ПОЛІТИЧНЕ ПРЕДСТАВНИЦТВО У ФУНКЦІОНУВАННІ ДЕРЖАВНОГО МЕХАНІЗМУ В ПЕРЕХІДНИХ СУСПІЛЬСТВАХ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується вибір теми дослідження, її актуальність, розкривається ступінь наукової розробленості проблеми, формулюються об’єкт, предмет, мета і задачі, визначаються методи дослідження, наукова новизна та практична значимість його результатів.

Розділ 1 "Теоретико-методологічні засади дослідження політичного представництва" містить аналіз формування концептуальних підвалин та пріоритетних напрямів аналізу проблеми політичного представництва, зокрема характеристику процесу становлення і розвитку концепції репрезентативної демократії та представницького правління, а також опис методологічної моделі дослідження.

У підрозділі 1.1. "Наукова розробленість проблеми політичного представництва" відзначається, що поняття «представництво» використовується в різних суспільних науках: філософії, соціології, правознавстві, психології тощо, проте вважається одним з неоднозначних і спірних понять політичної теорії. Біхевіоралісти 1960-х років навіть намагалися викреслити цей термін зі словника політичної науки, однак нині поняття представництва займає значне місце в теорії демократії і загалом у політичній науці.

Найважливіше значення для становлення ідеї політичного представництва мали концепції "суспільного договору" Дж.Лільберна ("Основні закони і вольності Англії"), Т.Гоббса ("Левіафан"), Дж.Локка ("Два трактати про правління") і Ж.-Ж. Руссо ("Про суспільний договір"), праці таких видатних представників суспільно-політичної думки, як І.Бентам, І.К.Блунчлі, Т.Джефферсон, Л.Дюгі, Г.Еллінек, Дж.Медісон, Г.Мейер, Дж.Ст.Мілль, Р.фон Моль, Ш.-Л.Монтеск'є, А.де Токвіль, В.М.Гессен, Н.І.Лазаревський, Ф.Мускабліт, М.Я.Острогорський, К.М.Тахтарев, Л.О.Тихомиров, В.М.Устинов, Б.М.Чичерін. Розвиток уявлень про місце та роль представництва у державному правлінні сприяв утвердженню його розуміння як інституціоналізованих і формалізованих відносин між виборцями та їх представниками, що розглядалися як важлива риса законодавчої влади за умов демократичного правління. У працях У.Бермбаха, К.фон Бьоме, Г.Еллінека, Е.Френкеля, X.Хофмана, X.Рауша, Г.Піткіна представлені концептуальні підходи до вивчення практики представництва інтересів в інститутах влади, аналізується роль представницьких органів влади в політичних системах західних держав.

Новий напрям в розвитку теорії політичного представництва повязаний з виникненням на початку ХХ ст. нового напряму досліджень - теорії групової політики. Засновником її є А.Бентлі, який у праці "Процес управління. Вивчення громадських впливів" (1908 р.) виділив групу як об’єкт політологічного аналізу. Він доводив, що суспільна злагода в державному правлінні досягається за допомогою посередництва груп і групових представників, що виділяються конкуруючими елітами. Ці ідеї отримали подальший розвиток у працях Д.Трумена, Р.Солсбері та ін. Навпаки, М.Олсон доводить, що збільшення кількості груп інтересів має неодмінно призвести до економічної плутократії й кризи представницького правління. Зазначена проблематика розвивається також в рамках двох основних західних політологічних  концепцій зацікавлених груп: концепції плюралістичної демократії (Р.Даль, А.Лейпхарт та ін.) і неокорпорпоративистської концепції, основоположником якої є Ф.Шміттер.

Прихильники концепції «конкурентної» демократії (Й.Шумпетер, Р.Даль, М.Прело, Дж.Сарторі, Дж.Х.Хеллоуел, І.Шапіро) розглядають політичне представництво як спосіб здійснення електоральної конкуренції за владу. Навпаки, прихильники «учасницької» концепції демократії, спираючись на ідеї Дж.Д’юї, Дж.Коула, В.Острома, С.Сіндера, А.Турена, бачать в політичному представництві один з найважливіших способів здійснення участі громадян в управлінні справами держави. Проблема функціонування політичного представництва в багатоскладних поліетнічних державах досліджується у працях А.Лейпхарда, Х.Лінца, А.Степана, В.Л.Хеслі, Е.Х.Аетдінова, В.І.Лисенка, П.І.Савицького, І.Ф. Сафіна, М.Х. Фарукшина, Л.М.Ентіна та ін. Окремі аспекти дослідження політичного представництва інтересів розроблені в публікаціях, присвячених аналізу лобістської діяльності (Г.Алмонд, Г.Вільсон, Д.Пауел, К.Шлозман, М.Г.Анохін, К.С.Вяткін, Н.Г.Зяблюк, В.А.Лепехін, А.П.Любимов).

