Верхогляд Александр Сергеевич. Эволюция правового статуса депутатов высших представительных органов государственной власти в дореволюционной России

brief description

Верхогляд Александр Сергеевич. Эволюция правового статуса депутатов высших представительных органов государственной власти в дореволюционной России: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.01 / Верхогляд Александр Сергеевич;[Место защиты: ФГБОУ ВО Кубанский государственный университет], 2017.- 170 с.

Содержание к диссертации

Введение
1Общая характеристика правового статуса выборного представительства в российском государстве во второй половине XVI конце XVII вв. 16
1.1 Формирование выборного корпуса Земских соборов 16
1.2 Основы правового статуса выборных представителей Земских соборов 37
2Особенности правового статуса депутатов уложенной комиссии 1767 г. 54
2.1 Правовые основы формирования Уложенной комиссии 54
2.2 Правовое регулирование статуса депутатов Уложенной комиссии 73
3Правовой статус депутатов высших представительных органов по основным законам российской империи90
3.1 Эволюция Государственного совета как государственного органа и изменение принципов его формирования 90
3.2 Правовые основы формирования Государственной Думы 109
3.2 Динамика правового статуса депутатов Государственной Думы 127
Заключение 146
Список литературы 153

Основы правового статуса выборных представителей Земских соборов
Правовое регулирование статуса депутатов Уложенной комиссии
Правовые основы формирования Государственной Думы
Динамика правового статуса депутатов Государственной Думы

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Для обеспечения представительства интересов граждан в деятельности парламента необходимо концептуально продуманное закрепление правового статуса его депутатов. При этом теоретическое оформление современной концепции статуса парламентариев и развитие его правовых основ невозможно без восприятия опыта, накопленного российским государством. Поэтому актуальным является анализ генезиса правового статуса депутатов на разных этапах развития государства.
В федеральный закон, регламентирующий статус парламентариев Федерального Собрания Российской Федерации, со времени его принятия до 2017 г. было внесено более пятидесяти поправок. Это свидетельствует о продолжающемся процессе изменения правового статуса депутатов высшего представительного органа, в том числе путем уточнения и детализации его элементов. В то же время практика деятельности современного российского парламента наглядно выявляет законодательные пробелы в важнейших вопросах депутатского статуса, например, в таких, как ответственность депутатов, депутатская неприкосновенность, депутатская этика.
Актуальность изучаемых проблем обусловлена и постоянным усложнением задач, стоящих перед парламентариями, что подтверждает необходимость совершенствования их статуса, которое можно достигнуть только на основе расширения научных исследований. Становится очевидной тенденция все более активного использования апробированного в российских условиях исторического опыта нормативного закрепления правового статуса депутатов. В дореволюционный период истории российского государства статус депутатов был подвержен значительным изменениям. Исследование его динамики на протяжении нескольких столетий в существенно отличающихся социально-политических условиях дает возможность для выявления применимых в настоящее время правовых норм, отражающих требования к депутатской деятельности. Некоторые особенности правового статуса депутатов высших представительных органов дореволюционного
периода могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства с целью повышения эффективности осуществления депутатами функций, установленных для представительного органа власти.
Степень разработанности темы.Начало целенаправленного изучения статуса депутатов высшего представительного органа власти в России относится к XIX в. По объекту исследования, который является применительно к настоящей диссертационной работе оптимальным критерием классификации, научные труды необходимо разделить на несколько групп.
К первой группе относятся работы, посвященные статусу выборных представителей Земских соборов. Необходимо отметить, что преемственность исследований сохранилась с XIX в. до настоящего времени. Подобный интерес определяется важностью Земских соборов как одного из немногих институтов представительной выборной демократии в нашей стране. С. М. Соловьв указывал на отличия вечевых форм народной демократии от Земских соборов, В. О. Ключевский анализировал состав представительства, Б. Н. Чичерин сравнивал Земские соборы с современными им формами народного представительства европейских стран. Указанные авторы затрагивали отдельные аспекты правового статуса выборного корпуса Земских соборов. В начале XX в. возрос интерес представителей юридической науки к вопросам правового статуса выборных делегатов соборов, который сохранился до настоящего времени. Исследования по данной тематике осуществляли Л. С. Адарчева, А. С. Козача, А. В. Красницкая, Н. Н. Мазуренко.
