Жуков, Сергей Иванович. Совершенствование инструментов повышения эффективности государственного финансового контроля

brief description

Жуков, Сергей Иванович. Совершенствование инструментов повышения эффективности государственного финансового контроля : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Жуков Сергей Иванович; [Место защиты: Кубан. гос. ун-т].- Краснодар, 2013.- 168 с.: ил. РГБ ОД, 61 14-8/776

Содержание к диссертации

Введение
1Теоретические основы государственного финансового контроля14
1.1 Понятие и сущность финансового контроля 14
1.2 Классификация видов и органов финансового контроля 26
1.3. Международная практика государственного финансового контроля 41
2Механизмы совершенствования организации и проведения финансового контроля54
2.1 Институциональная система государственного финансового контроля: современное состояние и направление улучшения 53
2.2 Реформирование подхода в проведении встречных проверок 63
2.3 Совершенствования механизма финансово-административной ответственности при нецелевом использовании бюджетных средств 3
3Разработка и апробация инструментов повышения эффективности государственного финансового контроля82
3.1 Методика анализа эффективности работы органов финансового контроля 81
3.2 Исследование показателей доверия бюджетному учреждению: методические подходы и апробация 95
3.3 Оценка качества работы Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае
Заключение 127
Список использованных источников

Классификация видов и органов финансового контроля
Реформирование подхода в проведении встречных проверок
Исследование показателей доверия бюджетному учреждению: методические подходы и апробация
Оценка качества работы Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае

Введение к работе

Актуальность темы исследования.На современном этапе в России функции контрольно-ревизионных мероприятий по проверке законности и эффективности использования государственных ресурсов рассредоточены по разным структурам, что создает определенные сложности в силу дублирования полномочий, чрезмерной административной нагрузки на объекты контроля и нерационального использования средств на проведение контрольных мероприятий.
Все это обусловливает необходимость научного переосмысления организации институтов финансового контроля, совершенствование инструментария и механизмов проведения с целью повышения его эффективности. Постоянно нарастающий объем бюджетных расходов, немалая доля которых идет на модернизацию системы управления финансами, ставит перед органами государственного финансового контроля все более сложные задачи по обеспечению законности и эффективности использования данных ресурсов.
На улучшение качества такого контроля направлен ряд мер, принесших позитивные изменения, а именно: принят новый Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», «Об общих принципах организации контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», заключено соглашение о сотрудничестве между Счетной палатой и Росфиннадзором и т.д.
Акцент современной российской науки в последнее время несколько смещен с контроля законности расходования средств и ресурсов в сторону аудита эффективности и бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), что свидетельствует о развитии научной мысли в сфере государственных и муниципальных финансов. Однако данная тенденция не должна означать ослабление интенсивности теоретико-методологических и методических изысканий в части эффективного контроля законности государственных и муниципальных расходов.
Дальнейшее совершенствование системы финансового контроля, особенно в свете практического применения методов бюджетирования, ориентированного на результат, обусловливает необходимость выявления и устранения как теоретических, так и методических факторов, замедляющих прогрессивное развитее данной
функции государства и общества. На этом пути особое значение приобретает формирование инструментов анализа результативности государственного финансового контроля.
Особая роль сегодня отводится мотивированию получателей бюджетных средств и материальных ресурсов к наиболее четкому и неукоснительному соблюдению законодательства в финансово-бюджетной сфере. Совокупность репрессивных и стимулирующих мер должны придать новый импульс для усиления финансовой дисциплины бюджетополучателей.
Все это обусловливает необходимость научного переосмысления организации институтов финансового контроля, совершенствования инструментария и механизмов его проведения с целью повышения его эффективности.
Таким образом, тема диссертационного исследования направлена на теоретическое переосмысление ключевых компонентов контроля и конструирование методики объективной оценки работы как объектов, так и субъектов контрольно-ревизионных мероприятий.
Степень разработанности проблемы.Методологический базис в сфере финансового контроля изложен в трудах таких российских ученых, как: Н.Т. Белуха, Е.В. Бриля, Ю.М. Воронин, Н.Д. Погосян, С.Н. Рябухина, С.Г. Хаба, В.А. Жуков, СП. Опены-шев, А.И. Сталяров, В.И. Шарина, С.Н. Ялялиева и др.
Вопросам эффективности государственного финансового контроля, методам ее оценки посвящены работы: С.А. Агапцова, Р. Адамса, Е.В. Бергаль, И.В. Васильева, В.П. Горегляд, А.Г. Грязно-вой, СП. Иванова, B.C. Катренко, А.В. Коровникова, О.В. Морозова, СЮ. Орловой, А.А. Пискунова, С.Н. Рябухина, А.В. Савцовой, СВ. Степашина, А. Файоль и др.
Анализ работ указанных авторов показал, что в свете перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, усиливается интерес исследователей к оценке результативности контроля, однако данный вопрос слабо изучен и до конца не разработан в современной российской науке. На сегодняшний день недостаточно исследованной остается также проблема формирования инструментария оценки эффективности государственного финансового контроля. Решению данных проблем посвящено настоящее диссертационное исследование.
Цель диссертационного исследованиясостоит в теоретическом обосновании и совершенствовании инструментарно-методи-ческого аппарата исследования эффективности государственного финансового контроля.
Реализация данной цели обусловила постановку и решение следующих взаимосвязанных задач:
рассмотреть и систематизировать современные теоретические подходы к определению понятия «государственный финансовый контроль»;
уточнить экономическую сущность понятия «государственный финансовый контроль» и разработать теоретические подходы к оценке его эффективности;
исследовать зарубежный опыт организации и проведения государственного финансового контроля;
изучить современное состояние институциональной структуры государственного финансового контроля в Российской Федерации, разработать механизмы ее совершенствования;
обосновать необходимость реформирования инструментов финансово-административной ответственности при нецелевом использовании бюджетных средств;
разработать методику оценки эффективности государственного финансового контроля;
на основе авторской методики оценить уровень эффективности государственного финансового контроля Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае и предложить комплекс практических мер совершенствования ее работы.
Соответствие темы диссертации требованиям Паспорта специальностей ВАК.Диссертационное исследование выполнено в рамках специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит, п. 2.22 «Институциональные основы развития государственного финансового мониторинга и контроля», п. 2.4 «Бюджетное и налоговое прогнозирование и планирование в рыночной экономике», п. 2.17 «Бюджетно-налоговая политика государства в рыночной экономике».
Объектом исследованиявыступает система государственного финансового контроля в Российской Федерации.
Предметом исследованияявляется совокупность экономических отношений, возникающих в процессе анализа и оценки эффективности государственного финансового контроля.
Теоретико-методологической основой исследованияпослужили фундаментальные разработки ведущих отечественных и зарубежных ученых в области теории и практики государственного финансового контроля. Обоснование теоретических и методических положений, аргументация выводов осуществлялись на основе использования таких общенаучных методов познания, как системный и сравнительный анализ, абстрагирование, мысленный эксперимент, индукция и дедукция, логико-гносеологический и диалектический методы. В качестве специальных применялись методы статистического анализа (графический, группировка, индексный и др.).
Информационно-эмпирическую и нормативно-правовую базу исследованиясоставили: Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; законодательные и нормативные правовые акты Правительства РФ и Министерства финансов Российской Федерации по данной тематике, информационные материалы Контрольно-счетной палаты Российской Федерации, данные аналитического и статистического учета Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае, специальные периодические издания и интернет-ресурсы ведущих научно-исследовательских библиотек и мира, а также собственные исследования автора.
Рабочая гипотеза диссертационного исследованиябазируется на теоретическом предположении о возможности совершенствования инструментов оценки эффективности государственного финансового контроля в современных условиях российской экономики, что повысит в целом качество использования бюджетных средств.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
1. Непрерывный рост объемов государственных затрат и необходимость решения задач современной российской экономики по переходу к ускоренной модернизации обусловливают необходимость повышения эффективности государственного финансового контроля. В сложившихся условиях формируется устойчивый за-
прос общества на то, кто и как расходует бюджетные средства, которые в конечном счете являются достоянием граждан. В этой связи возникает необходимость углубления теоретико-методических и практических вопросов повышения эффективности государственного финансового контроля.
