Юсупова Марина Аруповна. Логистика государственных закупок в России

brief description

Юсупова Марина Аруповна. Логистика государственных закупок в России : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.06 : СПб., 1999 160 c. РГБ ОД, 61:00-8/658-2

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1.Логистика государственных закупок как инструмент регулирования экономики12
1.1. Роль и методы государственного регулирования экономики и реформы в России 12
1.2. Прокъюремент как система организации логистики государственных закупок 31
Глава 2.Организация и нормативная база логистики государственных закупок в России51
2.1. Анализ существующего состояния организации закупок за счет средств бюджета 51
2.2. Основные проблемы законодательной и методической базы организации бюджетных закупок 75
2.3. Опыт организации закупок за счет средств бюджета Санкт-Петербурга 88
Глава 3.Основные направления повышения эффективности логистики государственных закупок97
3.1. Рекомендации по совершенствованию организации закупок товаров, работ и услуг для нужд бюджетной сферы 97
3.2. Методические основы определения преференций отечественным (местным) товаропроизводителям 114
Заключение 124
Список использованной литературы 127
Приложения 133

Прокъюремент как система организации логистики государственных закупок
Основные проблемы законодательной и методической базы организации бюджетных закупок
Опыт организации закупок за счет средств бюджета Санкт-Петербурга
Методические основы определения преференций отечественным (местным) товаропроизводителям

