ЕФЕКТИВНЕ УРЯДУВАННЯ ЯК ЧИННИК СТАБІЛЬНОСТІ ПОЛІТИЧНОЇ СИСТЕМИ :

Краткое содержание

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В. М. КОРЕЦЬКОГО

БЕРЕЗА Анатолій Валентинович

УДК 321.015

Ефективне урядування як чинник стабільності політичної системи

Спеціальність 23.00.02 – політичні інститути та процеси

АВТОРЕФЕРАТ

              дисертації на здобуття наукового ступеня
                                         доктора політичних наук

Київ – 2012

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у відділі правових проблем політології Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.

Науковий консультант – доктор політичних наук, професор,

член-кореспондент НАПрН України

Кресіна Ірина Олексіївна,

Інститут держави і права
ім. В.М. Корецького НАН України,

завідувач відділу правових проблем політології.

Офіційні опоненти:    доктор політичних наук, професор

Цвих Володимир Федорович,

Київський національний університет

імені Тараса Шевченка, завідувач кафедри полiтологiї філософського факультету;

доктор політичних наук, професор

Кочубей Лариса Олександрівна,

Інститут політичних і етнонаціональних досліджень ім. І.Ф. Кураса НАН України,

провідний науковий співробітник;

доктор політичних наук, доцент,

Іжа Микола Михайлович,

Одеський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України,

директор, завідувач кафедри регіональної політики та публічного адміністрування.

Захист відбудеться « 7 » грудня 2012 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.236.01 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора (кандидата) політичних наук в Інституті держави і права ім. В.М. Корецького НАН України за адресою: 01601, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України за адресою: 01601, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

Автореферат розісланий  « 6 » листопада 2012 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради,

кандидат політичних наук                                                М.Д. Ходаківський

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Пошук шляхів і методів стабілізації політичної системи, знаходження оптимального балансу між змінами та збереженням цілісності системи завжди перебували у центрі уваги як дослідників суспільно-політичних процесів, так і державних діячів. Актуальність даної проблеми на сучасному етапі розвитку Української держави зумовлена низкою чинників. По-перше, це складна політико-еко­номічна ситуація, адже, незважаючи на двадцятирічний досвід трансфор­маційних перетворень, Україна досі не визначилася із найбільш адекватною формою свого інституційного устрою, про що свідчить акти­візація роботи щодо вдосконалення Основного Закону країни. Уповіль­нення темпів економічного розвитку, що стало загальносвітовою тенденцією, змушує уряди багатьох держав скорочувати фінансування державних програм у соціальній сфері та оптимізувати витрати на утримання державного апарату. По-друге, це еволюційний розвиток суспільства та інституту держави на тлі поглиблення глобалізаційних процесів та посилення впливу нових технологій на життя конкретного індивіда та соціуму загалом.

Відповідь на нові виклики, що постають перед державою як такою, та вирішення проблем, характерних для сучасної України, слід шукати у виробленні нових підходів до процесу управління суспільним розвитком, розробці нової моделі взаємодії як між різними гілками влади, так і між державою та громадянами. Аналіз еволюції парадигм організації діяльності державного апарату свідчить, що ефективність його діяльності залежить не стільки від запозичення підходів, характерних для приватного сектора, скільки від залучення до процесу прийняття та реалізації політичних рішень усіх зацікавлених сторін, котрі представляють як державу, так і громадянське суспільство, що й передбачається концепцією ефективного урядування.

Всебічна та радикальна реформа публічного управління в Україні є незаперечним політичним пріоритетом, який відіграватиме вирішальну роль у безперервному перебігу інших нагальних економічних та соціаль­них перетворень. Збільшення учасницької компоненти, що передбачено сучасними підходами до здійснення адміністративної реформи, дає змогу підвищити ступінь легітимності органів державної влади, зменшити опір нововведенням та скоротити затрати на здійснення реформ у різних сферах.

Україна неповною мірою використовує стабілізаційний потенціал системи публічного управління, що, як свідчить аналіз зарубіжної практики, залежить від оптимальної організаційної структури (що пропонується концепцією Нового публічного управління, теорією урядо­вих мереж), використання сучасних інформаційно-комунікаційних технологій (електронного уряду, електронного голосування) та змістовного наповнення управлінського процесу (процедури і методів прийняття політико-управлінських рішень, кола учасників цього процесу). Невдачі з реалізацією адміністративної реформи, модернізацією публічного управління в Україні пов’язані з відсутністю комплексного підходу, який би дав змогу оцінювати наслідки кроків реформаторів не в одній конкретній сфері, а у масштабі всього суспільства.