Следующую группу работ составляют труды, раскрывающие правовой статус депутатов Уложенной комиссии. В данной категории представлены исследования, непосредственно посвященные правовому статусу депутатов, а также раскрывающие его взаимосвязь с сословным статусом. Ряд авторов, например, М. В. Варлен, И. В. Минникес, Н. А. Новикова, в ходе широких по объекту научных исследованиях затрагивали некоторые особенности статуса депутатов Уложенной комиссии. Вопрос правового статуса депутатов высшего представительного органа стал одним из объектов исследования в работах Т. А. Артеменко, посвященных становлению избирательного права в России.
Обособленную группу работ составляют исследования правового статуса членов Государственного совета как высшего законосовещательного органа в 18101906 гг. и верхней палаты российского парламента в 19061917 гг., среди авторов которых А. П. Бородин, П. Н. Даневский, А. Ю. Деев, В. А. Дмин,
A. Коррос, У. Мосс, В. Г. Щеглов, Е. А. Юртаева. Необходимо отметить, что если работы дореволюционного периода лишь затрагивали отдельные аспекты право вого статуса членов Госсовета, то в современных юридических исследованиях правовой статус членов верхней палаты парламента времен империи рассматри вается системно.
Наиболее большой по объему и представительной по содержанию является группа работ, посвященных правовому статусу депутатов Государственной Думы имперского периода. В данной группе целесообразно выделить исследования условий приобретения статуса, главным образом избирательных цензов. Этой теме посвятили свои труды С. Б. Глушаченко, С. В. Дарчиева, В. А. Дмин, У. С. Искандаров, В. Г. Кошкидько, Н. А. Синяева. Изучению гарантий осуществления депутатской деятельности посвящена работа дореволюционного автора
B. М. Грибовского. Фундаментальное исследование Наказа Государственной Ду мы, регламентирующего в том числе ряд аспектов статуса депутатов, осуществле но А. Ф. Саврасовым. Целенаправленный анализ правового статуса депутатов Государственной Думы 19061917 гг. нашел отражение в работах А. Т. Карасева, И. А. Кравец, Г. Г. Небратенко.
В результате исследования степени научной разработанности темы необходимо сделать вывод о наличии большого массива научных работ, значительном количестве накопленного эмпирического материала. Однако для дореволюционных исследований темы характерен акцент на изучении полномочий этих органов, способах формирования и их месте в общей системе государственного управления. Советский период отмечен высоким вниманием к проблемам проведения избирательных кампаний, организации деятельности представительных органов, сословным аспектам их функционирования и, соответственно, сословным характе-5
ристикам статуса депутатов. Причем основной вклад в изучение данного вопроса внесли ученые-историки, а представители истории отечественного государства и права к данной проблематике практически не обращались. В современной юридической науке также отсутствуют обобщающие исследования, посвященные проблемам правового статуса депутатов высших представительных органов в различные исторические периоды. Недостаточная изученность при высокой актуальности темы стали одним из важных мотивов исследования.
Объект исследованиясоставляют общественные отношения, связанные с формированием выборных органов власти в российском государстве и статусом народных представителей.
Предметом исследованияявляются правовые основы становления и развития статуса депутатов высших представительных органов государственной власти в дореволюционный период, а также механизм их реализации.
Хронологические рамки исследованияохватывают многовековой период истории российского государства со второй половины XVI в. до 1917 г. Определение хронологических границ обусловлено необходимостью проследить полный процесс становления и развития института статуса депутатов высших представительных органов в дореволюционный период. Нижняя хронологическая граница связана с появлением Земских соборов как представительного учреждения Московского государства и изданием первых актов, устанавливающих права и обязанности их делегатов. Верхняя граница совпадает с роспуском Государственной Думы в октябре 1917 г. и фактическим прекращением деятельности депутатов российского парламента.
Цель диссертационного исследованиязаключается в раскрытии особенностей правового регулирования статуса депутатов выборных органов государственной власти и его эволюции в дореволюционный период.
