Валеев, Азат Рустемович. Эффективность бюджетных расходов: планирование и контроль : на примере Республики Татарстан

brief description

Валеев, Азат Рустемович. Эффективность бюджетных расходов: планирование и контроль : на примере Республики Татарстан : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Валеев Азат Рустемович; [Место защиты: Гос. науч.-исслед. ин-т систем. анализа Счёт. палаты РФ].- Москва, 2012.- 292 с.: ил. РГБ ОД, 61 12-8/3448

Содержание к диссертации

Введение
Глава I.Содержание эффективности бюджетных расходов14
1.1. О правовом аспекте характеристики эффективности бюджетных расходов 14
1.2. Трактовки понятия эффективности бюджетных расходов в экономической литературе 27
1.3. Содержание эффективности бюджетных расходов 39
Глава II.Планирование результатов бюджетных расходов52
2.1. Методические подходы к планированию результатов бюджетных расходов 52
2.2. Определение показателей результатов бюджетных расходов 69
2.3. Российский опыт бюджетирования, ориентированного на результат 78
Глава III.Контроль эффективности бюджетных расходов91
3.1. Система контроля эффективности бюджетных расходов 91
3.2. Аудит эффективности как современный тип финансового контроля эффективности бюджетных расходов 107
3.3. Методологические подходы к оценке эффективности бюджетных расходов 124
Заключение 157
Список литературы

Трактовки понятия эффективности бюджетных расходов в экономической литературе
Содержание эффективности бюджетных расходов
Определение показателей результатов бюджетных расходов
Аудит эффективности как современный тип финансового контроля эффективности бюджетных расходов