Введение к работе

В странах Западного способа воспроизводства с развитой рыночной инфраструктурой система государственных конкурсов и, в частности, конкурсных госзакупок (тендеров) давно уже стала одним из естественных механизмов поддержания конкуренции и либерального хозяйственного уклада, а также выступает как один из рычагов государственного регулирования этого уклада. Эта система требует достаточно сложной и тщательной организации, как в плане информационного обеспечения, так, подчас, и в материальном аспекте (склады, транспорт и т.д.). Доминирующим выступает именно информационное обеспечение процесса на всех его стадиях.
Упомянутая организация осуществляется логистикой закупок (тендеров), которая является неотъемлемой подсистемой макрологистики государства или мезологистики корпораций (регионов), если последние представлены, в основном, государственной формой собственности. Учитывая транснациональную структуризацию современной экономики, тендеры часто организуют и транснациональные корпорации (ТНК) с акционерной формой собственности. Такие тендеры практически не отличаются от государственных.
Логистика закупок преследует стратегическую цель повышения эффективности процесса закупок, т.е. максимизацию результата при фиксированных издержках, решая тем самым информационную задачу по уменьшению трансакций [41, с.75], а также по предотвращению злоупотреблений при закупках.
Логистическая система закупок наиболее эффективна при консолидации госзаказчиков, как это имеет место в США, где она представлена Администрацией общих услуг с десятью региональными отделениями [2, с.34]. По своей организации эта система в значительной мере подобна Госснабу СССР с привлечением рыночных механизмов.
На первый взгляд демократический либеральный характер конкурсной системы закупок представляется весьма действенным средством повышения эффек
тивности процесса закупок, позволяющим исключить всевозможные злоупотребления. Однако более детальное рассмотрение показывает, что это средство далеко не безупречно.
Во-первых, возникают принципиальные трудности с отбором конкурсантов. Согласно теореме К.Эрроу не существует их справедливой ранжировки.
Во-вторых, даже хорошо отлаженная логистическая система закупок (как в США) с устоявшейся нормативной базой, оставляет множество лазеек для коррупции, лоббирования и других злоупотреблений.
В-третьих, эта система, как правило, непригодна для НИОКР и сложных наукоемких изделий и оборудования, например вооружений. Их экспертиза настолько сложна, что издержки на нее превысят все остальные выгоды.
Россия находится в завершающей стадии одиннадцатилетнего цикла (1988-1999гг), приведшего к краху квазилиберальной экономики и буржуазных ценностей. Основа рынка - конкуренция цен и качества практически отсутствуют. Реальная экономика находится в стадии полного развала. Бартер и другие суррогаты на 80 % подменили денежные отношения. В этих условиях введение системы конкурсных госзакупок (СКГЗ) скорее следует рассматривать как очередную, в данном случае квазилиберальную, кампанию. Побудительным мотивом к началу упомянутой кампании явились многочисленные злоупотребления при госзакупках, особенно по линии Министерства обороны. Таким образом, СКГЗ в сегодняшних российских условиях выглядит как некая либеральная форма, лишенная содержания. Но, тем не менее, использование этой системы может быть неким полигоном развития рыночных отношений, наработки необходимой нормативной базы и выявления конфликта интересов заказчиков и поставщиков на различных уровнях, прежде всего на федеральном и региональном. На указанном полигоне должна, прежде всего, отработаться и вписаться в макрологистику логистическая система закупок.
Важность формирования логистической системы закупок можно продемонстрировать двумя примерами. Система военных закупок царской России была
сильно коррумпирована. Недобросовестность подрядчиков явилась одной из важных причин поражений в первой мировой войне и возникновения революционной ситуации.
В плановой советской системе логистика военных "закупок" исходила из конкурса образцов. Даже такой подход только "чудом" позволил не упустить лучший танк второй мировой войны Т-34, который лоббистами официально не был допущен на конкурс.
В настоящее время мировое хозяйство претерпевает трансформацию к информационному укладу с сетевой структурой транснациональной организации. Соответственно сетевой и замкнутой на глобальные сети становится и логистика, особенно информационная. Естественно, что и логистика закупок будет приобретать сетевой характер, ориентированный на аппарат глобальных сетей.
• Августовский кризис 1998 г. наглядно продемонстрировал, что квазилиберальные реформы в России провалились. Основные причины провала:
• отсутствие четко сформулированных, понятных народу, целей реформ, т.е. их идеологического обеспечения;
• полное игнорирование национального менталитета;
• отсутствие государственного регулирования процесса реформирования.
По всем названным пунктам необходимо вмешательство государства и повышение его эффективной роли - экономика современного капитализма давно уже отбросила идеи абсолютного либерализма и представляет собой тесный симбиоз (конвергенцию) плановости и рыночности. Особенно отчетливо это видно на структуре ТНК, которые охватывают более половины мирового хозяйства [34, с.67].
