Веремеева Бюджетный процесс в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки

brief description

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ, БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
«Московская государственная юридическая академия имени О.Е.Кутафина»
О'к 5. О 1 2 6 9 0 7 7 " На правах рукописи
ВЕРЕМЕЕВА ОЛЬГА ВЛАДИМИРОВНА
БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ АМЕРИКИ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ
Специальность: 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
НАУЧНЫЙ РУКОВОДИТЕЛЬ- доктор юридических наук, профессор
ГРАЧЕВА Е.Ю.
Москва
2012

СОДЕРЖАНИЕ
стр.
ВВЕДЕНИЕ.......................................................................................................... 3
ГЛАВА I. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
§1. Эволюционное развитие бюджетного процесса в России....................... 18
§2. Правовое регулирование стадий бюджетного процесса
Российской Федерации................................................................................................. 47
§3. Порядок внесения, рассмотрения и принятия проекта
федерального закона о федеральном бюджете........................................................... 83
ГЛАВА II. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В СОЕДИНЕННЫХ
ШТАТАХ АМЕРИКИ
§1. Правовые основы современного бюджетного процесса
Соединенных Штатов Америки................................................................................ 104
§2. Порядок составления, внесения, рассмотрения, принятия и исполнения федерального бюджета в Соединенных Штатах Америки 127
§3. Проблемы и перспективы совершенствования бюджетного процесса Российской Федерации: на основе сравнительно-правового анализа с опытом Соединенных Штатов Америки 149
ЗАКЛЮЧЕНИЕ............................................................................................... 170
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ................................... 188

ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. В условиях глобализации экономики эффективное и ответственное управление финансами имеет первостепенное значение для обеспечения финансовой безопасности и устойчивого экономического роста. В последние годы многими странами приложены серьезные усилия по модернизации управления финансами. Новые подходы предусматривают усиление внимания к средне- и долгосрочному бюджетному планированию, повышению ответственности за результаты использования средств налогоплательщиков. В Российской Федерации этот процесс переведен на комплексную модернизацию системы управления общественными финансами, включающую проведение налоговых реформ, формирование новой системы межбюджетных отношений и внедрение среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат (далее - БОР).
Принятие в 1998 году Бюджетного кодекса Российской Федерации[1] означало переход к качественно новому этапу регулирования бюджетных отношений в Российской Федерации. Многие вопросы, влияющие на ход бюджетного процесса Российской Федерации, получили стабильное регулирование именно в нормах данного кодифицированного акта, тогда как ранее, напротив, многие вопросы относились на усмотрение законодателя в рамках ежегодно формируемого правового акта о бюджете (например, распределение налоговых поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации).
Значительные изменения были внесены в Бюджетный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63- ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»[2] (далее - Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-Ф3). По сути, им была создана правовая основа для новой организации бюджетного процесса Российской Федерации, повышения эффективности формирования и расходования бюджетных средств, улучшения управления государственными финансами, но главное - для осуществления среднесрочного бюджетного планирования.
Серьезные изменения были внесены в нормы, регламентирующие составление проекта федерального бюджета, исполнение федерального бюджета. Урегулирован порядок рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в трех чтениях. Одним из ключевых аспектов реформирования бюджетного процесса стала модернизация сложившихся ранее подходов к планированию расходов - переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.
Однако, несмотря на привнесенные положительные моменты, справедливости ради нужно сказать, что в ряде случаев Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ не только не приблизил, но существенно отдалил российскую бюджетную систему от института программно-целевого бюджетного планирования (речь идет, в частности, о заложенных им предпосылках раздельного регулирования Бюджетным кодексом Российской Федерации целевых и ведомственных программ, а также о значительном сужении круга целевых программ, подпадающих под действие бюджетного процесса Российской Федерации).
