РОЛЬ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ У ВИРІШЕННІ ЕТНОПОЛІТИЧНИХ ПРОБЛЕМ КРИМУ :

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі дисертації обгрунтовується актуальність теми, ступінь її наукової розробленості, визначені об`єкт і предмет, наукова новизна та практичне значення роботи, а також поставлені мета та завдання дисертаційного дослідження.

Перший розділ дисертації "Проблеми етнонаціонального розвитку Криму" присвячений аналізу теоретико-методологічних засад дослідження проблематики та етнополітичної ситуації в Автономній Республіці Крим.

Теоретико-методологічні засади дослідження етнополітичних проблем Криму з`ясовуються на основі таких трьох груп джерел і матеріалів:

1) дослідження українських і зарубіжних фахівців з проблематики етнонаціонального розвитку поліетнічних країн, регіоналізму та міжетнічної взаємодії в умовах будівництва незалежної держави;

2) документи та матеріали міжнародних організацій, членом яких є Україна як незалежна держава, котрі свідчать про концептуальні підходи та формують стандарти вирішення проблем етнонаціонального розвитку поліетнічних країн, передусім тих, що можуть знайти своє застосування в Україні у конкретній ситуації з Кримом;

3) документи і матеріали, які відображають діяльність Верховної Ради України з розв’язання етнополітичних проблем Автономної Республіки Крим у загальноукраїнському контексті.

У першій групі автор виділяє праці українських і зарубіжних дослідників, де викладені загальні концептуальні підходи до аналізу етнонаціональної ситуації, формується понятійно-термінологічний апарат етнонаціональної проблематики й визначаються її основні напрямки дослідження. Дисертант головну увагу приділяє аналізу тих праць, у яких висвітлюється загальний  аналіз етнонаціональної ситуації в Криму і окремих явищ міжетнічної взаємодії  в регіоні та їх вплив на етнонаціональний розвиток півострова; розробка понятійного апарату вивчення проблеми (зокрема, зміст таких понять, як “етнічна спільнота”, “національна меншина”, “корінний народ” та інші); концептуальні підходи у вирішенні проблем Криму в рамках мега- і мікро- етнополітичних утворень (держава, автономія, місцеве самоуправління);  законодавча база регулювання етнонаціонального розвитку в Автономній Республіці Крим; етнополітичний менеджмент, особливо на регіональному рівні; взаємодія центру та регіону (в широкому розумінні цього слова, включаючи як законодавчу, так і нормативно-регулятивну базу, практичну співпрацю у вирішенні етнополітичних проблем). У цьому контексті аналізуються праці В. Б. Євтуха, В. М. Кулика, О. М. Майбороди, М. І. Панчука. О. О. Рафальського, В. П. Трощинського та інших.

Серед міжнародних організацій, матеріали, документи та практична діяльність яких формують концептуальні підходи та стандарти по регулюванню етнонаціонального розвитку у поліетнічних країнах й вирішення гострих регіональних проблем, увагу привернуто насамперед до Ради Європи, Європейського Союзу та Організації з Безпеки та Співробітництва в Європі. Серед основних документів цих організацій, що містять у собі концептуальні підходи, які можуть бути застосовані до аналізу етнонаціональної ситуації в Криму, першочергове місце займають “Рамкова конвенція про захист національних меншин” та “Європейська хартія про місцеве самоврядування”, “Європейська хартія регіональних або мов меншин”.

Позиція Верховної Ради України щодо етнонаціонального розвитку в Автономній Республіці Крим та концептуальні підходи до вирішення його проблем викладені в основних її законах та постановах.

Сьогодні можна констатувати, що концептуальні новації й методологічні підходи практично відсутні у тій частині діяльності Верховної Ради України, яка пов’язана з самим обговоренням тих або інших проблем, оскільки, за кількома винятками, навіть у профільному Комітеті з прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин недостатньо фахівців з проблематики, щоб її осмислити й запропонувати адекватні концептуальні й методологічні підходи до вирішення гострих і складних питань.

