Тюкменев Руслан Степанович. Финансы местного сообщества: пути укрепления в современных условиях

brief description

Тюкменев Руслан Степанович. Финансы местного сообщества: пути укрепления в современных условиях : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 : Саратов, 2000 148 c. РГБ ОД, 61:00-8/1697-9

Содержание к диссертации

Введение
ГЛАВА I. МЕСТНЫЕ ФИНАНСЫ: НЕОБХОДИМОСТЬ И ВОЗМОЖНОСТЬ ИХ УКРЕПЛЕНИЯ
1.1 Содержание финансов местного сообщества в современных условиях
1.2 Экономическая основа местных финансов и пути ее укрепления 28
1.3 Опыт развитых стран по формированию и использованию муниципальных финансов
ГЛАВА II. СТРАТЕГИЯ И ТАКТИКА ФОРМИРОВАНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ
2.1 Местный бюджет как финансовая основа местного сообщества 54
2.2 Межбюджетные отношения в субъектах РФ: пути оптимального решения
2.3 Механизм формирования местных бюджетов в субъекте РФ 89
2.4 Приоритетность и эффективность расходования местных бюджетов
2.5 Контрольно-аналитическое обеспечение бюджетного процесса на местном уровне
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 132
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 136
ПРИЛОЖЕНИЯ