Проведенный нами анализ практики правового регулирования бюджетного процесса Российской Федерации позволяет констатировать ряд недостатков в части законодательного обеспечения внедрения механизмов

БОР. Это и слабая увязка между программным и функциональным разрезом расходов при формировании проекта федерального бюджета, и отсутствие соответствующих законодательных норм, которые бы позволяли утверждать федеральным законом о федеральном бюджете бюджетные ассигнования консолидировано в едином разрезе государственных программ, и слабая институционализация в Бюджетном кодексе Российской Федерации самих понятий «программно-целевой акт», «программно-целевое планирование», что, конечно же, не способствует их интеграции в правовую конструкцию современного бюджетного процесса Российской Федерации.
Вообще детальность регламентации вопросов составления проекта бюджета в Бюджетном кодексе Российской Федерации весьма низка, что неоднократно отмечалось в специальной литературе[3]. Фактически в Бюджетном кодексе Российской Федерации сформулированы лишь: требования к составу и содержанию документов и материалов, используемых при составлении проекта бюджета; базовые требования к содержанию самого проекта бюджета; полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по составлению проекта бюджета. В то же время непосредственно процедуры планирования объемов доходов и распределения бюджетных расходов, четкая последовательность работ и взаимодействия всех уполномоченных органов исполнительной власти в Бюджетном кодексе Российской Федерации до сих пор не определены. Как пишет С.В. Степашин, по смыслу Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-Ф3) «один федеральный орган исполнительной власти - Министерство финансов России - разрабатывает стратегию федерального бюджета на среднесрочную перспективу, исполняет федеральный бюджет и осуществляет контроль за
4
его исполнением» .

В целях поиска более эффективных путей правовой регламентации бюджетного процесса Российской Федерации, повышения результативности деятельности всех его участников (субъектов) представляется обоснованным обращение к зарубежному опыту регулирования бюджетного процесса, прежде всего, в тех странах, которые задачу повышения эффективности бюджетных расходов решают давно. Особый интерес вызывает продемонстрировшая свою эффективность практика бюджетного планирования в Соединенных Штатах Америки, где методы БОР получили внедрение впервые в мировой практике и последовательно развивались на протяжении последних десятилетий. Сопоставимость государственного и бюджетного устройств, бюджетных процессов, а также иных условий бюджетной деятельности Соединенных Штатов Америки и Российской Федерации позволили провести сравнительный анализ правового регулирования деятельности по составлению, внесению, рассмотрению и принятию (утверждению) проектов федеральных бюджетов в этих странах.
Вышеизложенное обуславливает актуальность обращения к исследованию вопросов современного правового регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации в сравнительном аспекте с правовым регулированием бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки.
Степень разработанности темы. Научная разработка вопросов бюджетного процесса началась еще в начале XX века. Проблемы бюджетных правоотношений анализировались С.Ю. Витте, С.И. Иловайским, Е.Ф. Канкриным, С.А. Кистяковским, В.А. Лебедевым, И.Х. Озеровым, Н.М. Цытовичем, Л.Н, Яснопольским.
В советский период изучением бюджетных отношений занимались Д.А. Аллахвердян, В.В. Бесчеревных, М.И. Боголепов, М.Г. Бронский, J1.K. Воронова, А.М. Гурвич, В.П. Дьяченко, M.JI. Коган, С.А. Котляревский,
H. A. Куфакова, Ф.А. Менькова, М.И. Пискотин, К.Н. Плотников, Е.А. Ровинский, С.Д. Цыпкин.
В современной российской науке наиболее обстоятельно методологические основы изучения бюджетных отношений разработаны в трудах Н.И. Химичевой[4], Е.Ю. Грачевой[5], О.Н. Горбуновой[6],
A. A. Васильева[7], О.В. Болтиновой[8], Н.М. Артемова[9], М.В. Карасевой[10], Ю.А. Крохиной[11], А.Д. Селюкова[12], И.В. Хаменушко[13]. Большинство юристов рассматривают бюджетные отношения в рамках финансового права, составной частью которого является бюджетное право - его подотраслью[14]. Этого же мнения придерживается и Е.Ю. Грачева, когда пишет «о специфике совокупности норм, регулирующих однородную область отношений, составляющих предмет определенной отрасли права»[15].