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Повышение эффективности использования бюджетных средств, выделяемых на решение задач социально- экономического развития страны, является одной из важнейших проблем, требующих научного обоснования и разработки соответствующего методического обеспечения. Эффективность бюджетных расходов является одним из ключевых факторов перехода экономики на инновационный путь развития, обеспечения конкурентоспособности и экономической безопасности страны в долгосрочной перспективе.
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации В.В. Путина на 2013-2015 годы отмечено, что «зачастую эффективность осуществляемых бюджетных расходов низка, получаемый социально-экономический эффект несоразмерен объему израсходованных на те или иные цели средств».
Повышение эффективности бюджетных расходов и системы бюджетирования обозначено как одно из приоритетных направлений в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года .
Правительством Российской Федерации утверждена специальная Программа по повышению эффективности бюджетных расходов, направленная на создание условий для совершенствования деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных (муниципальных) функций, достижения конечных целей социально-экономического развития. Аналогичная программа принята и в Республике Татарстан.
Между тем, в настоящее время значительная часть бюджетных расходов планируется без четкого согласования с ожидаемыми социально значимыми результатами и направлениями стратегического планирования. Формулировки целей и задач многих российских целевых бюджетных программ расплывчаты, а конкретные показатели, характеризующие достижение запланированных результатов, не установлены. Тем самым не обеспечивается в полной мере мотивация субъектов бюджетного планирования к повышению эффективности бюджетных расходов.
Как следствие, общий объем неэффективно использованных государственных средств, выявленный контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации в 2011 году, составил 82 933 млн. рублей.
Таким образом, существует насущная необходимость на основе расширения и углубления теоретических познаний проблем эффективности использования бюджетных средств разработать предложения по совершенствованию методических подходов к их планированию и контролю.
Степень научной разработанности проблемы. В зарубежной литературе проблемы эффективности функционирования государственного сектора, включая и бюджетную сферу, рассматриваются в работах Э. Аткинсона, Дж. Кейнса, Р. Коуз, А. Маршалла, Д. Рикардо, Дж. Робинсона, П. Самуэльсона, А. Смита, Дж. Стиглица, Й. Шумпетера и других авторов.
В отечественной экономической науке значительный вклад в решение различных проблем эффективности развития производственной и непроизводственной сферы внесли такие ученые, как Л.И. Абалкин, Э.А. Вознесенский, К.Г. Гофман, Ю.А. Данилевский, В.П. Жданов, Л.В. Канторович, Е.А. Кочерин, В.Н. Лившиц, В.В. Новожилов, В.К. Сенчагов, Т.С. Хачатуров, Д.Г. Черник, Л.И. Якобсон и другие.
В современной экономической литературе имеется значительное количество публикаций по отдельным вопросам содержания, планирования, оценки и контроля эффективности использования бюджетных средств, которые рассматриваются в работах С.А. Агапцова, Е.И. Александрова, С.А. Ананенко, Т.В. Антиповой,
1. Д. Артамонова, А.М. Балтиной, И.В. Барановой, А.В. Белова, С.П. Борисовой, Е.В. Боровиковой, В.В. Бурцева, М.В. Васильевой, С.А. Владимирова, Ю.М. Воронина,
2. П. Горегляда, И.Г. Дахова, В.А. Двуреченских, А.И. Демидова, Н.П. Ефимовой, Д.Ю. Завьялова, Е.И. Ивановой, В.С. Катренко, Е.Б. Коровкиной, Ю.В. Лудиновой,
М.В. Мельник, И.В. Миркиной, Т.Г. Нестеренко, А.К. Осипова, В.Г. Панскова, Б.Г. Преображенского, В.М. Родионовой, С.Н. Рябухина, З.А. Салихова, А.Н. Саунина, С.В. Степашина, Н.С. Столярова, В.Д. Чечеткина, М.Е. Чичелева, Ю.Г. Швецова, В.И. Шлейникова, С.О. Шохина, Н.И. Яшиной и других авторов.
Вместе с тем, в научной литературе недостаточно работ, посвященных комплексному анализу проблем эффективности бюджетных расходов в современных условиях. При этом существует неопределенность теоретико-понятийного аппарата, выражающаяся, в частности, в наличии различных трактовок категории «эффективность бюджетных расходов» и характеристик ее видов, содержания критериев и их применения для оценки эффективности использования бюджетных средств.
Это приводит к расплывчатости определений содержания эффективности в нормативных правовых актах различных субъектов Российской Федерации, оказывает негативное влияние на практику планирования бюджетных расходов, а также затрудняет разработку стандартов и методик, необходимых органам государственного и муниципального финансового контроля для осуществления контроля и оценки эффективности использования бюджетных средств.
Таким образом, недостаточная разработанность указанных и других теоретических и методических проблем эффективности бюджетных расходов, решение которых необходимо для их планирования и контроля в рамках реализации целей социально-экономического развития государства, обусловили выбор темы, цель и задачи диссертационного исследования, а также круг вопросов, требующих первоочередного изучения.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка теоретических и методических подходов, а также практических рекомендаций по планированию и контролю эффективности бюджетных расходов.
Для достижения данной цели в процессе исследования поставлены следующие задачи:
1) уточнить и обосновать социально-экономическое содержание бюджетных расходов и их эффективности в условиях перехода к программно-целевым методам бюджетного планирования;

