КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ ТРАНСФОРМАЦІЇ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ: РЕГІОНАЛЬНИЙ ТА МІСЦЕВИЙ РІВНІ :

Краткое содержание

Національний педагогічний університет імені М. П. Драгоманова

МАЛИНОВСЬКИЙ  Валентин Ярославович

                                                                                 УДК 321.01(477)

КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ ТРАНСФОРМАЦІЇ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ: РЕГІОНАЛЬНИЙ ТА МІСЦЕВИЙ РІВНІ

23.00.02 – політичні інститути та процеси

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора політичних наук

Київ – 2011

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Волинському національному університеті імені Лесі Українки.

Науковий консультант – доктор політичних наук, професор

      Головатий Микола Федорович,

      Міжрегіональна академія управління

                                               персоналом, завідувач кафедри політології.

Офіційні опоненти:           доктор політичних наук, професор

Варзар Іван Михайлович,

Національний педагогічний університет

імені М. П. Драгоманова, професор кафедри

політичних наук;

                                     доктор політичних наук, професор

Некряч Анастасія Іванівна,

Міжнародний університет бізнесу і права

(м. Херсон), в. о. ректора;

                                              доктор філософських наук, професор, заслужений

                                              діяч науки і техніки України

                                              Ребкало Валерій Андрійович,  

                                              Національна академія державного управління

                                              при Президентові України, завідувач кафедри

                                              державної політики та управління політичними

                                              процесами.        

Захист відбудеться 30 січня 2012 р. о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.053.12 Національного педагогічного університету імені М. П. Драгоманова за адресою: 01601, м. Київ, вул. Пирогова, 9.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національного педагогічного університету імені М. П. Драгоманова (01601, м. Київ, вул. Пирогова, 9).

Автореферат розісланий 29 грудня 2011 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради                                       М. А. Остапенко 

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. За роки державної незалежності відбулися кардинальні зміни у всій системі публічної влади України. Водночас практика свідчить, що здійснені заходи не забезпечили належної ефективності територіального управління і, як наслідок, кардинального покращення умов життя громадян. Україна, хоч і приєдналася до Європейської хартії місцевого самоврядування (далі – ЄХМС), проте система її державного управління все ще залишається досить централізованою, а інститут місцевого самоврядування лише перебуває на шляху реального становлення. У результаті муніципальні та державні інститути так і не знайшли свого оптимального місця в політичній системі, що позначено дублюванням функцій, розмитістю й неконкретністю повноважень, недосконалістю структурної побудови обох систем, існуванням суперечності державних і локальних інтересів. Хоча питання перетворень стали предметом адміністративної реформи, що зафіксовано в низці документів, проте реальних результатів із їх виконання не отримано, перманентні експерименти з реформування інститутів територіальної організації влади (далі – ТОВ), що здійснювалися без достатнього наукового обґрунтування (на основі проб і помилок, емпіричного досвіду), бажаних результатів не дали.

Тому дослідження теоретичних засад трансформації ТОВ розглядається як важливе загальнодержавне завдання, від реалізації якого залежать результати модернізації України, а також євроатлантичні перспективи держави в умовах світової глобалізації.

Хоча до зазначеної проблематики час від часу звертаються науковці й практики державного будівництва, а останніми роками активізувалось обговорення методологічних і прикладних проблем з удосконалення адміністративного та територіального устрою України, однак вона все ще залишається малодослідженою. Очевидним є те, що у вітчизняній політичній науці цій тематиці відводиться недостатньо уваги, фактично окреслені питання ще не стали предметом спеціального дослідження.

Як наслідок такого ступеня розробленості теми, на сучасному етапі розвитку держави не існує єдиного доктринального підходу щодо розуміння ТОВ як комплексного поняття державотворення, концептуалізацію ключових понять не завершено, модель оптимальної територіальної організації публічної влади не створено. Результатом цього є відсутність усебічно обґрунтованої, апробованої теорії й моделі ТОВ, яку можна було б покласти в основу розробки відповідних політичних документів, законодавчих і нормативно-правових актів, державної політики у сфері державотворення, місцевого самоврядування й регіонального розвитку.

Спроби обійтися без науково обґрунтованих підходів до трансформаційних процесів, без попереднього моделювання їх можливих наслідків призводять до непрогнозованих, як правило, непередбачуваних результатів. Про це переконливо свідчить вітчизняний досвід реформування політичного простору. Тому в умовах перехідного періоду врахувати багатоаспектність державного розвитку можна лише на підставі системного підходу в межах відповідних наукових досліджень. Насамперед, повинні бути сформовані концептуальні теоретико-методологічні засади функціонування політичних інститутів, спроможних забезпечити динамічний розвиток відповідних територій, регіонів.