Однако современное состояние бюджетного права в части полного научного осмысления всех правовых аспектов внедрения механизмов БОР в бюджетной сфере на всех стадиях бюджетного процесса Российской Федерации нельзя констатировать как до конца теоретически разработанное. Основная часть опубликованных работ, посвященных тематике БОР, касается исследования вопросов бюджетного планирования на разных уровнях бюджетной системы Российской Федерации и лишь фрагментарно затрагивает тематику внедрения БОР в бюджетный процесс Российской
Федерации. Результаты трудов таких авторов, как A.C. Матненко[16], И.И. Полын[17], М.А. Пешин[18], В.Ю. Чигирев[19], JI.B. Калимуллин[20], конечно же, представляют существенный научный интерес, однако, как нами уже отмечалось, не формируют целостного представления о внедрении механизмом БОР в бюджетный процесс Российской Федерации.
Современный бюджетный процесс Соединенных Штатов Америки в сравнительном аспекте являлся предметом изучения в работах таких авторов, как С.Ю. Кашкин[21], В.И. Лафитский[22], Н.М. Травкина[23], О.С. Рыбкина[24],
В.Ш. Цзян[25], A.C. Ермоленко[26], М.Р. Гочияева[27]. Немало работ, посвященных различным аспектам бюджетной деятельности, опубликовано в Соединенных Штатах Америки[28]. В частности, при подготовке второй главы диссертации использовались англоязычные труды американских правоведа Р.Кейта[29], исследователей Е.Левина, Е.Корнуэлла[30].
Наиболее комплексный подход к проблематике внедрения БОР в бюджетный процесс Соединенных Штатов Америки обнаруживается в работе И.А. Косякова[31], но она, к сожалению, не является трудом монографического характера. Отдельно следует акцентировать внимание на работах Н.М. Травкиной[32], А.И. Дейкина[33], C.JI. Зарецкой[34], которые отличаются солидной фактологической базой. В то же время и в них бюджетный процесс Соединенных Штатов Америки освещается в большей степени с позиций исторических, политических и экономических наук.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся на всех стадиях бюджетного процесса в Российской Федерации и в Соединенных Штатах Америки.
Предметом исследования являются материальные и процессуальные нормы, регулирующие отношения, складывающиеся на всех стадиях бюджетного процесса в Российской Федерации и в Соединенных Штатах Америки, а также материалы правоприменительной практики.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка научно-практических и теоретических рекомендаций по совершенствованию в Российской Федерации законодательного регулирования бюджетного процесса Российской Федерации на основе сравнительного анализа с американским опытом правового регулирования федерального бюджетного процесса, в том числе в части внедрения в его правовую конструкцию механизмов БОР.

В соответствии с поставленной целью в процессе диссертационного исследования решались следующие задачи:
- выявление закономерностей и тенденций эволюционного развития бюджетного процесса в России;
- рассмотрение особенностей современного правового регулирования стадий бюджетного процесса Российской Федерации;
- исследование особенностей, выявление проблем и анализ путей совершенствования правового регулирования порядка внесения, рассмотрения и принятия проекта федерального закона о федеральном бюджете в Российской Федерации;
- проведение анализа правового регулирования современного бюджетного процесса Соединенных Штатов Америки;
- определение особенностей правового регулирования порядка составления, внесения, рассмотрения, принятия и исполнения федерального бюджета в Соединенных Штатах Америки;
- сравнение общего и особенного в правовом регулировании организации и осуществления бюджетного процесса Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки, в том числе в части внедрения механизмов и элементов БОР в бюджетный процесс Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки на всех стадиях его организации и осуществления.
Методология и методы исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют метод материалистической диалектики и сравнительно-правовой метод. В ходе работы применялись общенаучные, частные и специальные методы познания, в числе которых можно назвать логический, историко-гносеологический, системно­структурный, формально-юридический, метод статистического анализа.