У підрозділі 1.2. "Становлення концепції репрезентативної демократії в сучасній політичній науці" відзначається, що виникнення і розвиток ідей політичного представництва носило демократичний характер, застосування політичного представництва було пов'язано з необхідністю розширення меж народовладдя, а політичне представництво розглядалося як найважливіший засіб здійснення демократії.

У політичному лексиконі під термінами "представник", "представництво" зазвичай мається на увазі принцип делегування повноважень певною групою осіб чи партією конкретній людині, організації, органу для відстоювання своїх інтересів у структурах влади. Згідно з концепцією представництва як подібності, погляди представників електо­рату повинні бути такими ж, як погляди і інтереси самого електорату. У науковій літера­турі ця модель представництва позначається різними поняттями: Е. Хейвуд називає її мо­деллю делегування, Г. Алмонд - принципом відбиття або атрибутивного представництва, Ф. Анкерсміт - моделлю схожості.

У теорії репрезентативної демократії переплелися дві найважливіші ідеї: ідея про те, що жодна людина не має права правити іншою без згоди останньої, та ідея про те, що, оскільки кожен окремий індивід не в змозі безпосередньо брати участь в управлінні дер­жавою, інтереси різних категорій населення можуть бути представлені в системі влади особливими уповноваженими, яким делеговані відповідні прерогативи і права. З огляду на це народне представництво виконує функцію з'єднання суверенітету народу з держав­ною владою, що надає всій системі правління демократичного характеру.

Витоки сучасного принципу представництва сягають Середньовіччя, та пов'язані з відносинами усередині Церкви, а також між містами і королями чи імператорами. В епоху Середньовіччя представництво служило засобом об'єднання християнського світу, вста­новлення зв'язку між центром і периферією. Крім того, саме тоді публічне законодавство стало в значній мірі будуватися на контрактних засадах. А оскільки релігійні і світські громади вважали, що наділення владними повноваженнями має регулюватися нормами цивільного права, з цього випливало, що будь-яка політична влада неодмінно повинна була виступати «представником» підпорядкованої їй громади. 

Представництво в політиці має місце там, де здійснюється законотворчість. Найважливішим кроком на шляху створення представницького правління вважається конституційна революція в Англії XVII ст., яка запровадила метод відкритого змагання за заміщення законодавчих посад. Адже до винаходу сучасного представницького правління більшість республіканських політичних систем (Афіни, Флоренція, Венеція та ін.) вико­ристовували жереб як інструмент захисту егалітарних засад демократії.

У XVII-XVIIІ ст. у моделі репрезентативної демократії вперше були поєднані принципи демократії і представництва. Вона грунтувалася на принципі "золотої середи­ни", і в представницькому органі були представлені інтереси всіх соціальних груп суспільства. Креативність репрезентативної (парламентської) демократії полягала в тому, що в рамках парламентської дискусії акцент з ідеологічних відмінностей перейшов на по­ведінку, а компроміс стає головним інструментом прийняття рішень. За умов представницького правління ті, хто править, призначаються шляхом виборів через регу­лярні часові проміжки. Вони користуються певною мірою незалежності в ухваленні політичних рішень під час свого перебування на посаді, але народ в цілому, як і будь-яка група, зберігає право озвучити власну думку чи невдоволення і в будь-який час відстоювати свої інтереси і прагнення у посадових осіб. Прийняті державні рішення ви­носяться на суд суспільства шляхом обговорення, завдяки якому відбувається їх ретельне вивчення, випробування та оцінка.

