Владимирова Алевтина Витальевна. Совершенствование механизма формирования налоговых доходов местных бюджетов

brief description

Владимирова Алевтина Витальевна. Совершенствование механизма формирования налоговых доходов местных бюджетов : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 : Новочеркасск, 2004 171 c. РГБ ОД, 61:04-8/4482

Содержание к диссертации

Введение
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ БЮДЖЕТНО НАЛОГОВОГО МЕХАНИЗМА В РОССИИ 12
1.1 Эволюция бюджетной системы и бюджетного устройства в рыночной экономике 12;
1.2 Влияние налоговой политики на развитие межбюджетных отношений в переходный период 36
2. ОРГАНИЗАЦИЯ АКТИВА ФОРМИЮВАНИЯ НАЛОГОЬ1Х ДОХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ.54
2.1 Источники и условия формирования налоговых доходов местных бюджетов 54:
2.2 Практика функционирования: местных бюджетов; на современном этапе 75
3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ В ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКЕ. - 103
3.1 Направления реформирования местного налогообложения территорий. 103
3.2 Стратегия развития налоговой реформы по укреплению
доходов местных бюджетов 119
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 139
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ. 149
ПРИЛОЖЕНИЯ. і 165

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Регламентная институционализация межбюджетных отношений на базе научно обоснованных подходов к установ лению состава и размеров закрепленных и регулирующих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации до настоящего времени остается неразрешен ной проблемой. Сохраняет дискуссионный характер формирование проектов &'бюджетов субъектов Федерации, особенно в части нормативов отчислений от
регулирующих доходов в региональные и местные бюджеты, размеров трансфертов и субсидий, предоставляемых бюджетами вышестоящего уровня нижестоящим бюджетам..
В настоящее время в России сложилась сложная политическая и экономи- ческая ситуация, в которой местным органам власти крайне затруднительно >
осуществлять процесс управления. Вместе с тем, именно муниципальная власть, управляя подведомственной ей территорией в условиях скудных финансовых ресурсов, должна практически обеспечивать минимально необходимый уровень социальных потребностей.
Проблема специфики экономического (прежде всего - бюджетного) статуса муниципального образования в системе федеративного устройства российской экономики обсуждается в отечественной экономической науке уже более
{*'
десяти лет. Инициатива и процесс принятия решений местными органами власти в области управления муниципальными финансами ограничиваются региональными законами о местном самоуправлении и бюджете на текущий финансовый год. Недостаточная координация между долевым распределением налоговых поступлений, закреплением ответственности за расходы и политикой в отношении дефицита ведет к макроэкономической дестабилизации. Бессистемное распределение ответственности за расходы между уровнями власти (выра-
^ женное в сокращении доли регулирующих налогов с 70% в 1992 году до 51% в
2002 году) негативно отразились на структуре и объемах местных бюджетов.
При реализации местного законодательства за основу принимается Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , который устанавливает право местного самоуправления на самостоятельность в рамках закрепленной федеральным законодательством компетенции и ответственности. Новый Закон РФ, полное введение которого планируется в 2006 г., направлен на усиление государственных гарантий реализации данного права.2
Развитие федерализма на практике ведет к аккумуляции экономической власти в крупных территориальных образованиях - регионах. Важность рас сматриваемой проблемы, ее практическая значимость, недостаточная изучен ность моделей местного налогообложения в экономике России, необходимость формирования нового механизма по увеличению налоговых доходов местных бюджетов придают теме исследования особую актуальность.. *' Проблема бюджетного федерализма, реформирования регионального и мест-
ного налогообложения исследовалась Абалкиным Л., Андриановым Л., Ворониным А., Глазьевым С, Златкис Б., Игониной Л., Колесковым А., Лавровым Л., Лексиным В., Мокрым В.,- Новоселовым Р., Павленко С, Поляком Т., Прониной Л., Пчелицевым О., Яндиевым М.
Развитию и анализу современного налогообложения посвящены работы Брызгалина А., Дуканич Л., Князева В., Козырина А., Кузнецова Н., Мещеря- Щ:ковой О., Мостового П., Пепеляева С, Пушкаревой В., Черника Д.,
Шаталова С.
Теоретико-методологические аспекты налогообложения, касающиеся формирования налоговых доходов бюджетов, рассматривают в своих трудах Богачева О., Горский И., Данилевский Ю., Любимцев Ю,, Маршавина Л., Павлова Л., Пансков В.
1Федеральный закон от28.08.1995г. №154 — ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ, 28.08.1995, №35, ст.3506
2Федеральный закон от 06.10.2003г. №131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ 06.10.2003.
Однако при всей ценности проведенных исследований теоретические, ме- 0тодологические и прикладные аспекты проблемы формирования и дифферен-
циации налоговых доходов местных бюджетов остаются неразработанными.
Выработка, целостной концепции; развития бюджетной обеспеченности субъектов налоговых отношений, особенно на муниципальном уровне, механизма их функционирования, решены не полностью. Трансформация налоговой политики требует научного подхода, интеграции со стратегией рыночного развития российской экономики в территориальных образованиях.
Цель и задачи исследования.Цель диссертационного исследования состоит в обосновании эффективной модели местного налогообложения, действенного механизма формирования налоговых доходов местных бюджетов и выработке системы рекомендаций по их укреплениювпереходной экономике России.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