1. Рассредоточение контрольных функций по различным государственным службам, имеющее место на сегодняшний день, представляется низкоэффективным по трем основным причинам. Во-первых, происходит дублирования ряда полномочий различными субъектами контроля. Во-вторых, даже гипотетическое четкое разграничение полномочий между субъектами государственного финансового контроля не решит проблему, так как в этом случае проверки окажутся фрагментарными, а не комплексными из-за значительного объема межбюджетных трансфертов и множественности источников финансирования. В-третьих, многообразие ревизионных служб неизбежно способствует росту бюджетных расходов на содержание этих структур. Создание единой службы контроля за использованием бюджетных средств снимет названные проблемы и обеспечит условия для проведения эффективного комплексного государственного финансового контроля.
2. Для повышения качества контроля законности бюджетных расходов необходимо усилить такой механизм ревизионной работы, как встречные поверки, которые сегодня мало используются в контрольно-ревизионной работе, хотя служат эффективным способом выявления недостоверных операций. Низкая эффективность встречных проверок объясняется несовершенством нормативно-методической базы их проведения (субподрядные организации, привлекаемые для выполнения государственного заказа, не имеют прямых обязательств перед бюджетным учреждением-заказчиком; четко не прописаны формы документов для сличения записей в процессе встречной проверки; встречные проверки ограничены во времени и др.).
3. Важнейшая задача контрольно-ревизионной работы - выявление нецелевого использования бюджетных средств. Сегодня этот инструмент повышения эффективности использования бюджетных средств требует совершенствования: если в отношении юридических лиц законодательно установлена зависимость между размером штрафа и объемом ущерба, то в отношении физических лиц наказание (штраф) прямо не зависит от причиненного ущерба, что значи-
тельно снижает эффективность контрольно-ревизионной работы. Для мотивирования участников бюджетных отношений к соблюдению законности необходимо внедрение инструментов поощрения добросовестных получателей бюджетных средств.
5. В современных условиях основным критерием эффективности проверки, выполненной контрольно-ревизионным органом, является объем выявленных финансовых нарушений и число проведенных проверок. Однако эти сведения дают искаженную картину качества работы контролирующей организации по ряду причин. Во-первых, нарушения характеризуются разной тяжестью и общественной опасностью, а потому требуют разграничения по соответствующему критерию. Во-вторых, для оценки масштабности нарушений следует установить, какой процент средств из общего объема бюджетного финансирования израсходован с нарушениями. В-третьих, необходимо установить долю проверенных бюджетных ассигнований субъекта проверки и соотнести затраты на контрольные мероприятия с их результатами. Названные факторы целесообразно использовать в качестве основы экономико-математической модели оценки эффективности работы контрольно-ревизионных организаций в системе государственного финансового контроля.
6. Установление тотального контроля над всеми финансовыми потоками по объективным причинам не представляется возможным, поэтому в первую очередь следует уделять внимание наиболее проблемным бюджетополучателям. Выявление таких организаций возможно с использованием экономико-математической модели оценки качества расходов объектом контроля, которая не только учитывает тяжесть и сумму нарушений, но и готовность к их устранению.
Научная новизнаисследования заключается в развитии теории и совершенствовании инструментов эффективности государственного финансового контроля. Элементы научной новизны конкретизированы в следующих положениях:
- систематизирован и обновлен категориально-понятийный аппарат, раскрывающий сущность государственного финансового контроля, в части развития научных разработок В.М. Родионовой, Л.А. Дробозиной, Л.П. Окуневой, Л.Д. Андросова, И.А. Белобжец-кого, И.В. Фирулина и др.:
дополнено и уточнено определение финансового контроля как строго регламентированной нормативными актами, экономически
обоснованной деятельности специально уполномоченных структур по проверке правомерности и эффективности образования, распределения и использования средств бюджета и внебюджетных фондов, а также обеспечению сохранности и эффективности использования имущества, находящегося в государственной, муниципальной собственности; данное определение акцентирует внимание на экономически обоснованной деятельности органов госфин-контроля, что позволяет рассматривать финансовый контроль как экономически эффективную работу контрольно-ревизионных организаций;
в дополнение к разработанным классификационным признакам государственного финансового контроля (периодичность, отношение к объекту контроля, принадлежность субъекта контроля и др.) введен признак финансовой отдачи, в соответствии с которым контрольные проверки подразделяются на окупаемые, частично окупаемые и неокупаемые, что позволяет идентифицировать экономически эффективные и неэффективные контрольно-ревизионные мероприятия в системе госфинконтроля;
обоснована целесообразность создания институциональной структуры единого финансового контроля - Федеральной службы государственного финансового контроля (ФСГФК) с предоставлением ей комплекса полномочий для качественного и системного контроля расходования и администрирования средств государственного бюджета всех уровней;
сформулирован подход к совершенствованию методики проведения и организации встречных проверок как инструмента государственного финансового контроля; обоснована необходимость перехода от процедуры сличения записей в проверяемой и субподрядной организациях, к проверке обоснованности, своевременности и полноты этих записей, их достоверности, что повысит эффективность встречных проверок;
предложен механизм совершенствования финансовой ответственности при нецелевом использовании бюджетных средств физическими лицами, сущность которого состоит в необходимости поощрения досудебного возмещения бюджетополучателем сумм, использованных не по целевому назначению, путем установления минимального штрафа; при взыскании штрафа в судебном порядке его размер должен быть увеличен до 1%; данный механизм уско-
рит процесс возмещения бюджетных средств и мотивирует нарушителя к быстрому возврату в бюджет незаконно использованных денежных сумм с минимальным размером штрафных санкций;
- разработана авторская экономико-математическая модель комплексной оценки эффективности контрольно-ревизионных ор ганизаций системы государственного финансового контроля, учи тывающая основные факторы воздействия на эффективность рабо ты контрольных служб: уровень тяжести и общественной опасно сти выявленных финансовых нарушений; доля общих бюджетных средств, использованных с нарушениями; доля проверенных бюд жетных ассигнований в контролируемой организации; затраты на проведение проверки проверяющей организацией; данная модель позволит количественно оценить эффективность контрольно- ревизионного мероприятия;
- обоснована и построена авторская экономико-матема тическая модель оценки качества расходов бюджетной организа ции, которая учитывает тяжесть, объем нарушений и готовность организации к устранению выявленных нарушений; применение данной модели поможет выявить наиболее проблемные организа ции, неэффективно использующие бюджетные средства.
Теоретическая и практическая значимость исследованиязаключается в реализации комплексного подхода к изучению эффективности государственного финансового контроля, его особенностей в современной российской действительности, обобщении и уточнении накопленного ранее опыта теоретического анализа данной категории, что может быть использовано в будущем в смежных исследованиях.
Практическое применение предлагаемых механизмов его оценки возможно как контролирующими, так и контролируемыми организациями. Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе вузов при подготовке курсов «Бюджетная система Российской Федерации», «Государственные и муниципальные финансы», «Государственный финансовый контроль».
Апробация результатов диссертационного исследования.Базовые теоретические положения и практические рекомендации автора докладывались и