Оптимізація системи органів виконавчої влади в умовах демократичних перетворень приведення її у відповідність до сучасних світових стандартів і формування адекватної національним інтересам і політико-правовим традиціям дійової, ефективної системи державної влади є одним з пріоритетних напрямів дослідження у політичній науці, правознавстві, державному управлінні.

Дослідження стабільності політичних систем має досить тривалу історію. За часів античності Платон та Арістотель вбачали умови її досяг­нення у підтриманні миру і гармонії у суспільстві. У XIX ст. проблематика стабільності політичної системи активно розроблялася такими вченими, як М. Вебер, Е. Дюркгейм, В. Парето та Т. Парсонс.

Виявленням чинників стабільності політичної системи присвячено праці зарубіжних дослідників: Г. Алмонда та С. Верби, В. Банса, М. Вагіна, В. Виноградова, О. Галкіна, Н. Лумана та вітчизняних учених І. Горо­ховського, І. Кіянки, Ю. Сурміна, Т. Сичової.

Різноманітні аспекти взаємозв’язку між трансформаційними змінами і стабільністю політичної системи розкриті у працях таких учених, як С. Гантінгтон, Р. Даль, Р. Дарендорф, Ж. Лейн, Х. Лінц, С. Ліпсет, А. Макаричев, Ф. Фукуяма, та вітчизняних політологів М. Будника, В. Колюха, М. Михальченко, Ф. Рудича та ін.

Визначенням природи виконавчої влади, встановленням її політико-правової суті, соціальної природи, пошуками її найбільш оптимальної організації займалися як зарубіжні (Г. Атаманчук, П. Данліві, Б. Джессоп, У. Дречслер, У. Кікерт, Ч. Ліндблом, У. Ніскансен, Г. Пітерс, Ю. Тихо­миров, П. Хірст), так і вітчизняні дослідники. Зокрема, В. Авер’янов, О. Андрійко, А. Коваленко, І. Коліушко, Н. Нижник, В. Ребкало, С. Телешун, В. Тертичка розглядали ці питання у контексті адміністративної реформи, В. Горбатенко, М. Розумний – у зв’язку із модернізацією політичної системи, І. Грицяк, М. Іжа, Л. Приходченко – з точки зору використання зарубіжного досвіду.

На важливість взаємодії між державою та громадянським суспільством у процесі прийняття політичних рішень та реалізації державної політики вказують у своїх працях Л. Кочубей, І. Кресіна, В. Цвих та ін.

На необхідності переосмислення традиційних підходів до демократії у зв’язку з появою нових форм організації взаємодії у суспільстві завдяки інформаційно-комунікаційним технологіям наголошують Л. Белініс, С. Бойчун, М. Вершинін, А. Дегтярьов, М. Демкова, А. Етціоні, О. Кар­тунов, М. Кастельс, Л. Лойко, Й. Масуда, Г. Рейнгольд, Р. Родес, В. Сергеєв, Л. Сморгунов, О. Соснін, І. Хочь та ін.

Однак розгляд стабільності політичної системи, з точки зору діалектики ефективності урядування та діяльності її інститутів, є відносно новим явищем. Такий підхід дасть змогу визначити проблемні точки у функціонуванні вітчизняної політичної системи, з’ясувати природу їх виникнення та дати рекомендації щодо їх уникнення в майбутньому.

Важливого значення для розвитку політичної науки в Україні набуває і вивчення підходів зарубіжних фахівців до здійснення реформи публічного управління, з’ясування можливостей використання зарубіжного досвіду. Адже західні країни намагаються максимально повно використовувати здобутки інформаційно-комунікаційних технологій у системі урядування, що також може підказати оптимальний шлях впровадження технологій електронного урядування в Україні.

Потребують певної модернізації уявлення про нерозривність розвитку управлінських систем і трансформацій у соціальній, економічній, технологічній сферах, про зростання ролі учасницького компонента у процесі прийняття суспільно значущих рішень.

Актуальність дослідження зумовлена і необхідністю осмислення складних управлінських процесів у сучасному суспільстві, зумовлених розвитком уявлень про місце і роль держави у глобалізованому світі, переосмисленням процесів взаємодії як між громадянами, так і між громадянами та державою в результаті появи нових інформаційно-кому­нікаційних технологій, визначення нових соціальних тенденцій, що справ­лятимуть вирішальний вплив на функціонування суспільства та держави у найближчому майбутньому.