У розділі означені основні фактори, які вирішальним чином впливають на формування етнополітичної ситуації в Криму. Серед них: 1) мо­заїчність етнічного складу населення півострова при беззастережному демографічному домінуванні росіян; 2) етнополітичний ренесанс в Україні серед як титульної нації, так і національних меншин; 3) рееміграційні процеси (повернення кримських татар, вірмен, болгар, греків, німців); 5) суперечливий характер українсько-російських відносин. Зважаючи на ці фактори нинішня етнополітична ситуація в Криму може бути оцінена як потенційно конфліктна, зокрема у стосунках між кримськотатарським населенням та росіянами.

Основними складовими етнополітичної ситуації в Криму є:

-                          неповна врегульованість законодавчого забезпечення прав (фундаментальних та компенсаційних) етнічних спільнот півострова, зокрема питань їхньої взаємодії у площині більшість – меншість (на макрорівні – Україна: титульна нація та меншини, в тому числі російська; на мікрорівні – Крим: російська етнічна спільнота та інші спільноти цього регіону);

-                          невирішеність проблем депортованих народів (не лише кримських татар, а й болгар, вірменів, греків, німців), котрі, на думку дисертанта, залишаються поза належною увагою законодавчої та виконавчої влади як на всеукраїнському, так і на республіканському рівнях;

-                          брак надійних гарантій збереження самобутніх культур різних етнічних спільнот, у тому числі малочисельних, таких, як караїми та кримчаки;

-                          проблема взаємодії українського й російського чинників у політичному, соціальному та економічному розвиткові Криму та їх суперечливий вплив на етнонаціональну ситуацію на півострові. Розгляд цих питань необхідний для формування адекватних засад для аналізу діяльності Верховної Ради України у вирішенні нагальних проблем етнонаціонального розвитку Автономної Республіки Крим.

У другому розділі "Формування правових засад розв’язання етнополітичних проблем у Криму: загальні принципи і специфіка АРК" розглядаються два взаємопов`язані аспекти – правові засади державної етнополітики в України загалом і правові засади державної етнополітики в межах політико-правового поля Криму, тобто того простору, де безпосередньо вирішуються етнополітичні проблеми.

У контексті дослідження ролі Верховної Ради України у розв’язанні етнополітичних проблем Криму першочергової уваги заслуговує аналіз законодавчої бази регулювання етнонаціонального розвитку країни. Тим більше, що ця законодавча база є найбільш очевидним результатом діяльності парламенту. Можна стверджувати, що з утриманням Україною незалежності вельми активно починає формуватися правова база регулювання етнонаціональних взаємин як на загальнонаціональному, так і на регіональному, у тому числі кримському рівнях. Так, протягом 1991 – 2002 років Верховною Радою України було прийнято 18 законів та постанов, які стосуються цієї сфери. Крім того ще 30 нормативних актів були прийняті Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою АРК, Радою Міністрів АРК.

До законодавчо визначених принципів етнополітики в Україні, чинність яких розповсюджується на територію усієї держави, у тому числі і на Крим, відносяться, на думку вчених, наступні:

1)      гарантія рівних політичних, соціальних та культурних прав різних компонентів етнонаціональної структури українського суспільства; розвиток їхньої етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності; недопущення привілеїв та обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження при одночасному визнанні за меншинами права на компенсаторну підтримку;

2)      повне включення в правове поле такого компоненту етнонаціональної структури українського суспільства як національні меншини (Закон України “Про національні меншини в Україні”);

3)      не повне включення в правове поле депортованих за національною ознакою, які повертаються на місця попереднього поселення – болгари, вірмени, греки, кримські татари, німці (Закон України “Про особливості участі громадян України з числа депортованих з Криму у виборах депутатів місцевих Рад в Автономній Республіці Крим”, “Угода між Україною та Федеративною Республікою Німеччина про співробітництво у справах осіб німецького походження, які проживають в Україні”); іммігрантів, які впродовж одинадцяти років незалежності України прибувають до нашої країни (Закон України “Про біженців”, Закон України “Про громадянство України”);

4)      відсутність правового регулювання щодо: а) титульної нації (українців); б) кримських татар як специфічної етнічної спільноти (мається на увазі відсутність спеціального закону, яким був би визначений статус кримських татар, а також закону про відновлення його прав); в) малочисельних груп представників різних етносів, таких, наприклад, як караїми, кримчаки.