Втім, представницьке правління включає як демократичні компоненти (в першу чергу можливість для всіх громадян вимагати в кінці строку повноважень своїх представників звіту від них і відмовляти їм у підтримці у разі незадовільного виконання ними своїх обов'язків), так і недемократичні (оскільки це також влада еліт, далеко не в усьому пов'язаних волею своїх виборців). На думку теоретиків репрезентативної демократії, тільки за наявності репрезентуючої фігури, яка оформлює думки певних груп в певну цілісність і може представити її для дискусії, можливо ефективне представлення інтересів тих чи інших груп населення. Також розвиток теорії і практики репрезентативної демократії визначився усвідомленням того, що процес прийняття конкретних рішень вимагає постійної взаємодії з тими, чиї інтереси ці рішення зачіпають, і хто має в своєму розпорядженні найбільш цінну інформацію і знання.

         У підрозділі 1.3. "Методологічні засади та загальна методика дослідження" сформульовано робочу гіпотезу дослідження, описано методику дослідження політичного представництва у функціонуванні державного механізму в перехідних суспільствах. Робоча гіпотеза дослідження полягає в тому, що загальна криза традиційної моделі репрезентативної демократії, її трансформація у розвинених демократичних суспільствах здійснює значний вплив на процеси становлення і розвитку систем політичного представництва у перехідних суспільствах, що проявляється, зокрема, у обмеженні ролі електорального представництва й розвитку нових інституційних форм і методів політичного представництва групових інтересів (широкі громадянські коаліції, громадські палати, інститути представництва національних громад у формі асамблей, тощо).

Розділ 2. "Політичне представництво інтересів громадянського суспільства у державному механізмі в перехідних суспільствах" містить аналіз місця та ролі політичних партій і громадських організацій у системах політичного представництва, що сформувалися у перехідних пострадянських суспільствах.

У підрозділі 2.1. "Сучасна трансформація представницької ролі політичних партій та громадських організацій" розкривається специфіка системи політичного представництва, роль політичних партій і громадських організацій як її структурних компонентів та сучасні тенденції її трансформації. Cистема політичного представництва за допомогою делегування владних повноважень створює можливості для участі грома­дян в управлінні державою, їх впливу на процес прийняття політичних рішень. Посеред­никами між громадянами і державою в цьому процесі виступають політичні партії та громадські організації, що системно формулюють вимоги громадян. Оскільки парламентське представництво оформлюється і реалізується в демократіях за допомогою партійного представництва інтересів, остільки партійні інтереси вносять і можуть вносити істотний дисонанс в механізм репрезентації інтересів. За наявності слабкого гро­мадянського суспільства партійна система легко вироджується в псевдопартійну.

У перехідних суспільствах вже тривалий час спостерігається тенденція посилення тиску великого бізнесу на парламенти й інші представницькі органи, що значно деформує власне їх представницьку функцію. Ще одна помітна тенденція - посилення дисбалансу між представницькою та виконавчою владою. Сильний дисбаланс між парламентом і уря­дом на користь останнього може перетворити парламент на знаряддя і провідника ін­тересів державної бюрократії. Виборче законодавство також може істотно деформувати представництво в парламентах інтересів значних верств населення. Тому навколо вибор­чого законодавства постійно йде боротьба з тією метою, щоб досягти оптимальності в представництві різних соціальних сил, або щоб обмежити чи розширити представництво тих чи інших сил.

Деформації традиційних форм політичного представництва доповнюються утворенням нових сфер і форм представництва, що претендують на демократичну легітимність, чому сприяють, зокрема, поява в сучасному суспільстві безлічі нових сфер для формулювання громадянами своїх інтересів, нових ідентичностей і груп інтересів, виникнення нових вимірів політики - глобального і локального, вихід політики за межі інституційного, електорального поля, та зміни функцій і ролі основних політичних інститутів. В умовах, коли традиційні інститути представництва, як політичні партії, часто перестають виконувати свою функцію зв'язку між суспільством і державою, ця функція значною мірою переходить до організацій громадянського суспільства, масових соціальних рухів, які є новими, неінституціональними формами представництва інтересів. А з розширенням державного втручання в різні сфери суспільного життя, насамперед в економіку та соціальні відносини, виникла і розвивається розгалужена структура прямих, не опосередкованих виборами зв'язків між інституціоналізованими групами інтересів і органами влади, зокрема, у формі консультацій.