Ці та інші чинники зумовили актуальність теми даного дисертаційного дослідження, його мету, завдання, методологічний інструментарій.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисер­тація виконана в рамках науково-дослідних тем відділу правових проблем політології Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України «Політико-правові проблеми адміністративно-територіальної реформи в Україні» (номер держреєстрації PK 0106 U 012122), «Правові засади опти­мізації адміністративно-територіального устрою України» (номер держ­реєстрації PK 0110 U 008114) і завершена в повному обсязі. Тема дисертаційного дослідження затверджена Вченою радою Інституту дер­жави і права ім. В.М. Корецького НАН України 20 травня 2010 р. (протокол № 7).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є виявлення можливостей концепції та практики ефективного урядування для досягнення стабільності політичної системи.

Для досягнення цієї мети були поставлені такі завдання:

– визначити поняття та з’ясувати місце і роль ефективного урядування у забезпеченні стабільності політичної системи, окреслити шляхи її підвищення;

– дослідити особливості трансформації бюрократичної моделі управ­ління у ХХ ст., вказати на основні виклики, що стоять перед нею у ХХІ ст.;

– дати наукове обґрунтування необхідності переходу до нових моделей урядування в умовах глобалізації;

– проаналізувати стан розробки критеріїв ефективності управлінських систем у вітчизняній та зарубіжній політичній науці;

– визначити зміст та основні цілі сучасних адміністративних реформ у розвинених країнах та новосторених державах;

– концептуалізувати відмінності управлінської діяльності у державному та приватному секторах на основі аналізу результатів реалізації концепції Нового публічного управління;

– здійснити комплексний аналіз впливу нових інформаційно-комуні­каційних технологій на функціонування політичної системи, перспектив їх використання у діяльності органів державної влади, демократичних політичних інститутів;

– проаналізувати зарубіжний досвід запровадження електронного уряду та адаптації молодими державами управлінської практики розвинених демократичних країн;

– визначити причини нестабільності політичної системи України, вказати шляхи їх нейтралізації завдяки впровадженню механізмів ефективного урядування;

– окреслити основні завдання реформування публічної влади в Україні для досягнення високої стабільності політичної системи.

Об’єктом дослідження є політична система в умовах модернізації.

Предметом дослідження є ефективне урядування як чинник стабіль­ності політичної системи.

Методи дослідження. Методологічну основу дослідження становить система філософських, загальнонаукових і спеціальних методів та підходів. У дослідженні використані як класичні загальнонаукові методи (компаративний, історичний), так і спеціальні підходи, характерні для некласичної (системний, структурно-функціональний та ін.) та пост­класичної науки (синергетичний). Розмежування наукових підходів досить умовне, позаяк вони є взаємодоповнюючими. Діалектичний метод дав змогу відстежити еволюцію підходів до ефективності урядування, яка вимірювалася спочатку в кількісних показниках, пізніше почали доміну­вати якісні параметри й на сучасному етапі застосовується комплексний підхід (сформований на основі синергетичного методу) до її характе­ристики. Застосування порівняльно-політологічного методу дало змогу виділити спільні та відмінні риси, характерні для реформ публічного управління у різних країнах. За допомогою історичного методу здійснено періодизацію реформ публічної влади та показано еволюцію наукових підходів до розуміння ефективності урядування, ролі держави в умовах глобалізації, вимог до діяльності управлінського апарату, визначити основні етапи політичних криз в Україні та їх причини. Завдяки методологічному інструментарію системного підходу в роботі представ­лено комплексний підхід до аналізу управлінського процесу з точки зору організаційного забезпечення, змістовного наповнення (механізмів прийняття рішень) у загальному контексті зміни ролі держави у житті сучасного суспільства. Використання структурно-функціонального методу дало змогу виявити особливості здійснення ефективного урядування, його місце у забезпеченні стабільності політичної системи. Інституційний та неоінституційний методи були використані для виявлення залежності змісту політико-управлінських рішень від того, яким інститутом, органом державної влади вони приймаються. Синергетичний метод дав змогу поєднати аналіз практичної необхідності здійснення реформи публічної влади відповідно до нових вимог, що стоять перед державою, з розвитком науково-теоретичних уявлень про оптимальні способи прийняття політико-управлінських рішень. Індукція, дедукція та наукове абстрагування сприяли встановленню особливостей впровадження нових управлінських концепцій у новостворених державах.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дана дисертація є першим у вітчизняній політичній науці комплексним дослідженням взаємозв’язку між стабільністю політичної системи та ефективністю урядування як злагодженої діяльності всіх учасників політичного процесу. У межах здійсненого дослідження сформульовано низку теоретичних положень і висновків, зокрема:

уперше:

– визначено ефективне урядування як процес координації зусиль держави та інститутів громадянського суспільства, що має організаційний (система публічної влади), змістовний (механізм прийняття рішень) і технічний аспекти (використання інформаційно-комунікаційних технологій для залучення максимальної кількості акторів до процесу вироблення і реалізації політико-управлінських рішень), для досягнення суспільного прогресу і забезпечення стабільності політичної системи;

– концептуалізовано процес реформування системи публічної влади і виявлено такі основні сучасні тенденції: 1) поліпшення якості державних послуг і механізму їх розподілу; 2) вдосконалення організаційних структур і діяльності органів публічного управління; 3) впровадження інформа­ційних технологій; 4) децентралізація публічного управління; 5) привати­зація державного сектора. Доведено, що реалізація цих тенденцій у реформуванні створює передумови для запровадження ефективного урядування, нівелює дестабілізаційні чинники політичної системи;

– виявлено основні чинники невідповідності методів діяльності приват­ного сектора, представлених у концепції Нового публічного управління, у функціонуванні органів публічної влади: редукція функцій державного апарату до ролі приватного підприємства з обслуговування громадян-клієнтів; невідповідність між запитами споживачів-громадян та пропо­зицією товарів і послуг у державному секторі; організація державної служби за принципом фрагментарності, а не як єдиної системи державного апарату; відсутність вагомих результатів у зменшенні затрат на утримання державного апарату та неспроможність подолати фінансову кризу;

– визначено позитивний вплив реалізації на практиці теорії мереж та їх можливі загрози для стабільності політичної системи, утвердження демо­кратичних політичних інститутів. Управлінські мережі можуть сприяти забезпеченню стабільності політичної системи та демократизації публіч­ного управління шляхом: 1) створення проміжного рівня субеліт, які стануть викликом для домінуючих еліт і посилять конкуренцію всередині них; 2) зміцнення вертикальних організаційних зв’язків між представ­ницькою демократією, що функціонує згори донизу, та формами безпо­середньої демократії, представленими у громадянському суспільстві; 3) посилення демократичної легітимності через активізацію політичної участі та збільшення важелів впливу на політичну систему; 4) збільшення простору для проведення переговорів у суспільстві. Підвищити ступінь легітимності управлінської мережі можна шляхом контролю з боку демократично обраних політиків, максимального представництва усіх акторів політичного процесу, посилення відповідальності перед грома­дянами та дотримання спільно узгоджених демократичних норм;

– концептуалізовано основні етапи розвитку концепції мереж урядування; встановлено, що на відміну від першого етапу, представленого теоріями взаємозалежності, керованості, інтеграції, управлінського мистецтва, для другого етапу характерне критичне осмислення впливу цих ідей на трансформацію демократичних політичних інститутів, пошук шляхів зміцнення демократичного потенціалу мереж;

удосконалено:

– аргументацію про провідну роль ефективності діяльності органів державної влади у забезпеченні стабільності політичної системи. Впровадження ефективного урядування, що робить акцент на учасницькій складовій, легітимує спільно прийняті рішення, сприяє вдосконаленню процесу управління суспільними процесами, підвищуючи його резуль­тативність – здатність досягати поставлених цілей з урахуванням потреб учасників. Відтак визначальним чинником стабільності політичної системи є ефективне урядування;

– визначення позитивних і негативних наслідків запозичення зарубіж­ного досвіду адміністративних реформ. Держави Східної Європи не змогли адекватно оцінити свої потреби та ресурси: запозичення стратегій не є чисто технічним процесом, слід враховувати політичні традиції конкретного суспільства; перспектива членства в ЄС на перших етапах стимулювала перехід до ефективного урядування, але втратила своє значення із вступом в організацію. Реформа здійснювалася непослідовно і несистемно через брак політичної волі;

– розуміння шляхів запровадження електронного урядування, зокрема на прикладі країн, що досягли значних успіхів у цій сфері, розкрито зміст двох стратегій запровадження електронного уряду на практиці: 1) ситуа­тивне впровадження інструментів електронної демократії; 2) розробка комплексної програми впровадження електронного урядування у різних сферах суспільного життя та її послідовна реалізація із належним фінансовим забезпеченням;

отримали подальший розвиток:

– дослідження еволюції бюрократичної моделі управління, її транс­формації в результаті переосмислення ролі держави (поява у неї нових функцій та завдань), під впливом процесів глобалізації (розмивання національного суверенітету) та інформатизації (формування постіндустрі­ального суспільства, нових форм соціальної взаємодії – мереж);

