Воропаева Ирина Николаевна. Реализация контрольной функции финансов в процессе формирования и казначейского исполнения бюджетов

brief description

Воропаева Ирина Николаевна. Реализация контрольной функции финансов в процессе формирования и казначейского исполнения бюджетов : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 : Москва, 2003 145 c. РГБ ОД, 61:04-8/1749

Содержание к диссертации

Введение
ГЛАВА 1. ОБЪЕКТИВНЫЕ ОСНОВЫ РЕАЛИЗАЦИ КОНТРОЛЬНОЙ ФУНКЦИИ ФИНАНСОВ В ПРОЦЕССЕ ФОРМИРОВАНИЯ И ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТОВ
1.1. Взаимодействие функций финансов как объективная основа финансового контроля в бюджетном процессе 12
1.2. Реализация контрольной функции финансов в системе государственного бюджетного контроля 44
ГЛАВА 2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМОВ РЕАЛИЗАЦИИ КОНТРОЛЬНОЙ ФУНКЦИИ ФИНАНСОВ В БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1. Направления совершенствования взаимодействия функций финансов в бюджетном процессе России 66
2.2. Развитие потенциала финансового контроля в условиях казначейского
исполнения бюджетов в Российской Федерации 93
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 120
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 127
ПРИЛОЖЕНИЯ 137