1. выявить противоречия существующей системы планирования бюджетных расходов, обосновать объективную необходимость и предложить методику комплексного подхода к планированию результатов деятельности субъектов бюджетного планирования, обеспечивающих реализацию конечных целей социально-экономического развития страны;
2. разработать основные элементы методики комплексной оценки эффективности бюджетных расходов и применения критериев оценки эффективности, в том числе в сфере государственных и муниципальных услуг;
3. разработать методические рекомендации по проведению органами внешнего финансового контроля аудита эффективности использования бюджетных средств, а также оценки системы внутреннего контроля субъектов бюджетного планирования.
Объект исследования. Объектом исследования является система планирования, осуществления и контроля расходов бюджета субъекта Российской Федерации (на примере Республики Татарстан).
Предмет исследования. Предметом исследования являются финансово- экономические отношения в процессе планирования и контроля эффективности бюджетных расходов на уровне субъектов бюджетного планирования.
Область исследования. Исследование проведено по специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит» паспорта специальностей ВАК (экономические науки) в рамках подпункта 1.1 «Методологические и организационные процессы формирования финансовой системы» пункта 1 «Финансовая система»; подпунктов 2.3 «Теория, методология, методика финансового планирования на уровне государства и муниципальных образований», 2.8 «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов» и 2.22 «Институциональные основы развития государственного финансового мониторинга и контроля» пункта 2 «Общегосударственные, территориальные и местные финансы» части 1 «Финансы».
Методологическую и теоретическую основу исследования составили научные труды отечественных и зарубежных авторов в области финансов, финансового контроля, нормативные правовые акты Российской Федерации, отдельных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по вопросам планирования, обеспечения и контроля эффективности бюджетных расходов.
В ходе диссертационного исследования использовался системный подход и методы исследования операций, сравнения и аналогии, обобщения и экспертных оценок, а также статистические и математические методы.
Информационно-аналитическую базу исследования составили Бюджетный, Налоговый и Гражданский кодексы Российской Федерации, бюджетные послания Президента Российской Федерации, федеральные законы и подзаконные акты, другие нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, отдельных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, данные органов государственной статистики, материалы Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации (АКСОР), Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), Европейской организации региональных органов внешнего контроля (ЕВРОРАИ), Счетной палаты Российской Федерации, Счетной палаты Республики Татарстан, международных, всероссийских и региональных научно- практических конференций, семинаров и общероссийских экономических периодических изданий по исследуемой проблеме, информационные ресурсы сети Интернет, а также результаты обобщения и научной систематизации материалов, полученных автором в ходе осуществления контрольной и методической деятельности в Счетной палате Республики Татарстан.
Научная новизна исследования заключается в развитии теоретических и методических аспектов планирования и контроля бюджетных расходов, направленных на решение практических задач повышения их эффективности.
Наиболее важные результаты, полученные лично соискателем, определяющие научную новизну исследования и выносимые на защиту, заключаются в следующем.
1. Уточнено понятие и раскрыто содержание эффективности бюджетных расходов, которое рассматривается как совокупность взаимосвязанных характеристик экономичности, продуктивности и результативности использования бюджетных средств, отражающих различные стороны общеэкономического определения эффективности как соотношения между результатами и затратами с учетом особенностей его проявления в бюджетной сфере.

1. Обосновано, что планирование бюджетных расходов должно основываться на учете совокупности факторов, оказывающих влияние на достижение запланированных целей и решение поставленных задач деятельности субъектов бюджетного планирования. Сформулированы и раскрыты основополагающие подходы к планированию бюджетных расходов, включающие требования, выполнение которых необходимо для обеспечения эффективности использования бюджетных средств. На основе проведенного анализа и обобщения разработана классификация показателей конечных результатов бюджетных расходов, включающая показатели экономического и социального эффекта.
2. Сформулированы и раскрыты основные элементы методики проведения комплексной оценки социально-экономической эффективности бюджетных расходов, предусматривающей декомпозицию сложной задачи оценки эффективности; выделение этапов движения бюджетных средств от их денежной формы до получения конечного социально-экономического эффекта; учет всех ресурсов, направляемых на решение поставленных задач, и рассмотрение альтернативных вариантов их решения; учет существующих стандартов, нормативов; разграничение содержательного, временного и пространственного аспекта бюджетных расходов и другие.
Разработана методика оценки эффективности использования бюджетных средств на финансовое обеспечение предоставления государственных и муниципальных услуг, которая включает примеры количественных и качественных критериев оценки, систематизированных в базовых блоках, характеризующих стандарты и регламенты предоставления услуг, систему внутреннего контроля за качеством оказания услуг, порядок информирования получателей услуг, объем, доступность и качество услуг, комфортность условий для получателей услуг, обеспеченность ресурсами, стоимость и использование ресурсов, себестоимость услуг.

