, B.C. Демченко, Р. Кудряшов, Н.С. Максимова, В.И. Матвеева,
t
B. Менчинский, И.Г. Морозов, Г.Б. Поляк, И.Н. Смирнов, СП. Солянникова, Я.Н. Степанов, В.Н. Твердохлебов, М.Ф. Ужвенко, Б.И. Филимонов, Я.Б. Хесин,
C. Чугунов, В.А. Шаврин, Н.А. Ширкевич.
Однако вопросы организации бюджетных отношений в муниципальных образованиях в силу их новизны и специфики, связанной с особенностями местного самоуправления, разработаны гораздо меньше. В связи с проводимой в стране муниципальной реформой вопросам укрепления местных финансов уделяется все больше внимания. Исследованиями этих проблем занимаются: А.Г. Андреев, К.С. Вартапетов, В.Г. Игнатов, А.Г. Игудин, И.В. Караваева, A.M. Лавров, В.Н. Лексин, Н.В. Львов, B.C. Мокрый, Г.Б. Поляк, Л.И. Пронина,
А.Ю. Пантелеев, СП. Сазонов, К.И. Таксир, С.А. Трунов, Н.К. Фролова, В.Б.Христенко, А.В.Чернявский, А.Г. Шишкин и другие.
Основы теории построения бюджетной системы были заложены такими зарубежными экономистами как А. Вагнер, К. Виксель, А. Лаффер, А. Маршалл, Д. Рикардо, П. Самуэльсон и др.
Проблема укрепления финансов муниципальных образований в рыночных условиях недостаточно исследована в экономической литературе. В> связи с этим, а также с учетом основных задач проводимой в стране, реформы местного самоуправления имеется необходимость в разработке методологических основ и практических рекомендаций, направленных на укрепление доходной базы муниципальных образований и повышение качества управления муниципальными финансами.
Объект и предмет исследования.Объектом исследования являются бюджеты муниципальных образований и их межбюджетные отношения с субъектами Российской Федерации (на примере муниципальных образований Московской области), а предметом исследования - совокупность финансово-экономических отношений, складывающихся в процессе формирования и исполнения местных бюджетов:
Цель и задачи^ исследования.Цель диссертационного исследования. - разработка научных и практических рекомендаций по укреплению доходной базы муниципальных образований, по совершенствованию механизма формирования и исполнения местных бюджетов. . ,
Постановка данной цели обусловила необходимость решения ряда, задач, выполнение каждой из которых явилось определенным этапом в реализации цели исследования. В качестве таких задач можно выделить следующие:
1. Проанализировать существующую систему межбюджетных отношений между субъектом Российской Федерации и органами местного самоуправления и разработать предложения по ее совершенствованию.
2. Осуществить анализ финансового обеспечения полномочий, возложенных на органы местного самоуправления и обосновать необходимость четкого разграничения полномочий между уровнями государственной власти и органами местного самоуправления.
3. Исследовать существующие методы формирования и исполнения местных бюджетов и обосновать необходимость их совершенствования.
4. Определить основные направления укрепления доходной базы муниципальных образований.
5: Проанализировать - деятельность налоговых органов и органов государственной статистики, и разработать предложения по совершенствованию их взаимодействия с органами местного самоуправления в свете реализации Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
6. Выявить проблемы организации бюджетного процесса в условиях двухуровневой системы местного самоуправления и разработать конкретные предложения по исполнению бюджетов городских и сельских поселений.
7. Осуществить анализ системы казначейского исполнения бюджетов, определить ее место и роль в системе управления муниципальными финансовыми ресурсами и на этой основе обосновать необходимость создания муниципального казначейства в составе финансового органа муниципального образования.
8. Обосновать необходимость разработки перспективного финансового плана как главного элемента управления муниципальными финансами в процессе реализации программ социально-экономического развития муниципального образования.
Теоретическая и методологическая основа исследования.Теоретической основой проведенного исследования послужили научные труды отечественных, а также зарубежных ученых и практиков, изучавших различные проблемы организации бюджетных отношений в целом и на уровне муниципальных образований.
Методологической основой исследования является комплексная система научных методов, использованных при изучении предмета исследования: При анализе предмета исследования и формулировании выводов по его результатам использовались, в частности, историко-логический, аналитический, системный методы, а также методы статистического анализа, экономико-математического моделирования и прогнозирования.
Информационно-эмпирической базой исследования явились: программные и нормативно-законодательные документы Государственной Думы, Совета Федерации Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Московской области и других регионов, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, материалы научно-практических конференций и симпозиумов по проблемам бюджетной и налоговой политики, материалы конференций по проблемам организации местного самоуправления, формирования и исполнения местных бюджетов, аналитико-статистические обзоры, справочные и аналитические материалы, методологические и инструктивные материалы.