Введение к работе

Актуальностьтемы исследований
Конституция Российской Федерации закрепляет местное самоуправление как важнейший элемент конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти и признает его в качестве одной из демократических основ системы управления в Российской Федерации, В широком разнообразии экономических отношений местного сообщества важнейшими являются финансы. Основой местных финансов являются местные бюджеты, самые многочисленные из всей бюджетной системы. Сегодня около 60 % всех бюджетных расходов на социальную сферу и более 40 % расходов на народное хозяйство сосредоточено в местных бюджетах.
Законы, принятые за годы реформ, не обеспечили механизма финансовых гарантий местному самоуправлению Эти гарантии декларируются лишь на словах. Более того — сегодняшняя России недалеко ушла от жестко централизованной системы, а если и ушла, то в сторону ущемления прав местного самоуправления в области финансов. Во многих субъектах Российской Федерации дотации получают от 80 до 90%местных бюджетов.
Рассмотрение и определение сущности местных финансов в современной финансовой науке является одной из важнейших проблем, острота которой подчеркивается новизной ее восприятия и безотлагательной необходимостью подвести теоретическую базу под уже реально формирующуюся систему финансовых отношений, складывающихся в процессе осуществления властных полномочий на местном уровне не через органы государственной власти, а через создающиеся и функционирующие органы, не входящие в систему государственной власти. Однако разработка этой теоретической базы наталкивается сегодня на нерешенность вопросов сущности и функций финансов на общетеоретическом уровне, отсутствие пока единой научной терминологии. Достаточно, например, указать на то, что даже в Законе
Российской Федерации "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" местные финансы трактуются как совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения.
Сегодня местные финансы очень часто сводятся к понятию местного бюджета с чем, разумеется, нельзя не согласиться. В научном и практическом плане сегодня очень важно ответить по крайней мере на следующие вопросы: в чем заключается сущность местных финансов, какова их природа и границы оптимальной достаточности, каково их взаимодействие со всей финансовой системой страны прежде всего в плане бюджетных отношений, каковы особенности этих отношений в национальных республиках, каков механизм эффективных, бесконфликтных бюджетных отношений по вертикали.
Над этой сложной политэкономической задачей работают государственные органы и наука. Сегодня нельзя сказать, что проблемы местных финансов и в первую очередь - местного бюджета обойдены вниманием исследователей - ими активно занимаются такие ученые, как: Игудин А.Г., Иваницкий B.IL, Максимова М.С., Пансков В.Г., Поляк Г.Б., Пронина Л.И., Родионова В.М., Романовский М.В., Сенчагов В.К., ШиркевичН.А. и многие другие ученые и практики. Много работ, в частности, по местным бюджетам и налогам в последние годы вышло в региональных издательствах.
В развитых странах Запада местным финансам уделяется большое внимание в работах многих ученых, особенно в США, Германии, Франции: Эдвин Дж. Долан, Ко лин Д. Кэмпелл, Розмари Дж. Кэмпелл, Жан-Франсуа Копе, Франсуа Вернер, Иоахин Мюллер, Хеннинг Беккер, Леонард И. Рушельман, Валли Е. Оутс и других авторов.
И тем не менее многие вопросы местных финансов не только до сих пор не решены - более того - они обострились. Это касается финансовой базы муниципальных образований вообще и бюджетного обеспечения, в частности. На протяжении 1992-1999 гг. происходило неуклонное снижение уровня их
бюджетной обеспеченности, что идет вразрез требований не только известного Закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", но и Конституции Российской Федерации.
В Послании Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации "О бюджетной политике на 2000 год" указывается на то, что бюджетные отношения в России фактически строятся на предположении о том, что Федерация несет ответственность за весь комплекс условий жизни в регионах, что такой подход не соответствует Конституции Российской Федерации. Необходимо добиться того, чтобы каждый уровень власти был в достаточной мере обеспечен соответствующими финансовыми средствами для выполнения своих конституционных функций!.
Таким образом, несмотря на то, что проблема местных финансов, особенно межбюджетных отношений, динамично разрабатывается, жизнь опережает научные разработки. Сложившиеся межбюджетные отношения сегодня не устраивают никого - ни центр, ни регионы, ни органы местного самоуправления. Поэтому, по мнению автора, надо приветствовать всяческие попытки научного осмысления и углубления происходящих процессов в этой области финансовых отношений.
Целью настоящего исследования является: на основе теоретических положений и обобщения практики как отечественной, так и зарубежной, выработать рекомендации по оптимальному решению проблемы финансового и прежде всего - бюджетного обеспечения местного сообщества как объединения граждан, постоянно проживающих в границах данного муниципального образования.
Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач;
- рассмотреть содержание финансов местного сообщества в современных социально-политических и экономических условиях;
1См. "Финансы", 1999, №5, с.4-5
- проанализировать экономическую основу местных финансов с позиции их соответствия и возможности укрепления финансовой базы муниципальных образований;
~критически проанализировать стратегию и тактику формирования местных бюджетов в национальной республике как субъекте Российской Федерации;
на основе анализа практики межбюджетных отношений по вертикали определить наиболее оптимальный режим этих отношений с позиции относительно равных бюджетных возможностей социально-экономического развития местных сообществ;
проследить практику расходования финансовых и прежде всего бюджетных ресурсов в условиях их крайней недостаточности;
проанализировать возможности более приоритетных и эффективных направлений в использовании местных бюджетов;
-оценить контрольно-аналитическое обеспечение бюджетного процесса на местном уровне и наметить пути повышения эффективности использования средств.
Предметом исследования выступают экономические отношения, носителями которых являются финансы местного сообщества, и прежде всего местный бюджет.
Объектомисследования явились финансовые, бюджетные и налоговые системы России и, в частности, Республики Татарстан как субъекта Российской Федерации, местные финансы.
Теоретической и методологической основойисследования послужили законодательные акты Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации, труды отечественных и зарубежных ученых, занимающихся проблемами финансов, бюджетов как составной их части, местных налогов и сборов. В основе методологического подхода к исследованию лежит диалектический метод,
предполагающий изучение экономических категорий и процессов в их постоянном развитии и взаимосвязи как единственно отвечающий объективной реальности.
Информационная база исследования основана на материалах государственной статистической отчетности Госкомстата Российской Федерации, Минфина Российской Федерации, Минфина Республики Татарстан, планы и отчеты об исполнении муниципальных бюджетов Татарстана, в частности, г. Нижнекамска, публикациях в журналах научно-практического характера, средствах массовой информации.
Научнаяновизна диссертационного исследования в конечном счете сводится к определению количественных и качественных параметров финансовой базы местного сообщества и построения механизма функционирования ее, адекватной текущим социально-политическим и экономическим реалиям России.
Более конкретно автором:
- углублена воспроизводственная концепция сущности местных финансов как составной части финансовой системы государства. Суть экономических отношений, носителем которых являются местные финансы, также обусловлена кругооборотом фондов в процессе расширенного воспроизводства;