Трансформаційні зміни, що відбуваються в сучасному українському суспільстві, вимагають науково обґрунтованого прогнозування та моделювання політичного простору як основи для формування політичної системи, котра орієнтується на європейські цінності та ґрунтується на національних традиціях. Вони суттєво актуалізують і наукові дослідження зазначених проблем, у тому числі з погляду необхідності вироблення пропозицій щодо вирішення практичних проблем у сфері вдосконалення політико-правового регулювання територіальних основ організації публічної влади на регіональному та місцевому рівнях.

Відповідно, політична наука не може стояти осторонь цих визначальних для державотворення України проблем, більше того, вона повинна бути в авангарді зазначеного наукового дискурсу, пропонуючи адекватні відповіді на виклики ХХІ століття, пропагуючи нову ідеологію трансформації суспільного розвитку. З огляду на це теоретико-методологічне обґрунтування трансформації ТОВ як невід’ємної складової тих суспільних трансформацій, що нині здійснюються в Україні, набуває особливої актуальності й підтверджує важливість для політичної науки запропонованого дослідження, особливо в контексті політичної реформи.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано в межах науково-дослідницької теми кафедри політології Волинського національного університету імені Лесі Українки (далі – ВНУ ім. Лесі Українки) “Волинь в умовах демократичної трансформації” (протокол № 3 від 23.09.2009 р.), що входить до тематичного плану науково-дослідних робіт університету.

Тема дисертації є складовою частиною науково-дослідницького українсько-канадського проекту “Розбудова демократії” Міністерства освіти і науки України, Національного педагогічного університету імені М. П. Драгоманова та Центру вивчення демократії Університету Квінз (Канада) (номер ДР 1938 від 21.12.2006 р.), а також науково-дослідницького проекту “Органи державної влади та самоврядування на Волині: від часів магдебурзького права до сьогодення” (договір № 3-У від 27.02.2007 р. між Луцькою міською радою та ВНУ ім. Лесі Українки).

Мета й завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є комплексний політологічний аналіз ТОВ, розробка концептуальних теоретико-методологічних засад її трансформації на регіональному та місцевому рівнях в персоноцентричну модель, спроможну забезпечити динамічний розвиток територій, надання публічних послуг населенню на рівні, який би відповідав європейським стандартам.

Для досягнення поставленої мети визначено такі завдання:

-       проаналізувати стан розробки політико-територіальної проблематики у вітчизняній і зарубіжній науковій думці;

-       удосконалити теоретико-методологічні (фундаментальні) та прикладні наукові засади ТОВ як комплексного політичного інституту;

-       проаналізувати світовий трансформаційний досвід у політико-просторовій сфері, моделі ТОВ із виявленням конструктивних ідей, провідних тенденцій, кількісних критеріїв, принципів побудови й обґрунтувати доцільність його адаптації в українську політико-територіальну систему;

-       проаналізувати загальний досвід державних трансформацій у сфері ТОВ із виявленням алгоритмів вітчизняного реформаційного процесу;

-       визначити сучасний стан політико-територіальних проблем України, розкрити зміст сучасного етапу реформування ТОВ, виявити тенденції розвитку цього інституту в умовах політичних трансформацій;

-       запропонувати політико-територіальну модель з оптимальним механізмом відносин “центр–регіони” як передумову політичної стабільності й територіальної цілісності держави;

-       виробити конкретні пропозиції та рекомендації з реформування просторової організації місцевої влади, зокрема на основі встановлення оптимальних критеріїв змоделювати рівні адміністративно-територіального устрою (далі – АТУ) й адміністративно-територіальних одиниць (далі – АТО);

-       розробити конкретні пропозиції та рекомендації з реформування публічної адміністрації й змоделювати її структурну, функціональну та компетенційну організацію на всіх рівнях АТУ;

-       виробити на основі аналізу політики конкретні пропозиції й рекомендації щодо способів (виборчих процедур, норм представництва) формування представницьких органів місцевого та регіонального самоврядування.

Об’єктом дослідження є територіальна організації влади як складова політичного простору суспільства.

Предметом дослідження є концептуальні засади трансформації територіальної організації влади України на регіональному та місцевому рівнях.