Научная новизна исследованиясостоит в разработке научно-практических основ по формированию финансовой базы муниципальных образований, предложений по внесению изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации и ряд других законодательных актов Российской Федерации, в подготовке концептуальных подходов к организации исполнения бюджетов поселений через систему финансово-казначейских органов муниципальных районов.
ч
?Полученные в результате исследования выводы и рекомендации позволят
*обогатить потенциал теоретических и практических знаний по исследуемой '] проблеме и разработать концептуальные подходы к организации бюджетных
отношений в муниципальных образованиях, имеющих важное экономическое, социально-культурное и политическое значение в соответствии с ролью местного 4самоуправления как основы конституционного строя Российской Федерации.
На защиту выносятся* следующие наиболее существенные результаты исследования, обладающиенаучной новизной:
выявлены причины неэффективности межбюджетных отношений между региональными и местными бюджетами и внесены предложения по их дальнейшему реформированию, в частности, разработаны предложения по совершенствованию методики выравнивания бюджетной обеспеченности и методики расчетов нормативов расходов бюджета, применяемых при составлении прогнозов бюджетов муниципальных образований Московской области;
выявлена несбалансированность между законодательно установленными расходными полномочиями и доходными источниками местных бюджетов и сформулированы предложения по дальнейшему совершенствованию разграничения доходных источников по уровням бюджетной системы с тем,
, чтобы оно в максимально возможной степени было адекватно разграничению
расходных полномочий, в их числе: отказ от перекрестного перераспределения
финансовых потоков; ограничение удельного веса неналоговых доходов в общих доходах местных бюджетов при формировании прогнозныхпоказателей консолидированного бюджета Московской области и др.;
- разработана система мер по укреплению доходной базы муниципальных образований, что позволит обеспечить сбалансированность бюджетов поселений и муниципальных районов в условиях введения Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
"*Федерации» в полном объеме;
- разработаны предложения по совершенствованию взаимодействия органов ^ местного самоуправления с налоговыми органами и органами государственной істатистики с целью формирования и исполнения местных бюджетов, в частности, 4 целесообразно закрепить в Налоговом кодексе положение об обязанности > налоговых органов представлять в финансовые органы муниципальных
образований информацию о начисленных и уплаченных суммах налогов, суммах ізадолженности и недоимки, суммах реструктуризированных платежей по уровням
ібюджетной системы В' разрезе отраслей экономики, видов налогов,
налогоплательщиков, по каждому муниципальному образованию; і - обоснована необходимость концентрации у финансовых органов
муниципальных районов соответствующих функций и полномочий по {исполнению местных бюджетов, в том числе бюджетов городских и сельских
поселений, что возможно в рамках реализации варианта исполнения бюджетов
* муниципальных образований, при котором казначейское исполнение местных
бюджетов, в том числе бюджетов поселений, осуществляется районными муниципальными финансово-казначейскими органами на основе установленных на федеральном уровне стандартов казначейского исполнения бюджетов всех уровней;
- разработана и предложена для практического применения схема организации казначейского исполнения бюджетов городских и . сельских поселений через районное (муниципальное) финансово-казначейское управление и проект соглашения между поселением и муниципальным районом по формированию и исполнению бюджета поселения финансовым органом района;
- обоснована необходимость разработки перспективного финансового плана муниципального образования, как главного инструмента оценки финансовых ресурсов муниципалитета в процессе реализации программ социально- экономического развития территории, а также предложена методика разработки, применения и мониторинга перспективного финансового плана муниципального образования.
Практическая^ значимость,.работызаключается в том; что отдельные положения, выводы и рекомендации диссертации могут быть использованы при разработке методики межбюджетного регулирования между субъектом и муниципальными образованиями, а также при формировании ш исполнении бюджетов муниципальных образований.
Результаты научного исследования, а также выводы могут быть использованы Министерством финансов Российской Федерации при разработке концепций реформирования межбюджетных отношений, Администрацией Московской области при составлении проектов бюджетов. .
Теоретические положения, развитые автором в диссертации,- могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.
Апробация результатов исследования.Основные положения диссертации обсуждались на региональных семинарах и совещаниях по проблемам формирования и исполнения местных бюджетов в 2004, 2005, 2006, 2007, 2008 годах, а также на семинарах, проводимых автором со слушателями института повышения квалификации Академии бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации и Одинцовского гуманитарного университета.
Результаты исследования реализованы при организации казначейского исполнения местного бюджета в Одинцовском муниципальном районе, и других муниципальных образованиях Мос