-раскрыта взаимосвязь местных финансов со всей финансовой системой государства и специфическими условиями функционирования рынка; многообразие форм собственности; наличие рынков товаров, труда и капитала; финансовое самообеспечение предпринимательства; свобода в принятии экономических решений; рыночное ценообразование и конкуренция; правовое обеспечение экономического поведения государства и хозяйствующих субъектов и др.;
-доказано несоответствие экономической основы местных финансов с доходной базой, прежде всего бюджетов этого уровня;
-сделан сравнительный анализ международного опыта ведущих зарубежных государств по функционированию бюджетно-налоговых систем и сделаны выводы о возможном применении конкретных положений в практике России;
обоснованы основные направления коренной перестройки механизма межбюджетных отношений в рамках национальных республик, являющихся субъектами Российской Федерации. При этом доказано, на примере Татарстана, что такие общеэкономические критерии российского бюджетного федерализма, как выравнивание финансовой обеспеченности регионов при стимулировании их заинтересованности в развитии собственной доходной базы; демократизация межбюджетных отношений сегодня не действуют — они лишь декларируются;
доказана нецелесообразность составления дефицитных бюджетов на местном уровне, отсутствие стимулов в укреплении местных бюджетов при нынешней системе их наполняемости и определена система налоговых и неналоговых доходов, которая должна выступать основой доходной базы муниципальных образований;
обоснована несостоятельность деления регионов, отдельных муниципальных образований на доноров и потребителей бюджетных средств. Должен обеспечиваться только целевой подход к финансированию нижестоящих и в первую очередь — местных бюджетов. Приматом бюджетных полномочий на местном, как и на региональном, уровне должны быть не доходные, а расходные полномочия, иначе местное самоуправление всегда будет исповедовать пассивный принцип: расходы — в меру доходов и не будет стремиться к поискам финансовых ресурсов;
предложен механизм формирования местных бюджетов, основанный на принципе экономической заинтересованности в получении доходов, а не механическом их подгоне под необходимую величину расходов;
-обоснован новый подход к контрольно-аналитическому обеспечению бюджетного процесса на местном уровне, основанный прежде всего на
заинтересованном поиске резервов увеличения доходов, а не только на ревизии использования плановых бюджетных назначений.
Личный вклад автора в исследовании проблемы. Обобщенно он заключается в теоретико-методологическом обосновании серьезного несовершенства и противоречивости функционирования местных бюджетов в субъектах Российской Федерации, и предложении основ более совершенного, по мнению автора, бюджетного процесса, адекватного современным социально-политическим и экономическим реалиям современной России.
Первое. Автором впервые доказывается сущность местных финансов с позиции воспроизводственной концепции. Данная концепция сущности этой экономической категории ненова, но она обосновывалась обычно с позиции государственных финансов в целом. В отличии от сложившегося в литературе представления о сущности финансов как категории, выражающей только распределительные отношения, выдвинутая концепция вытекает из примата тех отношений общественного воспроизводства, которые складываются в процессе денежного обслуживания кругооборота фондов. Конструктивность этой концепции состоит в том, что она полнее отражает роль местных финансов в общественном воспроизводстве и предполагает их использование на всех стадиях воспроизводственного цикла. Это особенно важно уяснить сегодня, когда, во-первых, резко возрастает роль местных финансов, во-вторых, когда финансы далеко не всегда обуславливают движение стоимости.
Второе. Автором доказано, что финансовая база местного сообщества не только противоречива — она вообще не соответствует той экономической основе, которая определена в качестве источников доходов. Законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", "Бюджетный кодекс Российской Федерации" не решают проблемы экономической основы местных финансов и прежде всего наполняемости бюджета этого уровня.
Третье. На примере Республики Татарстан доказано, что сегодня в России не действуют продекларированные критерии бюджетного федерализма: выравнивание финансовой обеспеченности регионов на основе заинтересованности их в увеличении собственной доходной базы; демократизация межбюджетных отношений. В этой связи уточнены принципы и обоснованы основные направления перестройки механизма межбюджетных отношений в рамках субъектов РФ на основе налоговых и неналоговых доходов муниципальных образований.
Четвертое. Доказана нецелесообразность донорского и потребительского подхода к регионам и к городам (районам) внутри регионов, а также составления дефицитных бюджетов на местном уровне. Такой подход только закрепляет отсутствие стимулов в укреплении собственных бюджетов. Предложен авторский подход и механизм формирования местных бюджетов, основанный на принципе экономической заинтересованности в получении собственных доходов на основе налоговых и неналоговых доходов. Для этого крайне необходим закон "О финансовых основах субъекта Российской Федерации", определяющий более четко бюджетные права субъектов и местных органов власти.
Пятое. Автором настоящего исследования, хорошо знающим практику бюджетного процесса на местах, предлагается отказ от доходного принципа определения достаточности бюджетов и переход к расходному принципу, основанному на социальных нормах расходования бюджетов, что потребует более активной деятельности местных органов власти не только в процессе составления, но и исполнения бюджетов. Такой подход меняет всю тактику контрольно-аналитического обеспечения бюджетного процесса, делая ее активной в поисках увеличения доходов.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретико-методологическое значение работы состоит в том, что выдвинутые в ней положения, по убеждению автора, позволяют углубить познания сущности местных финансов в условиях становления рынка как базовой категории
общественного производства. В частности, воспроизводственная концепция сущности финансов позволяет наиболее объективно отражать те отношения через соответствующие функции, носителями которых выступают финансы. А это значит, что можно и нужно вырабатывать более действенный механизм функционирования финансов на местном уровне, что реально может служить укреплению доходов бюджетов и рационализации расходов, прежде всего местных бюджетов.
Апробация результатов исследования. Основные теоретико- методологические положения данного исследования докладывались на открытых научных конференциях, публиковались в научных изданиях. Так, результаты исследования были доложены в выступлениях на научных конференциях в Поволжской академии государственной службы "Управление социально-экономическими процессами: глазами молодых" (апрель 1999 г.) и Итоговой научно-практической конференции профессорско-
преподавательского состава ПАГС (декабрь 1999 г.), на научной конференции молодых ученых в ПАГС 4 апреля 2000 г.
Основные научные положения докладывались на кафедре "Финансов и аудита" данной академии во время обсуждения диссертации. Кроме того, автор данного диссертационного исследования является одним из разработчиков программы курса "Муниципальные финансы", который читается кафедрой "Финансов и аудита" на специальности "Государственное и муниципальное управление".
Практическая сторона реализуется автором в его повседневной работе в качестве руководителя финансового управления администрации г. Нижнекамска Республики Татарстан, в выступлениях в администрации города, Минфине Татарстана, местной печати и телевидении. Основные научные соображения отражены в четырех публикациях общим объемом около 2 п. л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы, таблиц, приложений.