Політико-правове поле Криму у вирішенні етнополітичних проблем цього регіону формується із двох частин: тієї, що складається із правових актів, якими регулюється етнонаціональний розвиток України взагалі, а також із законодавчих актів, що спеціально стосуються Криму, та правових актів самої АРК, насамперед прийнятих автономію (особливо на початку 1990-х років, коли вона мала повноваження на законотворчу діяльність).

Особливої уваги у контексті нашого викладу заслуговують закони, прийняті Верховною Радою України, котрі безпосередньо передбачають заходи регулювання етнонаціонального розвитку Криму. Це й закони України “Про статус Автономної Республіки Крим” (1991 р.), “Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим” (1992 р.), “Про особливості участі громадян з числа депортованих з Криму у виборах депутатів місцевих Рад в Автономній Республіці Крим” (1995 р.), “Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим” (1998 р.).

Важливим кроком у вирішенні проблеми адаптації депортованих до нових умов став Закон України “Про внесення змін та доповнень до Закону України “Про громадянство України” 16 квітня 1997 року і запровадження його з 20 травня 1997 року. У ньому спрощувалася процедура набуття українського громадянства для значної частини депортованих. Зокрема, щодо них було знято вимогу про необхідність безперервного проживання на території України протягом останніх 5 років та володіння українською мовою в обсязі, достатньому для спілкування.

Крім згаданих результатів діяльності Верховної Ради України по вирішенню проблем етнонаціонального розвитку Криму (маються на увазі прийняті закони та постанови, які складають базу для формування політико-правового поля у царині міжетнічних відносин) в оцінці цієї діяльності важливе місце займала позиція Верховної Ради у конституційному процесі в Криму. Закладені у Конституції України принципи правового регулювання проблем розвитку Криму, у тому числі й етнонаціональних, реалізувалися у законах, прийнятих Верховною Радою України, зокрема двох законів, які згадувалися вище: "Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим" і "Про вибори депутатів Автономної Республіки Крим", а також у оцінці постанови Верховної Ради АР Крим від 15 жовтня 1997 року “Про функціонування російської мови на території АР Крим”, у питанні про вибори депутатів Верховної Ради АР Крим.

Регулятивна роль Верховної Ради України щодо етнонаціонального розвитку Криму проявилася також під час перерозподілу обсягів повноважень органів місцевого самоврядування з врахуванням місцевих особливостей і з посиланням на закони України та укладені нею міжнародні угоди. У Конституції Автономної Республіки Крим (частина перша статті 44) перерозподіл обгрунтовувався тим, що: "Згідно з Конституцією України, законами України, Європейською Хартією про місцеве самовря­дування, Конституцією Автономної Республіки Крим, норматив­но-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим органам місцевого самоврядування може делегуватися ви­конання окремих республіканських виконавчих функцій та повн­оважень з передачею фінансів і майна для забезпечення вико­нання зазначених функцій та повноважень”.

Пов`язуючи питання повноважень із потребами кримськотатарського народу, як і інших етнічних спільнот Криму, відомий політик Рефат Чубаров зазначав, що Конституція АР Крим має серед низки питань розв'язувати і таке питання, як консолідація усіх етнічних спільнот, забезпечення їм рівних прав і можливостей. На думку Р. Чубарова, Конституція АР Крим цієї проблеми не розв’язує. Погоджуючись з такою думкою, можна сказати, що на той час від Верховної Ради України очікувався більш чіткий контроль за виконанням рішень з тих питань, що Конституцією України однозначно віднесені до відання Автономної Республіки Крим, ніж той, що нею здійснювався.