Для достижения сформулированной цели были поставлены и решались следующие основныезадачи:
-охарактеризовать особенности правовых основ формирования выборного корпуса Земских соборов;
выявить систему элементов правового статуса выборных представителей Земских соборов;
проанализировать правовые основы формирования Уложенной комиссии и условия приобретения правового статуса ее депутатов;
изучить содержание правового статуса депутатов Уложенной комиссии;
исследовать специфику Государственного совета как высшего законосовещательного органа в 1810-1906 гг. и правового статуса его членов;
рассмотреть закономерности изменения порядка формирования высшего представительного органа власти в начале ХХ в.;
проанализировать динамику правового статуса депутатов Государственной Думы в 1906-1917 гг.
Методология исследования. При подготовке диссертационной работы использованы общенаучные принципы историзма и объективности, а также комплекс общенаучных, частнонаучных и специальных методов исследования.
Принцип историзма предполагает рассмотрение объекта на основе максимально доступной совокупности фактов в контексте конкретной исторической обстановки с ее социально-экономическими и политическими особенностями. Принцип объективности в работе определен использованием широкого круга разнообразных по характеру источников: нормативных документов; проектов документов, не вступивших в силу, но характеризующих мотивы их разработчиков; воспоминаний современников, участвовавших в разработке документов, определивших статус депутатов.
Применение диалектико-материалистического метода предполагает осуществление всестороннего анализа правового статуса депутатов высшего представительного органа через взаимосвязь субъектов права, единство качественных и количественных характеристик и исторического подхода.
Системный метод позволил представить правовой статус депутатов в качестве системы и проследить взаимосвязи между его элементами, а также между условиями приобретения данного статуса и его особенностями. Сравнительно-
правовой метод в диссертационном исследовании проявился в сравнении правового статуса депутатов высших представительных органов различных исторических периодов; в сравнении правового статуса членов Государственной Думы и Государственного совета имперского периода; в сравнении статусов депутатов дореволюционной России и современности.
Основным специальным методом исследования стал статистический метод, применение которого осуществлялось для подсчета и сравнения количественных характеристик, имеющих существенное значение фактов.
Теоретическую основу диссертациисоставили работы дореволюционных, советских и современных авторов, в которых нашла отражение исследуемая проблематика. В частности, были использованы труды таких правоведов, как И. Д. Беляев, С. Н. Болдырев, Н. П. Загоскин, Н. М. Коркунов, В. Н. Латкин, А. В. Малько, Р. С. Маркунин, Л. П. Рассказов, В. И. Сергеевич.
В качественормативной основы исследованияиспользовались тексты нормативно-правовых актов, материалы официального делопроизводства соответствующих исторических этапов. Основной законодательный материал для анализа правового регулирования статуса депутатов содержится в «Полном собрании законов Российской империи», «Российском законодательстве ХХХ веков», «Книгах высочайших постановлений Государственного совета».
Эмпирической основой диссертационного исследованиястали материалы, хранящиеся в фондах Российского государственно архива древних актов (РГАДА), Российского государственного исторического архива (РГИА).
В ходе исследования проанализированы опубликованные в разных изданиях архивные материалы. Среди них особую ценность представляют мемуары и дневники председателя Совета Министров С. Ю. Витте, депутата III и IV Госдумы П. Н. Милюкова, начальника канцелярии Государственной Думы Я. В. Глинки, видного государственного деятеля С. Е. Крыжановского, позволяющие расширить представления о депутатской деятельности.
Научная новизна исследованияопределяется тем, что в исследовании впервые выявлены историко-правовые этапы становления и развития правового
статуса депутатов высших представительных органов власти в дореволюционной России и осуществлена попытка комплексного анализа его динамики на протяжении нескольких столетий.
Автор на основе исследования сущностных элементов правового статуса депутата представительного органа государственной власти предложил собственное определение данного понятия.