Научная новизна исследования обусловлена комплексным, сравнительно-правовым подходом к теоретической и научно-практической разработке вопросов бюджетного процесса Российской Федерации, Соединенных Штатов Америки и заключается в следующем:
- сформулированы рекомендации по совершенствованию правового регулирования бюджетного процесса Российской Федерации на основе более оптимальной интеграции в правовую конструкцию бюджетного процесса Российской Федерации механизмов БОР;
- предложен законодательный механизм консолидации правового регулирования статуса программно-целевых актов и статуса проекта федерального закона о федеральном бюджете как единого документа, обеспечивающего финансирование расходных обязательств государства;
- обоснованы законодательные меры по реализации в бюджетном процессе Российской Федерации провозглашаемой главой государства в бюджетных посланиях бюджетной политики, что выступает одной из существенных гарантий реализации в бюджетном процессе БОР;
- доказаны законодательные меры по повышению стабильности процедур составления проекта федерального бюджета путем закрепления их непосредственно в Бюджетном кодексе Российской Федерации;
- выдвинуты предложения по законодательной институционализации единой системы информационно-аналитического обеспечения законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В отечественной практике бюджетного процесса системообразующим фактором выступает принятие бюджета как документа, содержащего доходные и расходные статьи, что, на наш взгляд, является правовой гарантией юридической связи бюджета с учредительной властью народа - налогоплательщика. Отличительной чертой американской бюджетной практики выступает то, что бюджет Соединенных Штатов Америки не принимается в виде единого акта, санкционирующего в равной мере доходы и расходы государства. Конгресс Соединенных Штатов
Америки рассматривает бюджет в разрезе «дискреционно-обязательных расходов», при котором законодательно утверждаются только дискреционные расходы (при рассмотрении 13 законопроектов об ассигнованиях), в то время как ни обязательные расходы (2/3 всех государственных расходов), ни его налоговые составляющие, с правовой точки зрения, не подпадают под прямое действие бюджетного законодательного процесса. Как следствие, в бюджетном процессе Соединенных Штатов Америки не реализуется идея бюджета как документа, обеспечивающего юридическую связь государства с учредительной властью его народа - налогоплательщиками, ведь доходная часть бюджета содержится лишь в общем виде в совпадающей бюджетной резолюции палат Конгресса, которая не имеет силы билля (закона) и не подписывается Президентом Соединенных Штатов Америки.
2. Сравнительный анализ концепций программно-целевого бюджетирования в Российской Федерацией и Соединенных Штатах Америки позволяет сформулировать рекомендации по переходу в нашей стране на бюджетирование, ориентированное на результат, по нескольким направлениям. В их числе: повышение квалификации финансовых аналитиков и сотрудников управляющего звена министерств, требований к информационному обеспечению бюджетирования, ориентированного на результат, но самое главное - это создание соответствующей законодательной базы. Одним из основных недостатков действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации является сохранение в ней «бюджетоцентричной» модели бюджетного процесса Российской Федерации, сконцентрированной исключительно на процессуальных действиях в отношении бюджета и лишь фрагментарно затрагивающей программно-целевые отношения.
3. Анализ американского опыта программно-целевого бюджетирования показывает, что бюджет и иные программно-целевые документы рассматриваются как единое целое. Разработка и исполнение программ,

определяющих задачи и цели органов власти на определенную перспективу, и разработка и исполнение бюджета взаимно интегрируются и представляют собой единый процессуальный документ. В нашей же стране избран несколько иной подход

bibliography

Детальность регламентации вопросов составления проекта бюджета в Бюджетном кодексе Российской Федерации весьма низка, что неоднократно отмечалось в специальной литературе[1]. Фактически в Бюджетном кодексе Российской Федерации сформулированы лишь: требования к составу и содержанию документов и материалов, используемых при составлении проекта бюджета; базовые требования к содержанию самого проекта бюджета; полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по составлению проекта бюджета. В то же время непосредственно процедуры планирования объемов доходов и распределения бюджетных расходов, четкая последовательность работ и взаимодействия уполномоченных органов исполнительной власти в Бюджетном кодексе Российской Федерации не определены. Лишь применительно к федеральному бюджету в статье 184 Бюджетного кодекса Российской Федерации дано сравнительно более точное описание ключевых процедур составления его проекта (в частности, урегулированы некоторые сроки, конкретизированы
последовательность и содержание основных работ). Однако данное регулирование также нельзя назвать исчерпывающим: полномочия по установлению конкретного порядка и сроков составления проекта федерального бюджета закреплены за Правительством Российской Федерации (пункт 1 статьи 184 Бюджетного кодекса Российской Федерации), которое, реализуя данное полномочие, ежегодно определяет процедуры составления проекта федерального бюджета[2], как правило,
корректирующиеся по сравнению с вариантом предыдущего периода.