Формування політико-правового поля регулювання етнонаціонального розвитку і вирішення гострих етнополітичних проблем Криму продовжується. Однією з нових спроб у цьому напрямку є подання до Верховної Ради України проектів законів з етнонаціональних питань. На час завершення дисертаційного дослідження у парламенті України були зареєстровані проекти законів про внесення змін до Закону України “Про національні меншини в Україні”; продовжується робота над проектом “Концепції державної етнонаціональної політики”, яка має бути затверджена окремим законом та проектом закону “Про відновлення прав осіб, депортованих за національною ознакою”.

Свого законодавчого вирішення потребують, зокрема, такі питання, як національно-культурна автономія (проект закону “Про національно-культурні автономії національних меншин України”), функціонування мов (проекти законів “Про мови в Україні”), збереження культурної спадщини малочисельних етнічних спільнот, взаємодія національних меншин з історичними батьківщинами та міжнародними організаціями, які сприяють вирішенню конкретних проблем етнічних спільнот.

У третьому розділі "Роль Верховної Ради України у здійсненні державної етнополітики в Криму" увага акцентується на практичних кроках органів державної влади у вирішенні гострих етнополітичних проблем півострова та діяльність Верховної Ради у цьому процесі, а також аналізується взаємодія парламенту з регіональною владою та органами місцевого самоврядування.

Однією з найгостріших проблем сучасного етнонаціонального розвитку України є проблема депортованих, котрі наприкінці 1980-х – початку 1990-х років почали повертатися в Україну. Ця проблема була предметом уваги законодавчого органу України.

Проблеми, пов`язані з поверненням і облаштуванням депортованих народів, можна поділяти на три групи: проблеми у соціально-економічній сфері, проблеми у соціально-гуманітарній сфері, політико-правові проблеми та проблеми у сфері громадського життя.

До першої групи серед найгостріших проблем можна віднести такі: 1) працевлаштування; 2) приватизація, особливо землі; 3) проблеми з наданням соціальних послуг (забезпечення житлом, розбудова транспортних комунікацій, водо- та електрозабезпечення тощо). У другій групі проблем (соціально-гуманітарна сфера) найбільш актуальними є незадовільні можливості отримання освіти рідною мовою, доступ до надбань культури та інформації етнічними мовами, обмежені можливості функціонування рідних мов раніше депортованих народів та меншин.

Правову базу для повернення та вирішення третьої групи проблем, які складають наступні документи: декларація Верховної Ради колишнього Радянського Союзу “Про визнання незаконними і злочинними актів проти народів, які були піддані насильницькому переселенню, та забезпеченню їхніх прав” (14 листопада 1989 р.); “Угода з питань, пов`язаних з відновленням прав депортованих осіб, національних меншин і народів”, яка у жовтні 1992 року була підписана за ініціативи України у столиці Киргизстану м. Бішкеку главами держав-учасниць СНД; Закон України “Про громадянство України” (1997 р. зі змінами у 2001 році); двостороння угода між Україною та Узбекистаном з питань громадянства депортованих осіб та їхніх нащадків (1998 р.).

Ще одним моментом у діяльності Верховної Ради України, який позитивно вплинув на розв’язання етнополітичних проблем у Автономній Республіці Крим, є ратифікація угод з міжнародними організаціями. Важливість цієї діяльності зумовлена тим, що депортовані згідно з класифікацією міжнародних організацій за деякими показниками (головним у цьому контексті є факт переміщення у просторі та необхідність під тиском обставин покидати місця свого постійного проживання) можуть бути віднесені до біженців та мігрантів. Серед таких міжнародних організацій є Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців та Міжнародна організація з міграції. Саме ці організації надають відчутну допомогу в облаштуванні й соціальній адаптації депортованих в Криму. Верховна Рада України, ратифікуючи міжнародні угоди України, особливо ті, які передбачають не лише законодавчий супровід співробітництва, але й надання конкретної матеріальної допомоги, сприяє вирішенню такої гострої етнополітичної проблеми як проблема депортованих.