В работе раскрыты особенности правового статуса депутатов, установлены тенденции его развития и преемственность на различных исторических этапах. Дана сравнительная характеристика элементов правового статуса депутатов Госдумы и членов Госсовета российского парламента в 19061917 гг. с депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Выявлены элементы статуса депутатов ранее существовавших высших представительных органов, которые могут быть использованы для совершенствования правового регулирования статуса депутатов современного парламента.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Исходя из особенностей становления и развития правового статуса депу татов высших представительных органов государственной власти, в истории дан ного института в дореволюционной России можно выделить три этапа: первый появление первых нормативных актов, устанавливающих права и обязанности выборных представителей Земских соборов (15501698 гг.); второй юридиче ское оформление процедуры избрания в Уложенную комиссию 1767 г. и начало правовой регламентации статуса депутатов представительного органа государ ственной власти; третий законодательное закрепление статуса депутатов новых высших представительных органов государственной власти Государственной Думы и Государственного совета (19061917 гг.).
2. На основе базовой конструкции правового статуса автор предлагает сле дующее определение: правовой статус депутата представительного органа госу дарственной власти это правовой институт, представляющий собой совокуп ность норм, регулирующих основания приобретения и прекращения статуса депу- 9
тата, его права, обязанности и ответственность, гарантии и ограничения при осу ществлении депутатской деятельности. К гарантиям депутатской деятельности относятся: 1) гарантии, содействующие непосредственному исполнению обязан ностей депутата; 2) гарантии, предоставляющие депутатам социально- экономические блага; 3) гарантии, обеспечивающие правовую защиту депутатам от неправомерных действий в связи с исполнением ими своих обязанностей.
1. Земской собор являлся высшим представительным органом Московского государства, формируемым по разрядно-территориальному принципу. Процедура выборов на собор регламентировалась указами царя, «призывными» грамотами и правовыми нормами, регулирующими выборы в местные органы власти, которые дополнялись правовыми обычаями. Формирование выборного корпуса Земских соборов представляло собой процесс, включающий принятие высшей властью государства решения о созыве собора и оформление его указом; составление призывных грамот и рассылку их местным властям; территориальную организацию выборов; назначение даты выборов и оповещение о выборах населения; непосредственное проведение выборов, оформление их результатов и регистрацию делегатов в московском приказе. Практика выборов на Земские соборы выработала принципы, выражающие предназначение представительных органов.
2. Выборные представители Земских соборов должны были соответствовать территориальному, возрастному, социальному, имущественному и морально-нравственному критериям, которые были нормативно закреплены в призывных грамотах, либо базировались на обычаях. Конкретные права и обязанности делегатов, гарантии их деятельности законодательно не устанавливались, а определялись через основные формы их деятельности. Полномочия выборных представителей осуществлялись посредством законодательной инициативы в форме подачи челобитных и отдельных мнений, участия в заседаниях соборов, принятия и подписания соборных решений. Делегаты получали от избирателей полномочия по принятию решений на соборе, отчеты о выполнении которых позволяли избирателям контролировать деятельность своих представителей. Такие общественно
значимые поручения сохранились до настоящего времени как институт наказов избирателей.
5. Правовые основы формирования Уложенной комиссии определялись предложенными Екатериной II новыми для Российской империи формами отношений монарха с подданными, для которых было характерно декларируемое признание интересов различных социальных групп. Выборы депутатов Уложенной комиссии регламентировались Манифестом от 14 декабря 1766 г. и «Наказом комиссии о составлении проекта нового Уложения». Система требований к депутатам сохранила некоторую преемственность с требованиями к выборным представителям Земских соборов. Конкретизация требований к депутатам Уложенной Комиссии заключается в переходе от социального ценза к сословному, указании точного минимального возраста депутатов, конкретности критериев определения имущественного ценза.
6. Сущность правового статуса депутатов Уложенной комиссии определяли ее представительская и законотворческая функции. Депутаты получили право активно участвовать в законодательном процессе на всех его стадиях, включая участие в заседаниях Большого Собрания, в работе частных комиссий, принятии законопроектов, право на законодательную инициативу, подписание законопроектов, в разработке которых принимали участие. Законодательно закреплено стимулирование личного участия депутатов в разработке законопроектов. Важнейшей особенностью правового статуса депутатов стал впервые введенный институт неприкосновенности личности и имущества. Новыми механизмами обеспечения выполнения депутатских полномочий являлись специальные стимулирующие привилегии и этические нормы.
7.