Введение к работе

Актуальность темы исследованияобусловлена необходимостью решения комплекса научно-практических задач по реформированию российской системы управления государственными и муниципальными финансами. Достижение целей государственной финансовой политики в значительной степени зависит от устойчивости и эффективности такого базового финансового института, как бюджет. Российская бюджетная система пока еще не стала достаточно мощным рычагом воздействия государства на экономический рост, поведение производителей, рынок товаров и услуг. Бюджеты не увязаны с целями финансовой политики и не приспособлены для решения стратегических задач. Это создает атмосферу непредсказуемости в направлениях государственного регулирования экономики, мешает формированию стабильной макроэкономической среды.
В условиях рыночной экономики требуется переориентация системы формирования и распределения государственных и муниципальных финансовых ресурсов на рост эффективности экономики, ускорение ее развития. Необходима коренная реструктуризация действующей системы государственного финансового контроля, которая не отвечает современным требованиям и недостаточно адаптирована к казначейским процедурам исполнения бюджетов. Назрела настоятельная необходимость в системе мер, направленных на оптимизацию государственных контрольных и регулирующих функций, сочетающихся с рьшочными способами регулирования экономических процессов, а также усиление влияния функций финансов предприятий и учреждений.
Все это требует более системного и глубокого исследования взаимодействия функций финансов в бюджетном процессе, выявления новых форм развития и проявления функций финансов, выводит в число первоочередных задач совершенствование направлений и условий реализации
контрольной функции финансов в процессе формирования и казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации.
Степень научной разработанности проблемы. Общетеоретические и методологические вопросы формирования и использования бюджетных ресурсов исследуются в трудах Э.Г. Ванштейна, Л. Грамфалви, П. Десая, Л.А. Дробозиной, В.Н. Живалова, И.Х. Озерова, Л.Н. Павловой, В.Г Панскова, В.М. Родионовой, К.К.Федяевского.
Проблемам функций финансов, финансового контроля посвящены труды Б. Аллена, И.А. Белобжецкого, В.В. Бурцева, АЛ. Быстрякова, Э.А. Вознесенского, А. Премчанда, Т. Тер-Минасян, В.И. Шлейникова, СО. Шохина, А. Шика и других. Методические и практические аспекты организации казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации рассматриваются в работах Д.В. Бриля, Д.Л. Комягина, Т.Г. Нестеренко, Б.Н. Серкова, А.В. Смирнова, А. Хешима и других авторов.
Несмотря на значительное количество научных работ в области реализации функций финансов остаются недостаточно исследованными теоретические и практические аспекты их взаимодействия, особенно в отношении реализации их в процессе формирования и исполнения бюджетов в трансформационной экономике. Существует серьезное отставание теоретических разработок механизма контрольной функции финансов в перераспределительном процессе. Нуждаются в теоретическом и практическом переосмыслении методологические походы к организации финансового контроля, как формы проявления контрольной функции финансов, в процессе формирования и казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации.
Цель исследованиязаключается в разработке теоретико-методологических подходов совершенствования реализации контрольной функции финансов в процессе формирования и использования государственных и муниципальных финансовых ресурсов,выработке
рекомендаций и мер,способствующих достижению высокой эффективности бюджетного процесса Российской Федерации.
Реализация поставленной цели достигается путем решения следующихзадач:
проанализировать взаимодействие функций финансов, сформулировать основные принципы этого взаимодействия и выявить объективную структуру его финансового механизма;
выявить основные особенности реализации взаимодействия функций финансов в содержательных формах контрольной функции финансов;
систематизировать существующие методологические подходы к формированию и исполнению бюджетов с целью выявления наиболее перспективных направлений совершенствования взаимодействия функций финансов в бюджетном процессе;
выявить современные тенденции развития бюджетного процесса в аспекте усиления бюджетно-финансового контроля в Российской Федерации;
выработать комплекс практических рекомендаций по совершенствованию финансового контроля в бюджетном процессе России и развитию его потенциала в условиях казначейского исполнения бюджетов.
Объектом исследованияявляется контрольная функция финансов в бюджетном процессе и пути повышения эффективности бюджетного процесса в условиях рыночной экономики.
Предметом исследованиявыступают экономические и финансовые отношения, отражающие содержание и механизм контрольной функции финансов в процессе формирования и использования бюджетных финансовых ресурсов.
Теоретическую основу исследованиясоставляют научные труды российских и зарубежных ученых в области государственного регулирования экономики, бюджета и финансового контроля.
Методологической базойисследования являются методы системного и ситуационного анализа, диалектический метод, методы сравнительного и логического анализа, концептуальные положения, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных экономистов. Источником методологических идей стали также концептуальные положения, отраженные в нормах финансового законодательства Российской Федерации.
Информационной базойисследования послужили нормативно — правовые акты Российской Федерации в области формирования и исполнения бюджетов, методические и аналитические материалы Минфина России, Федерального казначейства, Минэкономразвития России, Счетной Палаты Российской Федерации, Банка России, Международного валютного фонда, финансово-экономические издания и публикации по проблемам бюджетного процесса и финансового контроля, статистическая и аналитическая информация Госкомстата России.
Новые научные результаты, полученные лично автором в ходе исследования, состоят в следующем:
выявлены новые формы проявления системы функций финансов и дана новая трактовка объективных основ контрольной функции, заключающихся во взаимодействии функций финансов и отражающихся в его финансовом механизме. Предложен методологический подход к оценке сущности взаимодействия контрольной функции с другими функциями финансов, в соответствии с которым, рассматриваемое взаимодействие выступает в процессах корректировки и уточнения распределения финансовых ресурсов на основании выявляемых с помощью финансового контроля новых параметров и регулирующих факторов распределения средств. Предложена система принципов, раскрывающая содержательную сторону взаимодействия функций финансов:адекватность, оперативность, результативность,применение которых имеет существенное значение в формировании эффективной системы финансового контроля;
представлен вариант отражения механизма взаимодействия функций финансов в финансовом контроле, в соответствии с которым: 1)финансовые потокикорректируются по результатам финансового контроля за законностью распределения средств; 2)параметры распределения средствкорректируются по результатам финансового контроля за эффективностью использования ресурсов (экономичность, окупаемость); 3)конкретные цели и задачи финансовой политикикорректируются на основании учета данных финансового контроля о результатах реализации финансовой политики. Показано, что в целях совершенствования системы финансового контроля в соответствии с задачами роста его эффективности требуется создание эффективных взаимосвязей между процессами распределения финансовых ресурсов, расширение предметных направлений и развитие методов финансового контроля. Кроме того, необходимо создание тесной взаимоувязки процедур финансового контроля с процедурами распределения средств;