Методи дослідження. Теоретико-методологічною основою дослідження є комплекс світоглядно-філософських, загальнонаукових і спеціальних політологічних методів та підходів, система методологічних принципів: історизму, об’єктивності, системності, послідовності, конкретизації, соціального детермінізму. Застосування системного методу дало змогу розглянути ТОВ як скоординовану систему політичних інститутів (органів публічної влади), що здійснюють владу в певному політичному просторі. У процесі системного аналізу визначалися інституційний і регіональний виміри досліджуваного явища, специфіка їхнього змісту та місія. На основі цього встановлено системні зв’язки між ними, які виражають властиві ТОВ єдність і цілісність, а також проаналізовано їх узаємодію. Використання структурно-функціонального методу дало можливість виокремити визначальні складові частини предмета дослідження, визначити політичну сутність і функціональне призначення інституційної складової ТОВ. Зважаючи на родову подібність органів виконавчої влади (далі – ОВВ) та органів місцевого самоврядування (далі – ОМС), зазначений підхід став особливо ефективним у виявленні їх видової специфіки з чітким визначенням ролі й значення кожного з них у загальній системі публічної влади, з’ясування особливостей їх функціонування та зв’язку між ними. Компаративний метод через звернення до досвіду ТОВ зарубіжних країн, а також вітчизняного дав можливість з’ясувати спільні й відмінні аспекти досліджуваного явища та виокремити ті з них, котрі слід адаптувати до сучасних українських реалій. Історичний метод дав змогу дослідити еволюцію ТОВ України з виявленням недоліків, проблем, превалюючих тенденцій. Застосування інституціонального методу мало на меті детермінувати принципи, напрями та механізми формування державної політики розвитку ТОВ. Використання цільового підходу в контексті трансформації ТОВ викликало підвищені вимоги до обґрунтування й вибору цілей формування адміністративно-територіального поділу (далі – АТП) та публічного управління на кожному територіальному рівні; визначення збалансування цілей різних рівнів АТУ й політичних інституцій на цих рівнях; здійснення переходу від цілей до конкретних заходів із їх реалізації. Картографічний метод і структурно-логічне моделювання застосовувалися під час розробки оптимальних АТО та моделей організації публічної влади на всіх територіальних рівнях. Ефективність дослідження трансформаційних процесів посилило проведення аналізу емпіричних даних, змісту державно-політичних рішень, застосування нормативно-онтологічного підходу до аналізу суспільно-політичних явищ і процесів.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що здійснено одну з перших у вітчизняній політичній науці спроб моделювання політичного простору – необхідної умови формування стратегії оптимального суспільного розвитку. Зокрема, предметом наукового розгляду та аналізу стали: а) регіональні та місцеві політичні інститути (органи державної й муніципальної влади) в їх поєднанні та взаємодії; б) просторова організація публічної влади на регіональному й місцевому рівнях.

Розв’язання вказаної наукової проблематики дало змогу обґрунтувати низку теоретичних і практичних висновків, положень, рекомендацій та пропозицій, що мають наукову новизну. Зокрема, уперше:

-       створено концепцію, яка обґрунтовує трансформацію двох складових частин ТОВ: інституційної (політичних інститутів) і територіальної (АТУ) із метою формування оптимальної моделі просторової організації публічної влади на регіональному та місцевому рівнях;

-       сформульовано визначення ТОВ, що отримало авторське концептуальне обґрунтування як відносно самостійна політична категорія – сукупність політичних інститутів (органів державної й муніципальної влади), відносно самостійних форм реалізації публічної влади в межах єдиної системи народовладдя та відповідних політико-просторових одиниць, усередині яких реалізуються політико-владні відносини, здійснюються відповідні політичні процеси;

-       сформульовано комплексний підхід реформування політичного простору України на всіх рівнях АТП: регіональному, субрегіональному, базовому із запровадженням нових АТО (громада, повіт, земля) та запропоновано базові критерії формування АТО трирівневої адміністративно-територіальної структури;

-       виходячи з парадигми сучасної децентралізованої унітарної держави, обґрунтовано принципово нову модель організації регіональної влади України із запровадженням нових політичних інститутів: регіонального самоврядування та інституту префектів;

-       доведено, що трансформація інституційної складової ТОВ без відповідної (паралельної) територіальної трансформації не досягне очікуваного результату, так само, як і реформування центральних органів державної влади без структурно-функціональної трансформації системи публічної влади на регіональному та місцевому рівнях;

-       доведено, що метою трансформації ТОВ є суттєве покращення якості надання адміністративних послуг населенню й підвищення ефективності публічної влади. Відповідно, ареал надання базових послуг є методологічною основою щодо здійснення просторових та інституційних трансформацій.