Іншим важливим здобутком діяльності Верховної Ради України у вирішенні проблем депортованих народів були перші в історії діяльності українського парламенту спеціальні слухання “Проблеми законодавчого врегулювання та реалізації державної політики щодо забезпечення прав кримськотатарського народу і національних меншин, які були депортовані і добровільно повертаються в Україну” (5 квітня 2000 р.). Слухання інтенсифікували процес облаштування кримських татар, прискорили прийняття нової редакції Закону України “Про громадянство України”. Частково рекомендації слухань були враховані у двох програмах, прийнятих Кабінетом Міністрів України у 2002 році – це “Програма розселення та облаштування депортованих кримських татар та осіб інших національностей, які повернулися в Автономну Республіку Крим на постійне проживання, на 2001-2005 роки” та “Програма адаптації та інтеграції в українське суспільство депортованих кримських татар, а також осіб інших національностей, відродження і розвитку їх культури та освіти (2002 – 2005 роки)”.

Роль Верховної Ради України у вирішенні однієї з найгостріших етнополітичних проблем Криму, котра значною мірою визначає етнонаціональну ситуацію на півострові, а також у стосунках центру і регіону, найбільш відчутно виявилась у таких моментах:

1)           прийняття законів, які створюють умови для повернення і адаптації депортованих, передусім кримських татар, до соціально-економічного, політичного та суспільного життя;

2)           ратифікація міжнародних договорів та угод, які визначають статус депортованих, фіксують забов`язання сторін щодо допомоги у реалізації їхніх прав та стимулюють міжнародне співробітництво у розв`язанні проблем депортованих народів;

3)           формування громадської думки та засад подальшого вирішення їхніх проблем через парламентські слухання;

4)           затвердження бюджетного фінансування програм, пов`язаних з поверненням і облаштуванням депортованих.

Щоправда, усі ці заходи, здійснені Верховною Радою України за період, який охоплюється дисертацією, виявились недостатніми, щоб повністю вирішити проблеми раніше депортованих народів, які повертаються до Криму. Зокрема, парламент України міг би приділяти бульшу увагу поліпшенню законодавчого супроводу розв`язання проблем депортованих, передусім тих, що стосуються правових механізмів імплементації спеціальних програм та проектів.

Взаємодія центральних органів законодавчої та виконавчої влади та органів місцевого самоврядування Криму може здійснюватись у кількох площинах (підстави для визначення напрямків взаємодії дає досвід діяльності Верховної Ради України та необхідність вирішення найважливіших етнополітичних проблем Криму):

1)           Взаємодія законодавчих органів влади – Верховної Ради України і Верховної Ради Криму.

2)           Взаємодія Верховної Ради України з виконавчою владою Криму та органами місцевого самоврядування у плані контролю за виконанням рішень, які приймаються Верховною Радою України по розв`язанню етнополітичних проблем півострова.

3)           Співробітництво центральних та регіональних органів виконавчої влади і місцевого самоврядування по реалізації законодавчих актів й забезпечення прав різних компонентів етнонаціональної структури населення Криму.

Найбільш очевидною є взаємодія між Верховною Радою України та Верховною Радою Криму, у процесі якої чітко виявилася позиція українського парламенту щодо етнонаціонального розвитку півострова і включення Криму в загальноукраїнський етнополітичний контекст. На думку автора, останнє є однією з найбільш актуальних питань етнонаціонального розвитку України у контексті зміцнення засад унітарності нашої держави.

Серед проблем, які мали вирішуватися у постійній взаємодії центру і Криму, була проблема громадянства. Навколо неї точилася особливо гостра дискусія між центром і Кримом. Ця проблема поступово перетворилася на етнополітичну, оскільки питання про громадянство зачіпало інтереси і українців, і росіян, і кримських татар та інших реемігрантів.