Содержание финансов местного сообщества в современных условиях

Конституция Российской Федерации закрепляет местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти и признает его в качестве одной из демократических основ системы управления РФ. Признание местного самоуправления в качестве одного из принципов организации и осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных, нежели в условиях централизации и концентрации власти, основ взаимоотношений центральных и местных органов.
Отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, носят многогранный, комплексный характер. Это управленческие, финансовые, земельные, экологические и другие отношения, которые возникают в процессе реализации задач и функций местного самоуправления, решения местных дел.
В широком разнообразии экономических отношений местного сообщества важнейшими являются финансы. В теоретическом плане при рассмотрении финансов как системы денежных отношений, сегодня очень важно выяснить: меняется ли суть этой экономической категории в рыночной среде; что же является предметом финансовых отношений; какова роль финансов в условиях рынка. Остается эта роль такой же, как была при социализме, или меняется под воздействием отношений и требований рынка; каковы функции финансов в новых социально-экономических условиях. Наконец: каковы возможности местных финансов в условиях рынка и новой ситуации, когда местное самоуправление становится определяющей силой в развитии местных территорий. Эти и другие вопросы, разумеется, не могут быть со всей глубиной исследованы в одной работе. Однако, по мнению автора, их нельзя игнорировать, ибо без должного теоретического понимания новой роли финансов в меняющейся экономической среде в России, нельзя построить и эффективный финансовый механизм. В порядке общего замечания здесь уместно заметить, что сегодня многие составляющие нового хозяйственного механизма в России или не опираются ни на какую теоретическую базу вообще или поставлены на западный теоретический фундамент. Ни то, ни другое, как показывает практика, не позволяет России добиваться прогнозируемых социально-экономических результатов.
Финансы являются продуктом развития производительных сил и производственных отношений, что предопределяет их объективный характер как категории товарного производства. В докапиталистических формациях бо льшая часть потребностей государства удовлетворялась путем установления различного рода натуральных повинностей и сборов. Денежное хозяйство в тот период было развито только в армии. Экономическую мысль в эту эпоху выражали, как