3. На основе опыта проведения аудита эффективности использования государственных средств Счетной палатой Российской Федерации, контрольными органами Великобритании, Канады и Сингапура разработаны методические рекомендации по проведению аудита эффективности бюджетных расходов на основе систематизации количественных и качественных критериев оценки эффективности в разрезе целей аудита с указанием источников их выбора, получения аудиторских доказательств, методов сбора и анализа необходимой информации, которая апробирована в Счетной палате Республики Татарстан при проведении аудита эффективности использования государственных средств, направленных на поддержку среднего и малого предпринимательства, стимулирование инвестиционной активности и развитие инновационной деятельности, и других контрольных мероприятий.
Дано авторское определение содержания системы внутреннего контроля главного распорядителя бюджетных средств, разработана типовая методика оценки ее эффективности в ходе проведения аудита эффективности, обобщены и систематизированы характерные недостатки системы внутреннего контроля главных распорядителей бюджетных средств.
Научно-практическая значимость исследования состоит в том, что сделанные в диссертации выводы и предложения в отношении содержания, методических подходов к планированию и контролю эффективности бюджетных расходов могут быть использованы при:
проведении дальнейших научных исследований, связанных с вопросами эффективности бюджетных расходов;
совершенствовании нормативных правовых актов, методических документов в финансово-бюджетной сфере;
планировании и исполнении бюджетов всех уровней, в том числе при разработке целевых программ, инвестиционных проектов с участием государства, а также при внедрении в бюджетный процесс индикативного управлениями территориями;
совершенствовании системы внутреннего контроля главных распорядителей бюджетных средств;
разработке стандартов деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля;
проведении контрольно-счетными органами аудита эффективности использования государственных (муниципальных) средств и иных контрольных мероприятий;
подготовке и повышении квалификации специалистов в области государственного управления и финансового контроля.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертации апробированы автором в процессе:
а) проведения Счетной палатой Республики Татарстан под руководством автора аудита эффективности использования государственных средств, направленных на поддержку среднего и малого предпринимательства, стимулирование инвестиционной активности и развитие инновационной деятельности, и других контрольных мероприятий;
б) участия в качестве преподавателя при проведении практических и учебных семинаров, курсов повышения квалификации для работников финансово-бюджетной сферы по вопросам проведения аудита эффективности использования государственных (муниципальных) средств, оценки эффективности систем внутреннего контроля, характерных нарушений и недостатков в деятельности субъектов бюджетного планирования, организованных Академией государственного и муниципального управления при Президенте Республики Татарстан (Казань, 2007), Центром экономического образования (Казань, 2009), Государственным научно-исследовательским институтом системного анализа Счетной палаты Российской Федерации совместно с его филиалом в Республике Башкортостан (Уфа, 2010), Центром государственного и муниципального контроля Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (Москва, 2011), Казанским (Приволжским) федеральным университетом совместно с Департаментом по делам государственных служащих при Президенте Республики Татарстан (Казань, 2011-2012); Филиалами Государственного научно- исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации в Сибирском федеральном округе (Новосибирск, 2011) и Приволжском федеральном округе (Чебоксары, 2011-2012);
в) выступления на международном семинаре «Опыт проведения аудита муниципальных органов власти стран - членов ЕВРОРАИ» (Ростов-на-Дону, 2011);
д) докладов на 7-ми семинарах и заседаниях Совета контрольно-счетных органов Республики Татарстан в период 2006-2010 годов по проблемам методологического обеспечения проведения контрольных мероприятий, нарушений и недостатков, выявляемых в ходе государственного финансового контроля, методики проведения аудита эффективности и другим.
В процессе выполнения научно-исследовательских работ по заданию Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации с участием автора разработаны и внедрены в деятельность контрольно-счетных органов Российской Федерации: «Методология оценки эффективности использования межбюджетных трансфертов, выделяемых бюджетам муниципальных образований в рамках реализации целевых программ и проектов» (2009 год); «Методические рекомендации по оценке на региональном уровне эффективности систем внутреннего контроля главных распорядителей бюджетных средств» (2011 год); «Методические рекомендации по аудиту эффективности расходования бюджетных средств, направленных на предоставление государственных и муниципальных услуг» (2011 год).
Отдельные положения исследования учтены при разработке методических рекомендаций по проведению проверок в коммерческих организациях, одобренных и рекомендованных к применению Научно-методическим советом Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации.
Обобщенные и систематизированные недостатки систем внутреннего контроля главных распорядителей бюджетных средств отражены в Заключении, одобренном Межведомственным координационным советом по вопросам государственного финансового контроля в Республике Татарстан.
Публикация результатов исследования. По теме диссертации опубликовано 12 работ общим объемом 7,4 печатного листа (из них 0,3 п.л. в соавторстве), в том числе 5 статей в научных журналах, рекомендованных
Высшей аттестационной комиссией для публикации результатов диссертационных исследований на соискание степени кандидата наук.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Иллюстративно- справочный материал представлен тематическими примерами, таблицами и рисунками.

Трактовки понятия эффективности бюджетных расходов в экономической литературе

Вопросы повышения эффективности бюджетных расходов и деятельности органов исполнительной власти по их использованию являются предметом многих законодательных и других нормативных правовых актов Российской Федерации.