На наш взгляд, учитывая значимость процедуры по составлению проекта федерального бюджета для стабильности всего бюджетного процесса Российской Федерации, представляется целесообразным
установление данной процедуры непосредственно в Бюджетном кодексе путем восстановления статьи 184 в редакции, действовавшей до принятия Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-Ф3) [3]. В целом же, требуется более четкого законодательное регулирование круга бюджетных полномочий и ответственности в бюджетном процессе всех участников бюджетного процесса[4].
Закрепив в качестве одного из принципов бюджетной системы России
принцип эффективного и результативного использования бюджетных

средств (в статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации), законодатель ввел в сферу бюджетно-правового регулирования такую категорию, как «результативность бюджетных расходов», определяющую концептуальную взаимосвязь между бюджетом и программно-целевыми актами. Но, создав предпосылки для формирования в России системы программно-целевого бюджетного планирования, Бюджетный кодекс Российской Федерации в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-Ф3, к сожалению, пока что не обеспечил для этого достаточные условия. Одним из основных недостатков указанной редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации является сохранение в ней «бюджетоцентричной» модели бюджетного процесса, сконцентрированной исключительно на процессуальных действиях в отношении бюджета и лишь фрагментарно затрагивающей программно-целевые отношения. Именно таким образом регулируется Бюджетным кодексом Российской Федерации порядок внесения, рассмотрения и принятия федерального бюджета.
Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ, который был призван максимально развить в Бюджетном кодексе Российской Федерации нормы, направленные на обеспечение реализации реформы бюджетного процесса в части перехода на БОР, не только существенно не приблизил, но в ряде случаев отдалил российскую бюджетную систему от программно­целевого бюджетного планирования. Игнорируя обозначенную в постановлении Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»246 задачу консолидации правового регулирования статуса программно-целевых актов, Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ закладывает предпосылки раздельного регулирования в отношении целевых и ведомственных программ (статьи 179 и 179.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ). Более того, круг целевых программ, на которые

распространяются нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации и которые, таким образом, интегрируются в бюджетный процесс, сужен до предела: только долгосрочные целевые программы (подпрограммы)
отражаются в бюджетах с присвоением им кодов целевых статей и (или) видов расходов (статья 21 Бюджетного кодекса Российской Федерации), только по ним проводится ежегодная оценка эффективности (статья 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации), и отчеты о реализации вносятся в представительный орган одновременно с проектом бюджета (статья 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Следует отметить, что до вступления в силу Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63- ФЗ (то есть до 1 января 2009 года), в соответствии с ранее действовавшей редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации, в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума) представлялся перечень всех федеральных целевых программ и по всем федеральным целевым программам представлялась отчетная информация.
При таком подходе, реализованном в Федеральном законе от 26 апреля 2007 года № 63-Ф3, значительное количество действующих и
разрабатываемых целевых программ (краткосрочных и среднесрочных) выпадает из сферы действия Бюджетного кодекса Российской Федерации, в том числе программы, разрабатываемые для развития приоритетных национальных проектов на среднесрочный период (с 2009 по 2012 года)[5].