Удосконалено:

-       підходи до реформування політичної системи України у частині трансформації ТОВ із централізованої моделі в самоорганізаційну зі збереженням унітарної форми державного устрою;

-       базові теоретико-методологічні положення державної регіональної політики, зокрема через формулювання політико-управлінських підходів і механізмів, що забезпечують оптимізацію просторової організації публічної влади;

-       підходи щодо розподілу державного та муніципального управління між територіальними рівнями (регіональний, субрегіональний, місцевий) та розмежування повноважень між їхніми органами на основі єдиної системи принципів (конституційних, політичних, адміністративних, географічних, економічних), які визначають засади функціонування системи ТОВ, що сприятиме оптимізації публічного управління у всіх АТО;

-       систематизацію територіальних рівнів публічного управління в системі ТОВ (регіональний, субрегіональний, первинний);

-       підходи до реформування місцевого виборчого законодавства та механізмів формування представницьких і виконавчих органів публічної влади.

Отримали подальший розвиток:

-       дослідження та вдосконалення порівняно нових для вітчизняної політичної науки наукових категорій: політичний простір, політичний регіон, державна територія, публічна адміністрація, муніципальна влада, публічна влада, регіон, субрегіон, громада, регіональне самоврядування, орган регіонального самоврядування (далі – ОРС), що є внеском у розвиток нового напряму наукових знань у загальній теорії політичної науки – внутрішньої геополітики та кратології;

-       наукове забезпечення проведення трансформації ТОВ через акцентування на вирішенні конкретного важливого політичного та одного з найскладніших завдань і проблеми державотворення – окреслення шляхів адаптації світового досвіду територіального облаштування до умов України, відповідно до найвдаліших зарубіжних стандартів;

-       підходи щодо моделювання оптимального просторового облаштування України в контексті суспільно-політичного процесу, що відбувається в державі, з окресленням конкретних територіально-адміністративних параметрів політичних інститутів.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони слугуватимуть науковою основою формування модерної політико-просторової моделі, спроможної забезпечити ефективну систему публічної влади на регіональному та місцевому рівнях, зокрема щодо визначення основних напрямів і параметрів реформування. Теоретико-методологічні положення, висновки й пропозиції, сформульовані в дисертації, можуть стати складником наукового забезпечення адміністративної та територіальної реформ в Україні, зокрема використовуватися під час підготовки законодавчих актів, доктринально-концептуальних документів і нормативно-правових актів, спрямованих на вдосконалення державної регіональної політики й державної стратегії управління місцевим та регіональним розвитком.

Результати дисертаційного дослідження використано:

-       регіональною робочою групою з підготовки пропозицій щодо вдосконалення ТОВ облдержадміністрації (далі – ОДА) у процесі практичного моделювання створення дієздатних громад Волинської області, що стали складовою частиною комплексного проекту Міністерства регіонального розвитку та будівництва України (довідка від 22.09.2010 р. № 5263/57/2-10);

-       у процесі практичного моделювання Володимир-Волинської громади, що стала складовою частиною запропонованої Володимир-Волинською райдержадміністрацією (далі – РДА) Волинської області пропозиції до комплексного проекту Міністерства регіонального розвитку та будівництва України (довідка від 18.10.2010 р. № 2119/27/2-10).

Теоретичні положення й наукові результати дисертації запроваджено:

-       у навчальну діяльність кафедри політології ВНУ ім. Лесі Українки, зокрема під час розробки навчальних програм і викладання предметів “Виконавчі органи влади”, “Місцеве самоврядування”, “Державне управління” (акт про впровадження № 3/3746 від 29.09.2010 р.);

-       у навчальну діяльність Інституту підготовки кадрів державної служби зайнятості Міністерства праці та соціальної політики України, зокрема під час вивчення модулів на тему: “ТОВ в Україні” (акт про впровадження від 07.04.2010 р.);

-       у навчальну діяльність Волинського обласного центру перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, ОМС, зокрема в процесі розробки професійних програм підвищення кваліфікації державних службовців і депутатів місцевих рад Волинської області, зокрема під час вивчення модулів: “ТОВ в Україні”, “Реформування ТОВ в Україні”, “Місцеве самоврядування в Україні”, “Основи теорії та історії державного будівництва в Україні” (акт про впровадження від 28.10.2010 р.).

Окремі результати дослідження використано автором під час роботи в регіональній робочій групі з підготовки заходів щодо проведення АТР; участі в роботі регіональної робочої групи з підготовки пропозицій щодо вдосконалення ТОВ; участі в робочій групі “Законодавче та інституційне забезпечення реформ” регіонального комітету з економічних реформ.