анализа эволюции бюджетной системы и бюджетного устройства России на современном этапе;
изучения проблем бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, а также роли местных налоговвбюджетной политике;
выявления основных источников и базовых условий формирования налоговых доходов муниципальных образований;
» - обобщения позитивного и негативного опыта функционирования местных
бюджетов на современном этапе;
изучения изменения налогового законодательства в аспекте реализации теоретико-методологических подходов к регулированию доходных источников муниципалитета;
определения стратегических направлений развития бюджетно-налоговой реформысучетом проходящих трансформационных процессов в экономике России.
Объектом исследованияявляется налоговая система Российской Федерации и современные тенденции ее развития на местном уровне.
Предметом исследования выступает совокупность экономических отношений между федеральными, региональными органами управления и муниципальными образованиями по поводу формирования и распределения налоговых доходов между бюджетами различных уровней в переходной экономике России.
Теоретико-методологическуюосновуисследования составляют фундаментальные классические концепции по налогообложению отечественных и зарубежных ученых.
Инструментарно-методический аппарат работы. Впроцессе исследования закономерностей развития налоговой системы, системы налогообложения, их институциональной основы, определения особенностей функционирования использованы категориальный, субъектно—объектный, историке— генетический, комплексный, системный подходы, сравнительный анализ, динамические ряды.
Информационно-эмпирической базойисследования послужили данные Госкомстата РФ, Министерства финансов, налоговисборов РФ, а также территориальных ИМНС, нормативныеидирективные.- документы Президента и Правительства РФ, законодательные документы Российской Федерации, программные положения Правительства, материалы научно - практических конференций по исследуемой проблеме.
Рабочая гипотеза диссертационного исследованиясостоит в выдвижениииобосновании системы теоретических положений, согласно которым разработка эффективной модели местного налогообложения в качестве своей исходной базы требует становления действенного механизма формирования налоговых доходов местных бюджетов. В свою очередь, такой механизм должен возникнуть на основе как объективного репрезентативного анализа действующей практики муниципального налогообложения, такивидового, количественного изучения применяемых на местном уровне налогов, налоговых режимов, эволюционной динамики, выявленных тенденций, определения долевых отчислений по федеральным налогам, преимуществ и недостатков, специфики сло-
жившихся институтов с учетом обеспечения единых принципов и теоретико-методологических подходов к системе налогообложения.Основные положения, выносимые на защиту:
1. Формированию новой бюджетной системы способствовал процесс разграничения доходных источников между ее основными звеньями, заменивший ранее применявшийся метод прямого распределения доходов между бюджетами (элементы разграничения доходов между бюджетами, применявшиеся в советское время, касались только доходов по закрепленным налогам). Новый бюджетный процесс, кроме закрепленных налогов, предусматривает распределение налогов федерального и регионального статуса (приобретающих тем самым статус регулирующих налогов). Введенный порядок сократил уровень собственных доходов муниципальных образований и увеличил объем перечислений из вышестоящих бюджетов, что усилило степень зависимости от них: муниципальных бюджетов.
2. Недостаточность институциональных предпосылок для проведения в России эффективной федеративной экономической политики привела к централизации бюджетно-налоговых полномочий и неформальной автономии региональных и местных властей. Основой нестабильности действующего бюджетно-налогового механизма является законодательная неопределенность разграничения расходных полномочий муниципалитетов и доходов их бюджетов (отсутствие в Бюджетном кодексе РФ специальной регламентации постоянных «муниципальных» долей от регулирующих налогов). Несистемность действующего бюджетно-налогового механизма становится источником формирования в стране асимметричной модели бюджетного федерализма.
3. Согласно Бюджетному кодексу РФ, финансовая обеспеченность муниципальных образований определяется на основе минимальных государственных социальных стандартов. Данные стандарты порождают проблему бюджетной необеспеченности, поскольку используемые в регионах социальные стандарты не учитывают всех особенностей местных бюджетов (городских, поселковых, ЗАТО и др.), что исходно программирует бюджетный дефицит. Современный
бюджетный процесс должен включать механизм закрепления осуществляемых институтами разных уровней власти бюджетных расходных и доходных полномочий (прежде всего в сфере разграничения функций Федерации и ее субъектов с целью сведения до минимума обязательств, находящихся в их совместном ведении).
4. Основанием установления бюджетных гарантий местному самоуправле нию со стороны государства является отношение к муниципальному образова нию как к институту государственного значения. Поскольку структура доходов местных бюджетов дифференцирована по источникам образования, то при их достаточности муниципальные финансы могут образовать экономическую ос нову реального местного самоуправления, тогда как недостаточная обеспечен ность муниципальных образований собственными финансовыми ресурсами увеличивает потребность в безвозмездных перечислениях из бюджетов других уровней (составляющих до 30-40% этой потребности).