– підходи до визначення критеріїв ефективності діяльності органів державної влади на національному (орієнтація на задоволення потреб громадян) та глобальному рівнях (конкурентноздатність держави на світовій арені); виявлено зміщення акцентів з ефективного розподілу ресурсів на ефективність координації соціальної взаємодії, запровадження якісних параметрів оцінювання;

– вивчення способів та шляхів модернізації вітчизняної системи публічної влади, переходу до ефективного урядування, впровадження електронного уряду, які включають заходи щодо уникнення їх можливих негативних наслідків, нейтралізації дестабілізаційних чинників у політичній системі, щодо вдосконалення механізму поділу влади.

Практичне значення одержаних результатів визначається їх актуаль­ністю, новизною і висновками – загальнотеоретичними і практичними. Теоретична цінність положень дисертації полягає не тільки в узагаль­нюючому, а й дискусійно-постановочному характері. Висновки та рекомендації, сформульовані у роботі, дають можливість поглибити концептуальні засади дослідження управлінських процесів у державі, шляхів зміцнення стабільності політичної системи. Результати дослідження можуть бути використані у навчальному процесі, викладанні політології, конституційного права, державного управління; у практичній діяльності органів державної влади і органів місцевого самоврядування, політичних партій і громадських організацій.

Апробація результатів дисертації. Дисертація виконана й рекомен­дована до захисту у відділі правових проблем політології Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. Основні положення, висновки і пропозиції дисертанта були представлені на наукових конфе­ренціях: міжнародному науковому семінарі «Дні порівняльного право­знавства» (8–11 квітня 2009 р., м. Київ); П’ятих Курасівських читаннях «Політичний простір України: регіональні виміри» (м. Київ, 6 жовтня 2009 р., стаття опублікована); десятому міжнародному науковому конгресі «Державне управління та місцеве самоврядування (м. Харків, 26 березня 2010 р.); міжнародній науковій конференції «Шості юридичні читання» (м. Київ, 22–23 квітня 2010 р.); всеукраїнській науковій конференції ад’юнктів, аспірантів та здобувачів «Проблеми правової реформи та роз­будови громадянського суспільства в Україні» (м. Львів, 24 вересня 2010 р., тези опубліковано); Рішельєвських академічних читаннях «Модер­нізація державного управління, державної служби і кадрова політика» (м. Одеса, 15–17 вересня 2010 р., тези опубліковано); Шостих Курасів­ських читаннях «Виборча система в Україні: теоретичні виміри і суспільні реалії» (м. Київ, 7 жовтня 2010 р., стаття опублікована); третій міжнародній науковій конференції «Компаративістські читання» (м. Львів, 29–30 квітня 2011 р.); Сьомих юридичних читаннях (м. Київ, 19–20 травня 2011 р., тези опубліковано); Сьомих Курасівських читаннях «Політична модернізація в Україні: перспективи та ризики» (м. Київ, 4 жовтня 2011 р.); всеукраїнській науково-практичній конференції «Національне та міжна­родне право як інструменти забезпечення державної та глобальної стабільності» (м. Львів, 25–26 листопада 2011 р.); міжнародній науково-практичній конференції «Проблеми становлення і розвитку правової системи України» (м. Харків, 25–26 листопада 2011 р.); Третій міжна­родній науковій конференції студентів, аспірантів та молодих вчених «Сучасний стан і перспективи розвитку держави і права» (м. Дніпро­петровськ, 9–10 грудня 2011 р.); міжнародній науково-практичній конференції «Сучасне право та законодавство: новий погляд» (м. Запо­ріжжя, 14 грудня 2011 р.); всеукраїнській науковій конференції молодих вчених «Проблеми вдосконалення та кодифікації законодавства України на сучасному етапі» (м. Київ, 11 квітня 2012 р., тези опубліковано).

Публікації. Основні теоретичні положення і висновки дисертаційного дослідження викладені у 31 науковій праці: одній індивідуальній та двох колективних монографіях, 22 наукових статтях, опублікованих у фахових наукових виданнях з політичних наук, та 6 тезах виступів на науково-практичних конференціях.

Структура та обсяг дисертації. Специфіка проблем, що стали об’єктом дисертаційного дослідження, зумовила його логіку та структуру. Робота складається з п’яти розділів, поділених на підрозділи, висновків, списку використаних джерел (550 найменувань) та додатків. Загальний обсяг – 370 сторінок, із них основний текст – 320 сторінок, список вико­ристаних джерел – 51 сторінка, додатки – 4 сторінки.