Апробація результатів дисертації. Основні положення та результати дисертаційного дослідження оприлюднено автором на міжнародних форумах ”Управління сьогодні та завтра” (Хмельницький, 2008), “На шляху до сервісної держави” (Київ, 2010); ІІІ–VI міжнародних конференціях “Розвиток демократії та демократична освіта в Україні” (Львів, 2005, Ялта, 2006, Київ, 2007, Київ, 2009); І–VIII міжнародних науково-практичних конференціях “Актуальні проблеми розвитку суспільства: історична спадщина, реалії та виклики ХХІ століття” (Луцьк, 2003–2010); міжнародних наукових конференціях: “Роль місцевого самоврядування у місцевому розвитку” (Августов, Польща, 2006), “Діяльність груп аналізу політики в державних органах України” (Київ, 2006), “В’ячеслав Липинський в історії, теорії та практиці українського державотворення” (Луцьк, 2007), “Проблеми європейської та євроатлантичної інтеграції України: освітній вимір” (Полтава, 2008), “Волинська земля в житті середньовічної Європи” (Луцьк, 2009), “Антикризові механізми регіонального та муніципального розвитку” (Київ, 2010); науково-практичних конференціях за міжнародною участю: “Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції” (м. Київ, 2003), “Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління” (Київ, 2004), “Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення” (Київ, 2005), “Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні” (Київ, 2006), ІІІ–V Всеукраїнських науково-практичних конференціях “Вивчення та впровадження в Україні іноземного досвіду удосконалення діяльності органів влади” (Полтава, 2008, 2009, 2010); науково-практичних конференціях: “Теорія та практика державного управління в умовах євроінтеграції” (Луцьк, 2006), “Становлення та розвиток української державності” (Київ, 2006), “Державне та муніципальне управління в умовах політико-адміністративної реформи” (Луцьк, 2007), “Державне управління і місцеве самоврядування в Україні: пріоритети і перспективи” (Київ, 2007), “Децентралізація державного управління та розвиток місцевого самоврядування в контексті європейської практики” (Луцьк, 2008), “Досягнення і проблеми України на шляху демократичного розвитку” (Київ, 2010), “Актуальні проблеми державного управління на сучасному етапі державотворення” (Луцьк, 2010); міжнародних семінарах: “Місцеве партнерство для розвитку місцевого ринку праці” (Львів, Щецин, Польща, 2006), “Виклики адміністративної реформи та реформи державного управління” (Київ, 2006), “Сприяння проведенню АТР в Україні та її адаптації до європейських стандартів управління територіями через призму польського досвіду” (Луцьк, 2008); семінарі з питань удосконалення АТУ та місцевого самоврядування в Рівненській і Волинській областях (Рівненська область, 2009); міжрегіональних муніципальних слуханнях “Конституційні засади організації місцевої влади” (Львів, 2009), щорічних Всеукраїнських громадських слуханнях “Політико-правове забезпечення державної служби та служби в ОМС” (Одеса, 2009), щорічних Рішельєвських академічних читаннях “Модернізація державного управління, державної служби і кадрової політики” (Одеса, 2010); “круглих столах”: “Громадські ініціативи регіону: потреби, проблеми, можливості реалізації” (Луцьк, 2004), “Територіальна реформа: з людьми і для людей” (Луцьк, 2006), “Реформа публічної адміністрації в Україні (місцевий та регіональний рівні) та АТР” (Луцьк, 2006), “Нова Конституція – Чому? Коли? Як?” (Луцьк, 2008); всеукраїнській нараді “Сучасні тенденції розвитку місцевого самоврядування: український та зарубіжний досвід” (Херсон, 2008); громадських обговореннях: законопроекту “Про територіальний устрій України” (Івано-Франківськ, 2005), проекту “Модернізація України. Визначення пріоритетів реформ” (Луцьк, 2009).

Публікації. Результати наукових досліджень за темою дисертації опубліковано в 64 друкованих працях, у тому числі в одній монографії, 20 статтях у наукових фахових виданнях, 30 матеріалах і тезах конференцій, дев’яти статтях в інших виданнях. Серед публікацій, які додатково відображають наукові результати дисертації – один навчальний посібник, три словники (два – у співавторстві). Загальний обсяг опублікованих праць дисертанта складає близько 99,33 друк. арк.

Структура дисертації. Дисертація складається з переліку умовних позначень, вступу, п’яти розділів, висновків, списку використаних джерел, додатків. Повний обсяг дисертації – 445 сторінок, обсяг основного тексту – 378 сторінок. Дисертація містить п’ять рисунків, 14 таблиць (одна з яких займає дві окремі сторінки), п’ять додатків. Список використаних джерел складається із 583 найменувань.