5. Анализ практики функционирования местных бюджетов подтвердил тенденцию к перегруппировке доходов в пользу бюджетов вышестоящих уровней, в связи с чем у муниципальных образований возникли количественные ограничения по налогам, что привело к снижению их налоговых доходов на 15-20%. Для улучшения финансового состояния муниципальных образований необходимо перераспределение налоговых полномочий, отмена централизации налогов (в частности, НДС) восстановление ряда ранее действовавших муниципальных налогов и сборов (в том числе налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы), отличавшихся высоким уровнем собираемости. Необходимо преодолеть ситуацию, при которой происходит расширение социальных обязательств муниципальных образований без адекватного перераспределения финансовых ресурсов.
6. В настоящее время доля собственных налоговых доходов местных бюджетов в среднем по стране покрывает от 20 до 40 % их расходных потребностей. Дефицитное состояние бюджетного регулирования требует дотационной поддержки даже ранее сбалансированных и бездотационных местных бюдже-
тов (в связи с этим более 90% муниципальных образований сегодня являются дотационными). Падение объема доходной части местных бюджетов ниже объема минимально необходимых расходов приводит к возникновению кредиторской задолженности в крупных объемах, на погашение которой в бюджете не планируются специальные статьи расходов.
7. Государственная бюджетная политика должна исключать возможность переложения федеральными и региональными органами власти и управления необеспеченных расходных обязательств на местное самоуправление, обязанность финансирования которых законодательно закреплена за бюджетами вышестоящих уровней. Стратегическим ориентиром укрепления финансовых основ местного самоуправления выступает оптимизация межбюджетных отношений на основе закрепления доходных и расходных полномочий, бюджетных прав и гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления*.
8. Основным направлением социально-экономической стабилизации муниципальных образований должны стать: совершенствование законодательной базы, закрепление правовых гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления, оптимизация бюджетно-налогового механизма межбюджетных отношений, упорядочение многоканального бюджетного регулирования. Стратегия развития бюджетного процесса в России должна быть основана на принципе закрепления за муниципалитетами системы постоянных налогов, обеспечивающих прогнозируемость оценок доходных источников муниципальных образований, позволяющих бездотационное покрытие расходных полномочий.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке эффективной модели местного налогообложения, основанной на децентрализации федеральных налогов, закреплении постоянных квот по регулирующим налогам, введении дифференцированных социальных стандартов, применяемых к укрупненным регионам, выработке критериев разграничения расходных полномочий территориальных образований.
Элементы научной новизны состоят в следующем:
предложена модель бюджетного федерализма, отличающаяся от существующей тем, что она основана на принципах укрупнения российских регионов и применении дифференцированных социальных стандартов, учитывающих особенности территорий (количественный и демографический состав населения, плотность инженерных коммуникаций, экологию, климатическую зону и др.), что должно способствовать научно обоснованному формированию уровня бюджетной обеспеченности;
обоснована необходимость диверсифицированного подхода к изменению системы местного налогообложения, предполагающего частичное восстановление отмененных ранее наиболее собираемых местных налогов (прежде всего налога на содержание жилищного фонда и; объектов социально-культурной сферы), перераспределение доли регулирующих налогов, отмену централизации налогов, что должно способствовать достаточности размеров налоговых поступлений в качестве основного источника доходов местных бюджетов;
сформулированы унифицированные критерии разграничения расходных полномочий между основными субъектами бюджетно-налоговых отношений (центром, регионами и муниципалитетами): соответствие зоне обслуживания (бюджетные услуги закрепляются за территорией их потребления); субсидиар-ности (органы власти на местах определяют потребность в бюджетных услугах); эффекта масштаба (наиболее эффективная реализация муниципальных полномочий), что позволит увязать их с уровнем финансирования;
доказана необходимость использования метода долгосрочного квотирования при распределении отчислений по регулирующим налогам, заключающегося в установлении постоянных налоговых ставок местным бюджетам, их законодательного закрепления, при снижении доли перечислений из вышестоящих бюджетов (достигающих 30-40%);
обоснованы направления и перспективы развития местного налогообложения, определен структурный состав налогов при приоритетности имущест-
венныхиподоходных налогов, способствующих значительному повышению удельного веса налоговых доходов в муниципальном бюджете;
- предложено осуществлять передачу целевых средств федерального фонда компенсаций в доходы муниципальных бюджетов, минуя бюджеты субъектов Федерации, что должно повысить обеспеченность расходных полномочий муниципалитетов, осуществляющих выплаты по федеральным законам («О ветеранах», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»).
Теоретическая значимость исследованиясостоит в разработке стратегии, обеспечивающей реализацию системного подхода в становлении и развитии бюджетного процесса муниципального уровня регионального налогообложения, его политики и механизма действия. Теоретические выводы исследования могут быть использованы в качестве теоретико-методологической базы при выборе управленческих решений, разработке моделей налоговых режимов государственными органами, а также в процессе преподавания специальных учебных курсов в вузах по дисциплинам: «Налоги и налогообложение», «Теория налогов», «Налоговое право».
Практическая значимость исследованиязаключается в разработке рекомендаций