Важнейшим инструментом государственного регулирования являются государственные закупки. Система прокъюремента как организация закупок на средства федеральных, муниципальных бюджетов, кредитов мирового банка позволяет оптимизировать расходы государственного бюджета. Поскольку государственные закупки составляют сейчас значительную часть валового внутреннего
продукта развитых капиталистических стран, то они позволяют влиять на всю экономическую политику государства, поэтому интерес к системе прокъюремента и ее совершенствованию остается высоким во всем мире. Не составляет исключения и наша страна, где применение принципов прокъюремента начинает осуществляться на практике.
В настоящее время действует Указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд". В Положении, разработанном на основе этого Указа, предложен практический механизм проведения государственных закупок различными способами: путем торгов, методом котировок и у единственного источника.
Логистика процессов закупок, как подсистема макро- или мезологистики (в зависимости от уровня выступающего заказчика) для переходных условий России практически не разработана. Такая подсистема должна обладать своей организационной структурой с упором на информационное обеспечение и управление информационными потоками, т.е. сфера ее функционирования - информационная логистика. Особенности и специфика сферы закупок, где государство напрямую встречается с частным бизнесом, позволяет говорить о логистике госзакупок как о специализированном направлении логистики.
Опыт мировой практики государственных закупок путем торгов исчисляется многими десятилетиями. В нашей стране система прокъюремента пока еще находится в стадии становления и полигонных испытаний. Не обошлось без объективных трудностей по исполнению Указа и проведению торгов, тем не менее, уже можно судить о возникших проблемах и отметить предварительные результаты, к которым пока следует относиться с большой осторожностью.
Поскольку в России система подрядных торгов появилась в строительстве раньше принятия Указа, то естественно, что российские строители имеют больший опыт организации и проведения торгов и к этому опыту мы будем обра
щаться. В данной работе система подрядных торгов рассмотрена как частный случай прокъюремента.
Пока еще трудно делать окончательные выводы об эффективности прокъюремента в российских условиях. Однако некоторые предварительные данные выглядят достаточно оптимистично.
В ходе реализации Указа достигнуто определенное сокращение бюджетных средств. Заложена основа формирования соответствующих логистических структур - проведена работа по подготовке специалистов для организации и выполнения государственных закупок, созданы тендерные комиссии и комитеты. У государственных заказчиков появилась реальная возможность влиять на процесс ценообразования, более того существенно уменьшать стартовую цену. В работе представлен практический пример по реализации программы "Модуль" - строительство жилья для военнослужащих в рамках государственной строительной программы, который демонстрирует снижение цены на 28 % от первоначальной в ходе проведения открытых торгов. Существенно, что закупки для государственных нужд путем торгов проводились открыто, публично, гласно, и были доведены до сведения общественности.
Таким образом, система прокъюремента создается в России и начинает функционировать, во всяком случае, с формальной точки зрения, на принципах достаточной прозрачности, позволяющих в принципе контролировать государственные закупки и таким образом уменьшить коррупцию в этой сфере.
Тем не менее, существует ряд проблем, которые еще требуют детальной проработки. К таким проблемам можно отнести высокий удельный вес государственных закупок путем проведения торгов закрытым способом, методом котировок и у единственного источника, хотя на федеральном уровне количество закрытых торгов оказалось почти в 2 раза более низким, чем на местном. Большое количество посредников, принимающих участие в торгах и недостаток финансирования, также снизили возможности конкурсной системы.
Требуется введение более совершенных методов статистической обработки
данных, той первичной информации о торгах всех видов, которая существенна для оценки разброса цен.
Конечно, Указ создал новое правовое поле по отношению к предшествующей нормативно-правовой базе. На основании Указа утверждено "Положение", которое разработано с учетом мирового опыта системы прокъюремента, где говорится не только о том "что делать", но и "как делать".
Тем не менее, на сегодняшний день ключевой проблемой остается разночтение экономических и юридических терминов. В первой части Гражданского Кодекса Российской Федерации, принятой ранее Указа, не были учтены все нюансы таких терминов, которые используются при проведении торгов. Например, в Указе нельзя было использовать термин "тендер", который применяется в международной практике. Отсюда образовалось противоречие, когда возникли новые экономические отношения, а терминология осталась прежней. В работе рассмотрены и другие терминологические несообразности.
Трудности, с которыми сталкиваются заказчики всех уровней, характерны и для государственных закупок, проводимых в Санкт-Петербурге.