Сущность бюджета как формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для выполнения задач и функций государства и местного самоуправления, предопределяет использование в бюджетной деятельности программно-целевого метода, который обеспечивает связь бюджета с внешними, конечными результатами бюджетного финансирования. Именно в этих результатах проявляется выполнение публичных задач и функций, финансируемых из бюджета. Придание расходным обязательствам, обусловленным программно-целевыми актами - государственными и муниципальными целевыми программами, - статуса бюджетных обязательств является моментом исполнения бюджетного программно-целевого акта. В этой связи не вполне соответствуют смыслу института расходного обязательства требования законодательства (статья 205 Бюджетного кодекса Российской Федерации) о подготовке и утверждении в качестве приложения к проекту закона (решения) о бюджете такого документа, как «перечень и объемы финансирования целевых программ», выступающего своего рода формой дополнительного «узаконения» («санкционирования»). Для исправления сложившейся ситуации экспертами предлагается конституировать в Бюджетном кодексе Российской Федерации понятие «бюджетный программно-целевой акт», как термин, объединяющий все возможные формы программно-целевого бюджетного планирования, закрепив статус расходного обязательства за всеми бюджетными программно-целевыми актами, с присвоением им уникальных кодов классификации расходов бюджетов[6]. Поэтому, на наш взгляд, принципиальное значение для окончательного перехода к программно­целевому принципу бюджетирования имеет законодательное урегулирование внедрения названного принципа на всех стадиях бюджетного процесса, в том числе путем инкорпорации соответствующих норм из подзаконных актов[7].
Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года № 1101-р , предусмотрено, что с 2012 года в составе сопроводительных материалов к проекту федерального закона о федеральном бюджете будут представляться в Государственную Думу утвержденные государственные программы, а также отчеты об их реализации. Но для этого, прежде всего, необходимы соответствующие изменения в статью 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Кроме того, несмотря на то, что Правительством Российской Федерации утвержден перечень государственных программ, порядок их разработки, реализации и оценки эффективности, но сами государственные программы пока не утверждены. Это, во-первых. Во- вторых, «программно-целевое представление проекта федерального бюджета» не означает «программно-целевое формирование проекта федерального бюджета». Как мы видим, в американской практике сам бюджет предстает в виде сгруппированных программ, тогда как в нашей стране отдельно утвержденные государственные программы будут представляться в составе сопроводительных материалов к проекту федерального бюджета.
На наш взгляд, для перехода к программной структуре бюджета необходима увязка между программным и функциональным разрезом расходов. Если в настоящее время виды расходов являются слабо систематизированной совокупностью уникальных для разных бюджетов функциональных, экономических и «объектных» категорий, то в рамках реализации программно-целевого подхода виды и подвиды расходов должны стать едиными категориями, отражающими определенные Бюджетным кодексом Российской Федерации виды бюджетных ассигнований.
Так, в американском бюджетном процессе еще на стадии подготовки бюджетных заявок Министр финансов, директор АБУ и генеральный ревизор (руководитель Главного контрольно-финансового управления) обязаны следить, чтобы при обработке бюджетной информации и составлении проекта федерального бюджета использовалась стандартная классификация по таким категориям, как доходы, расходы, программы и функции, причем не только на федеральном уровне, но и на уровне штатов и муниципалитетов.
Поэтому мы полагаем, что при подготовке очередных поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации нужно рассмотреть в качестве одного из возможных вариантов утверждение федеральным законом о федеральном бюджете бюджетных ассигнований консолидировано в едином разрезе государственных программ. Это создало бы законодательную основу для реализации программно-целевого подхода в федеральном бюджетном процессе Российской Федерации.
Что касается, документов, прилагаемых к проекту федерального бюджета при его внесении на рассмотрение законодательного органа, то здесь стоит акцентировать внимание на так называемых «докладах об основных результатах и направлениях деятельности», беря на вооружение исследованную нами американскую практику. Так, согласно Закону «О контроле над бюджетом» (Budget Enforcement Act of 1990) на органы исполнительной власти Соединенных Штатов Америки возложена обязанность представлять доклады о результатах деятельности в предыдущем финансовом году не только Президенту Соединенных Штатов Америки, но и непосредственно в Конгресс Соединенных Штатов Америки[8].