систематизированы существующие в мировой практике основные методологические подходы к формированию бюджетов:традиционный (затратный) подход,бюджетное планированиена основе нормирования затрати бюджетное планированиена основе результатов.Обоснована перспективность перехода в условиях рыночной экономики к формированию многолетних бюджетов на основе конечных результатов и показана значимость этого подхода к бюджетному планированию для создания предпосылок к успешной практической реализации принципов взаимодействия функций финансов. Показано, что включение в бюджетный процесс стратегического планирования и последующего анализа альтернатив достижения целей и задач, выявленных на этапе стратегического планирования, в условиях составления многолетних бюджетов позволит существенно оптимизировать бюджетный процесс и повысить эффективность финансовой политики;
выявлены основные свойства типологии организации исполнения бюджетов и предложены основания для их классификации:по институциональному
признаку, по уровню централизации бюджетных ресурсов; по способу использования временно свободных средств; по уровню централизации управления бюджетными ресурсами; по уровню контроля за операциями с бюджетными средствами.Выявлены потенциальные преимущества казначейского исполнения бюджетов, способствующие достижению оптимальности взаимодействия функций финансов и позволяющие минимизировать трансакционные издержки на обеспечение кассового обслуживания исполнения бюджетов, усилить финансовый контроль на этапе исполнения бюджетов, осуществлять достоверный мониторинг финансовой деятельности органов управления, являющийся базовым инструментом создания систем оценки эффективности и результативности государственной и муниципальной деятельности;
обоснованыстратегические направленияреформирования бюджетного процесса Российской Федерации и реструктуризации системы государственного финансового контроля: 1) внедрение многолетнего бюджетного планирования «на основе результатов» с использованием программно - ориентированного подхода к формированию бюджетов; 2) совершенствование казначейского исполнения бюджетов и использование незадействованных, но существующих потенциально преимуществ казначейской системы в области финансового контроля и управления финансовыми потоками; 3) реструктурирование органов и развитие методов финансового контроля в условиях казначейского исполнения бюджетов;
сформирован комплекс конкретных мероприятий по совершенствованию реализации контрольной функции финансов в бюджетном процессе Российской Федерации, включающий создание эффективных механизмов финансового контроля за ходом реализации государственных и муниципальных целевых программ и развитие потенциала казначейской системы исполнения бюджетов в условиях многолетнего бюджетного планирования «по результатам».
В результате проведенного исследования разработаны следующиеположения, которые выносятся на защиту:
объективная основа контрольной функции финансов заключается во взаимодействии функций финансов, выражающемся совокупностью взаимоувязанных процессов корректировки и уточнения распределения финансовых ресурсов на основании выявляемых с помощью финансового контроля новых параметров и регулирующих факторов распределения средств. Данное взаимодействие основывается на принципах адекватности, оперативности и результативности; их нарушение приводит к пассивному отражению контрольной функцией финансов результатов распределения финансовых ресурсов, усилению субъективизма в принятии управленческих решений и несогласованности действий управленческих и контрольных органов;
внедрение в Российской Федерации новых процедур бюджетного планирования - на основе результатов - целесообразно осуществлять посредством использования программно-ориентированного подхода к формированию бюджетов. При этом необходимо,содной стороны, использовать незадействованные возможности казначейской системы исполнения бюджетов в области реализации предварительного и текущего контроля,сдругой стороны, требуется ликвидация процедур кассовых ограничений, негативно влияющих на самостоятельность и снижающих ответственность получателей бюджетных средств. Одновременно,вцелях создания эффективных механизмов реализации финансового контроля за ходом выполнения государственных и муниципальных целевых программ, требуется изменение процедур их формирования, утверждения и исполнения, а также внедрение в бюджетный процесс Российской Федерации анализа финансовой деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств, реализующих программы;
необходимым условием формирования систем оценки эффективности и результативности государственной и муниципальной деятельности является создание системы мониторинга финансовой деятельности участников бюджетного процесса, которая может быть наиболее эффективно реализована на основе использования единого информационно-телекоммуникационного пространства органов Федерального казначейства. При этом, переход к Единому плану счетов бюджетного учета, основанного на методе начисления, и консолидация информации о финансовой деятельности участников бюджетного процесса в информационной системе Федерального казначейства позволит обеспечить единство и достоверность данных, необходимых для анализа финансовой деятельности государства и муниципальных образований на макро и макро уровне.
Теоретическая и практическая значимость работысостоит в том, что разработанные в диссертационном исследовании положения создают методологическую и практическую основу для создания эффективных взаимосвязей финансового контроля с процессами формирования и использования бюджетных и внебюджетных фондов. Выводы и рекомендации диссертации направлены на достижение высокой эффективности государственной финансовой политики, реализуемой в процессе формирования и исполнения бюджетов, усилению финансового контроля за операциямисбюджетными средствами, реализации рыночных способов управления экономическими процессами и укреплению финансовых институтов всех уровней бюджетной системы. Выводы и рекомендации могут быть использованы при разработке нормативных актов и методических материалов по вопросам модернизации бюджетного процесса и реструктуризации системы государственного финансового контроля, в том числе системы казначейского исполнения бюджетов.
Теоретические положения работы могут быть применены для преподавания курса государственных и муниципальных финансов в системе
подготовки и переподготовки кадров органов контроля и финансово-бюджетной сферы.
Апробация результатов исследования.Основные положения исследования отражены в публикациях автора общим объемом 2,3 п. л.
Содержащиеся в диссертации основные положения, выводы и рекомендации использовались при разработке учебно-тематических планов, методических пособий и проведении лекционных и практических занятий, применялись при разработке нормативных актов Минфина России.Струюура работыобусловлена поставленными в ней целью и задачами. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, приложений и списка использованной литературы.