Формирование городского заказа в Санкт-Петербурге прошло сложный путь. Отсутствие единой закупочной политики у правительства города приводило к негативным последствиям, результатом которых явилось нерациональное использование бюджетных средств. Мероприятия, проводимые в ходе реализации Указа, позволили создать Управление формирования городского заказа с общей идеологией, методикой, регламентом, контролем, что должно привести к изменению промышленной политики города. Это уже важный шаг на пути формирования единой логистической системы госзакупок. Правительство города старается создать благоприятные условия для фирм, состоящих на учете в Государственной Налоговой инспекции по Санкт-Петербургу. В рамках принятого курса Правительством выпущено Постановление №31 от 22.10.98 "О работе Комитета экономики и промышленной политики", где оговорена поддержка предприятий малого бизнеса, передовых научно-технических и интеллектуальных
разработок, предприятий Всероссийского общества глухих и Всероссийского общества слепых. К сожалению, помощь местным производителям формулируется слишком расплывчато и говорится только о "максимальном использовании возможностей петербургских поставщиков с учетом экономической целесообразности для бюджета Санкт-Петербурга". В данном документе не закреплены преференции отечественным производителям. Таким образом, фактически не предоставлен цивилизованный путь поддержки национальных производителей, хотя во всем мире он существует и примеры представлены в работе.
. Целью диссертационного исследования является разработка логистической системы организации прокъюремента в России, и в частности в Санкт-Петербурге, на основе существующей мировой практики и создание механизма поддержки отечественных производителей.
Достижение указанной цели потребовало решения следующих задач:
- оценки мирового опыта государственного регулирования и его влияния на экономику,
- анализа реалий перехода к рыночной экономике и определения оптимальных условий влияния государственного заказа на экономику,
- анализа существующего состояния логистики государственных закупок за счет средств бюджета, в том числе в Санкт-Петербурге,
- определения основных проблем законодательной и методологической базы организации бюджетных закупок,
- разработки логистического подхода к системе прокъюремента,
- исследования задач и создания логистического механизма функционирования Регионального продовольственного фонда,
- разработки методики определения границ преференций.
Объектом исследования выбрана организация государственных закупок на основе системы прокьюремента.
Предметом исследования является система прокъюремента в Санкт-Петербурге, так как практический учет уровня поступления денежных средств
(налогов, сборов, отчислений) в местный бюджет позволяет провести расчет предоставления квот местным производителям.
Теоретической и методологической основой настоящего исследования является положения экономической теории, логистики и системы прокъюремента.
• Научная новизна исследования состоит в том, что в диссертации разработаны основные положения логистического подхода к системе закупок за счет средств бюджета. К важнейшим результатам, имеющим элементы новизны, можно отнести:
• выявлены условия эффективного использования логистики прокъюремента в экономике России,
• разработаны основные положения логистического подхода к системе закупок за счет средств бюджета,
• обоснованы положения по развитию механизма государственной поддержки отечественных производителей и регулирования цен на продовольственную продукцию,
• доказана необходимость и разработана логистическая схема функционирования Регионального продовольственного фонда,
• определены границы преференций для местных производителей Санкт-Петербурга и разработана методика предоставления преференций.
Проблемы, задачи и функции системы прокъюремента в Санкт-Петербурге отражают состояние этих торгов по России в целом. Поэтому полученные результаты, в частности разработка методических рекомендаций по расчету преференций местным производителям, представляют практический интерес и для других регионов.
Апробация данной работы прошла на Международном конгрессе в Санкт-Петербурге в 1996 г., на Международной научно-практической конференции в Ростове-на-Дону в 1997 году, основные результаты работы докладывались на Совете молодых ученых Санкт-Петербурга в 1998 году.
Значительная часть рекомендаций данного исследования, прежде всего ме
тодика определения преференций и механизм функционирования Регионального продовольственного фонда, нашли практическое применение в Управлении формирования городского заказа Комитета экономики и промышленной политики Администрации Санкт-Петербурга.

Прокъюремент как система организации логистики государственных закупок

За последнее столетие функции государства значительно расширились, особенно в промышленно развитых странах. Если говорить об экономической и социальной роли государства, то для ее определения наиболее существенными являются масштабы государственной собственности и доля государственных расходов в валовом внутреннем продукте страны. Государственные расходы составляют сейчас почти половину ВВП в промышленно развитых странах и примерно одну четверть в развивающихся странах [13, с.4] .
По прогнозам, содержащимся в исследовании "Будущее государства", опубликованном в лондонском журнале "Экономист", дальнейший рост государственных расходов не будет столь значительным, а средний показатель будет колебаться вокруг отметки 50% ВВП страны [77].
Но именно возросшая роль государства и степень его вмешательства в экономику страны заставляют задуматься о качественном аспекте влияния на экономику, то есть "внимание переместилось с размера государства как такового и объема его вмешательства на его эффективность и степень удовлетворения нужд населения" [13].