Впервые представленные при формировании проекта федерального бюджета Российской Федерации на 2004 год доклады главных распорядителей средств федерального бюджета о результатах и планах (основных направлениях) деятельности позволили получить практический опыт привязки отчетных и планируемых расходов к конечным измеримым результатам. Исходя из этой практики, решением Правительства Российской Федерации определены порядок разработки и использования в бюджетном
252
процессе Российской Федерации указанных докладов . Однако, к сожалению, данные доклады пока что представляются субъектами бюджетного планирования только органам исполнительной власти: в Правительство Российской Федерации, в Министерство финансов Российской Федерации и Министерство экономического развития Российской Федерации.
Предусмотренное Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах[9] положение о необходимости представления в Государственную Думу в составе материалов к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год доклада Правительства Российской Федерации о результатах и целях бюджетной политики и докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования до сих пор не реализовано, что, на наш взгляд, не способствует реализации программно­целевого принципа в бюджетном процессе. Считаем необходимым законодательно предусмотреть (в Бюджетном кодексе Российской Федерации) представление в Государственную Думу в составе материалов к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год доклада Правительства Российской Федерации о результатах и целях бюджетной политики и докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, исключив при этом из состава представленных материалов, в качестве отдельных документов, основные направления налоговой и бюджетной политики, оценку ожидаемого исполнения и прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям с бюджетами субъектов Российской Федерации, предложения по индексации трансфертов населению (предусмотрев освещение соответствующих вопросов в указанном докладе Правительства Российской Федерации). Такое регулирование позволило бы в большей степени учесть позитивный опыт Соединенных Штатов Америки.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Законы и иные нормативные акты Российской Федерации
1.1. Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.
1.2. Конституция Российской Федерации 1993 года. М.: Юр ид. лит­ра, 2000.
1.3. О Правительстве Российской Федерации: Федеральный
конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5712.
1.4. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.
1.5. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской
Федерации и статью 45 Федерального закона «О Центральном банке
Российской Федерации (Банке России): Федеральный закон от 19 июля 2009 года № 192-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 29. Ст. 3629.
1.6. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской
Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации: Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 18. Ст. 2117.
1.7. Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса: Закон РСФСР от 10 октября 1991 года № 1734-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 46. Ст. 543. Утратил силу.
1.8. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ,
оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30 (4.1). Ст. 3105.
1.9. О банках и банковской деятельности: Федеральный закон от 2 декабря 1990 года № 395-1 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 6. Ст. 492.
1.10. О бюджетной политике в 2012-2014 годах: Бюджетное послание Президента российской Федерации от 29 июня 2011 года // Парламентская газета. 2011. № 32. 7 июля.
1.11. Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года № 724 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 20. Ст. 2290.
1.12. О Федеральном казначействе: Указ Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года № 1556 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 50. Ст. 2978. Утратил силу.
1.13. Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 года № 588 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 32. Ст. 4329.
1.14. Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года № 1101-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 28. Ст. 3720.
1.15. О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период: Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года № 1010 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 4. Ст. 263.
1.16. Положение о Федеральном казначействе: постановление Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 года № 703 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 49. Ст. 4908.
1.17. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах: постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 22. Ст. 2180.
1.18. Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования: постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 // Собрание законодательства Российской Федерации 2004. № 22. Ст. 2180.
1.19. О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета: постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 1997 года № 1082 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 36. Ст. 4170. Утратило силу.
1.20. Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 года № 33-СФ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 7. Ст. 635.
1.21. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 года № 2134-И ГД // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 7. Ст. 801.
1.22. Порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета (главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета): приказ Минфина России от 17 декабря 2008 года № 143н // Российская газета. № 262. 2008. 24 дек.
1.23. О Порядке составления и ведения кассового плана исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году: приказ Минфина России от 27 ноября 2007 года № 120н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 9.
1.24. Об организации работы по составлению проекта бюджета города Москвы на очередной финансовый год и плановый период: постановление Правительства Москвы от 17 марта 2009 года № 211-ПП // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 19. 2009. 31 марта.
2. Законы Соединенных Штатов Америки
2.1. О реформе необеспеченных межбюджетных обязательств федерального правительства: Закон 1995 года (Unfunded Mandates Reform Act of 1995) // URL: www.uscode.house.gov.