В оцінці діяльності Верховної Ради України у питанні приведення законодавства Криму у відповідність до законодавства України, позиція автора дисертації, зумовлена результатами дослідження, збігається з думкою, що “...тривалий час законодавча і виконавча влада України намагалися не помічати серйозної внутрішньої опозиції у Криму...”. Ця опозиція групувалася навколо радикально налаштованих проросійських сил півострова, таких як Фонд “Москва - Крим”, які, підтримувані московськими політиками, стимулювали сепаратистські настрої в Криму й намагалися втримати його у зоні політичного впливу Росії.

Період з 1995 по 1998 роки був надзвичайно інтенсивним у взаємодії між центром і Сімферополем, особливо парламентом України і Верховною Радою Криму, у зв`язку з підготовкою нової редакції Конституції АРК.

Взаємодія Верховної Ради України з органами законодавчої та виконавчої влади Криму концентрувалася в основному навколо питання включення Криму в політико-правове поле України. І на формальному рівні (приведення законодавчих актів Автономної Республіки Крим у відповідність з законами України) вона принесла позитивні результати: на першому етапі цієї взаємодії така відповідність була досягнута; на другому етапі рішеннями Верховної Ради України була припинена законотворча діяльність Верховної Ради Криму і залишена за останньою законотворча ініціатива, коли Верховна Рада Криму могла входити з ініціативою до Верховної Ради України щодо розгляду й прийняття того чи іншого закону.

Що ж до другого напрямку взаємодії й співпраці Верховної Ради України з виконавчою владою і органами місцевого самоврядування, то тут практично все потрібно починати з нуля. Адже Верховна Рада України не виробила механізмів такої співпраці по вирішенню етнополітичних проблем Криму. Така співпраця має переважно спорадичний характер – нерегулярні засідання на цю тему Комітету Верховної Ради України з прав людини, національних меншин та міжнаціональних відносин (наприклад, восени 2003 року); епізодична участь народних депутатів, як правило, представників згаданого комітету у роботі української частини Міжурядової українсько-німецької комісії з питань осіб німецької національності, які проживають в Україні; участь народних депутатів у засіданнях Ради кримськотатарського народу при Президентові України; участь народних депутатів у заходах, які здійснювалися в Криму під егідою Верховного Комісара з питань національних меншин ОБСЄ.

Третій напрямок взаємодії центру з Автономною Республікою Крим є надзвичайно важливим, оскільки стосується реалізації положень законодавчих актів у конкретних умовах суспільного розвитку півострова. Йдеться перш за все про співпрацю саме центральних та регіональних органів виконавчої влади. Констатуючи важливість взаємодії Верховної Ради України та регіональної влади і органів місцевого самоврядування Криму, варто відзначити, що потенціал такої взаємодії надзвичайно великий, але, як засвідчив аналіз досвіду у цій сфері, він практично не використовується і його вплив на вирішення складних етнополітичних проблем Криму незначний. На думку автора, у контексті зазначених вище двох аспектів ролі Верховної Ради України, які набирають особливої ваги, органи місцевого самоврядування Криму могли б зробити свій внесок у підвищення ефективності взаємодії між ними та парламентом України за такими параметрами:

1)           визначення територій (місць) компактного проживання осіб, що належать до національних меншин, що сприяло б концентрації зусиль як Верховної Ради України, так і регіональної кримської влади та органів місцевого самоврядування на вирішенні їхніх проблем;

2)           місцеві органи самоврядування могли б розробляти конкретні цільові програми розвитку етнічних спільнот і координувати свої зусилля з регіональною владою у рамках політико-правового поля, яке формується Верховною Радою України;

3)           налагодження і розвиток співпраці дорадчих органів при місцевому самоврядуванні з відповідними комітетами Верховної Ради України з метою ефективної реалізації правових засад етнополітики держави у місцях компактного розселення представників етнічних спільнот Криму;

4)           оприлюднення та роз`яснення законів України, прийнятих Верховною Радою України, постанов і рекомендацій парламенту, які стосуються етнонаціонального розвитку України в цілому та вирішення конкретних етнополітичних проблем Криму.