Взаимодействие функций финансов как объективная основа финансового контроля в бюджетном процессе

В современной финансовой науке существуют различные подходы к определению функциональной роли финансов, однако, практически все они базируются на определенном единстве функций финансов. В то же время, вопрос о количестве и содержании функций финансов остается дискуссионным. Наиболее распространенный, "классический" подход к функциональной роли финансов, заключается в выделении распределительной и контрольной функций, тесно взаимосвязанных между собой.1 Первая функция проявляется при распределении национального дохода и формировании и использовании фондов денежных средств, вторая функция реализуется посредством финансового контроля за распределением денежных средств на всех этапах распределительного процесса.
В процессе дискуссий выявилось и несколько других подходов, в результате которых сложилась другая классификация (или систематизация) функций финансов. Один из подходов заключается в том, что в систему функций финансов внедряется так называемая "воспроизводственная" функция, которая означает, что финансы формируют фонды денежных средств, следовательно, финансы связаны с финансами предприятий и воспроизводственными процессами.2 Кроме того, ряд финансистов выделяет стимулирующую функцию финансов, реализуемую через установленную систему покрытия затрат и распределения прибыли, налоговую систему, и, таким образом, выявляется четыре функции финансов - воспроизводственная, распределительная, стимулирующая и контрольная.1 Существуют и другие точки зрения на функциональность финансов. Например, систему функций финансов определяют как совокупность регулирующей, стабилизирующей, распределительной и контрольной функций.2 Некоторые авторы в системе функций финансов выделяют такие функции как социальная, инвестиционная и другие.
Несмотря на разнообразие взглядов на функциональную роль финансов, нельзя не отметить такую особенность контрольной функции финансов как специфичность ее проявления в процессе взаимодействия с другими функциями.

Реализация контрольной функции финансов в системе государственного бюджетного контроля

Единство и взаимосвязь функций финансов обуславливает единство их целей, поэтому представляется логичным под целью финансового контроля понимать достижение целей финансовой политики, что выявляет необходимость пересмотра роли финансового контроля. При этом, при определении его предметных направлений необходимо учитывать происходящий процесс расширения границ финансового контроля, о котором свидетельствуют реформы последних десятилетий в области финансового контроля. Сегодня составной частью финансового контроля становится контроль финансово-хозяйственных операций, хотя данный процесс, конечно, еще не дает причин переименовывать финансовый контроль в финансово-хозяйственный.
Предложенный ранее подход к структуре механизма взаимодействия функций финансов подразумевает возможность достижения оптимального взаимодействия функций финансов посредством развития финансового контроля по следующим предметным направлениям: контроль финансовых потоков, контроль эффективности затрат, контроль результатов/целей. Поэтому представляется целесообразным под предметом финансового контроля понимать законность, эффективность, результативность/целесообразность финансовой деятельности как отдельных организаций, органов, учреждений, их структурных подразделений, так и отраслей, корпораций, территориальных единиц, регионов и страны в целом, осуществляемой на этапах формирования и использования финансовых ресурсов.
В зависимости от субъектов финансового контроля, как правило, различают контроль общегосударственный (внутренний и внешний), ведомственный, внутрихозяйственный, общественный и независимый, который будет рассматриваться автором в разрезе контроля законности, эффективности, результативности и целесообразности. Сферой деятельности финансового контроля являются практически все операции, совершаемые с использованием денежных средств в процессе формировании и использовании финансовых ресурсов. В данной работе делается попытка осветить лишь наиболее проблематичные аспекты организации финансового контроля, имеющие место в бюджетной сфере.
В традиционных бюджетных системах задача финансового контроля заключается в выявлении нарушений целевого использования бюджетных средств (полноты, своевременности, адресности распределения бюджетных средств). Методами такого контроля (контроля законности) являются проверки соответствия перераспределения средств установленным параметрам распределения и финансовые ревизии, определяющие правильность ведения и точность отчетности об операциях с бюджетными средствами. Контроль законности тесно взаимосвязан с движением финансовых потоков, и, в этой связи, представляется чрезвычайно интересным рассмотреть мировой опыт по организации контроля законности в странах с различной организацией исполнения государственного бюджета.
Наиболее развит предварительный и текущий контроль за законностью совершаемых операций с бюджетными средствами во Франции. В частности, на центральном уровне предварительный контроль расходов осуществляется финансовыми контролерами, назначаемыми министром экономики и финансов и находящимися в его подчинении. Финансовые контролеры прикреплены к каждому министерству и являются финансовыми советниками и контролерами министров. Без визы контролера не может быть произведен не только ни один платеж первостепенного (главного) распорядителя, но и не может быть заключен ни один контракт. Кроме того, контролеры обладают правом вето. При использовании этого права прием обязательств может быть произведен только с согласия министра финансов. Финансовые контролеры дают заключение по проектам контрактов, договоров, могут осуществлять блокировку расходов в случае допустимости расхода, но необходимости соблюдения при этом некоторых условий, блокировка действует до момента выполнения этих условий. Финансовые контролеры осуществляют и текущий контроль на стадии санк