2.2. О контроле над бюджетом: Закон 1990 года (Budget Enforcement Act of 1990) // URL: www.uscode.house.gov.
2.3. О сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за дефицитом: Закон 1985 года (Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act of 1985) // URL: www.uscode.house.gov.
2.4. О контроле за бюджетом и замораживанием фондов: Закон 1974 года (Congressional Budget and Impoundment Act of 1974) // URL: www.uscode.house. gov.
2.5. О бюджете и отчетности: Закон 1921 года (Budget and Accounting Act of 1921) // URL: www.uscode.house.gov.
3. Специальная литература
3.1. Артемов H.M. Валютное регулирование в Российской Федерации: Дисс. ... докт. юрид. наук. М.. 2002.
3.2. Афанасьев М.П. Реформа федерального бюджета. М., 2004.
3.3. Болтинова О.В. Бюджетное право: Учебное пособие, М: Норма,
2009.
3.4. Болтинова О.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: теоретические основы и проблемы развития: Дисс. ... докт. юрид. наук. М.,
2008.
3.5. Болтинова О.В. Стадии бюджетного процесса в зарубежных странах: Учебное пособие. М., 2002.
3.6. Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М., 1976.
3.7. Бесчеревных В.В., Цыпкин С.Д. Советское финансовое право. М., 1982.
3.8. Бюджетный процесс в развитых странах // Аналитический Вестник Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Серия: Бюджетное, налоговое, финансовое законодательство. М., 2003.
3.9. Васильев A.A. Косвенные механизмы финансирования науки // Законодательство и экономика. 2003. № 2.
3.10. Голубцов В.Г. Правовой режим денежных средств казны: основы межотраслевого регулирования // Законодательство и экономика. 2006. № 9.
3.11. Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку: Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1996.
3.12. Государственный строй Российской империи накануне ее крушения: Сборник законодательных актов. М., 1995.
3.13. Гочияева М.Р. Правовое регулирование подготовки проекта федерального бюджета в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки: сравнительно-правовое исследование: Дисс. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2010.
3.14. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: Дисс. ... докт. юрид. наук. М.,
2000.
3.15. Гусева Т.А., Чапкевич J1.E. Новая система и структура органов исполнительной власти. М., 2005.
3.16. Демидов М.В. Конституционно-правовая ответственность исполнительной власти перед парламентом за распоряжение финансовыми ресурсами // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 17.
3.17. Дейкин А.И., Корнев A.B. Особенности современной организации бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки и проблемы принятия экономических решений в России. М., 1997.
3.18. Ермоленко A.C. Конституционно-правовые аспекты законодательного бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2003.
3.19. Зарецкая C.JL, Капранова Л.Д. Бюджетный процесс в Соединенных Штатах Америки (Обзор). М. 1996.
3.20. Зуйков A.B. Эволюция института президентства Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
3.21. Калимуллин Л.В. Управление социально-экономической системой субъекта Российской Федерации на основе программно-целевого бюджетирования: теория, опыт, направления развития: Автореф. дисс. ... канд. экон. наук. Саратов, 2007.
3.22. Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России. М., 2003.
3.23. Карасева М.В. Согласительные процедуры в федеральном бюджетном законодательстве // Журнал российского права. 2003. № 1.
3.24. Кашкин С.Ю., Лафитский В.И., Штатина М.А. Разграничение функций по исполнению бюджетов между органами федерации и субъектов федерации за рубежом // Законодательство и экономика. № 6. 2006.
3.25. Клишина М.А. Составление проекта бюджета: проблемы и перспективы // Финансовое право. 2006. № 3.
3.26. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (вводный) / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М., 2001.
3.27. Комягин Д.Л. Исполнение федерального бюджета как стадия бюджетного процесса в Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. М, 2005.
3.28. Комягин Д.Л. Типовой устав бюджетного учреждения как вариант решения проблемы роста задолженности бюджета // Налоговый вестник. 2000. № 3.
3.29. Конституция Соединенных Штатов Ам