У перехідних суспільствах починає складатися нова система відносин держави і груп інтересів, відмінними рисами якої є, по-перше, її нестійкий, «незавершений» характер і, по-друге, співіснування одночасно двох основних моделей цих відносин - плюралістичної і корпоративістської, які, в свою чергу, включені в більш складну «мережеву» структуру. Переінтерпретоване у більш ширшому значенні, представництво, стає інститутом, який, за словами Н. Урбінаті, «дозволяє громадянському суспільству (у всіх його складових частинах і з усією його складністю) ідентифікувати себе політично».

За умов недостатньої затребуваності партій як політичного інституту на макро- і на мікрорівнях важливим чинником посилення представницької ролі політичних партій і водночас такої ж функції законодавчих органів покликані стати інститути на зразок створеного в Росії Загальноросійського народного фронту, що став інструментом значного розширення соціальної бази політичної підтримки влади за рахунок включення його представників у передвиборчі списки домінуючої партії. ЗНФ позиціонується як широка коаліція громадських сил, створена для вироблення й реалізації довгострокової програми розвитку російського суспільства. Продовженням ЗНФ стали "народні праймеріз", обговорення "народного бюджету", створення "відкритого уряду" та широкого кадрового резерву.

У підрозділі 2.2. "Інституціоналізація політичного представництва непартійних неурядових організацій" відзначається, що політичне представництво інтересів громадянського суспільства служить неодмінною умовою ефективного функціонування демократичного державного механізму. Ознакою функціональної взаємодії громадянського суспільства та демократичної держави є узгодження інтересів органів державної влади, громадян і громадських об'єднань. У багатьох країнах першочергова увага приділяється створенню громадських структур, що контролюють діяльність держав­ної влади у соціальній та економічний сфері.

Особливістю пострадянських держав є те, що політика модернізації, в тому числі спрямована на розвиток громадянського суспільства, відбувається тут значною мірою "зверху". Тому не дивно, що логічним завершенням владних зусиль з будівництва грома­дянського суспільства в Росії стала ініціатива Президента В.В. Путіна по створенню Гро­мадської палати. Було запропоновано створити одну надсильну неурядову організацію - Громадську палату, шляхом надання їй частини сили держави. За задумом вона повинна компенсувати слабкість громадянського суспільства в Росії, забезпечуючи узгодження суспільно значимих інтересів громадян, громадських об'єднань, органів державної влади та органів місцевого самоврядування для вирішення найбільш важливих питань економіч­ного і соціального розвитку, забезпечення національної безпеки, захисту прав і свобод громадян, конституційного ладу і демократичних принципів розвитку громадянського суспільства при формуванні та реалізації державної політики, а також здійснення громад­ського контролю за діяльністю органів виконавчої влади і місцевого самоврядування. Особливо важливою є її місія громадського контролю - трансформувати існуюче суспіль­не невдоволення в раціональні і відповідальні сигнали владним структурам, спрямовані на усунення дефектів функціонування конкретних державних структур, на вдосконалення системи державного управління.

У своїх представницьких функціях Громадська палата не підміняє парламент, а до­повнює його. Якщо парламент представляє всіх громадян країни, то палата - тільки актив­ну її частину. Завдання палати - врівноважити вплив владних і бізнесових структур на прийняття державних рішень. Громадська палата вирішує покладені на неї завдання шляхом проведення експертизи проектів законів, нормативних правових актів уряду, органів державної влади суб'єктів РФ і органів місцевого самоврядування.

Недоліки, що виявились у практиці її функціонування, визначаються насамперед тим, що це неконституційний субінститут, створений виключно з ініціативи Президента В.В. Путіна і покликаний звертати увагу влади на те, чим суспільство незадоволене. Вла­да поки не вважає себе зобов'язаною завжди реагувати на її рекомендації та поради. Втім навіть незважаючи на певні обмеження, на нестачу механізмів реального впливу на орга­ни державної влади, Громадська палата здатна зіграти позитивну роль у формуванні гро­мадянського суспільства в Росії.

Створення Громадської палати РФ сприяло розвитку аналогічних інститутів на регіональному і навіть місцевому рівні, а також вплинуло на законодавче оформлення но­вих механізмів взаємодії державних органів суб'єктів федерації з інститутами громадянсь­кого суспільства. З появою Громадської палати на регіональному рівні формуються ме­ханізми громадського контролю та проведення громадських експертиз різних законо­проектів і рішень органів державної влади та місцевого самоврядування.

Аналоги такого інституту існують більше, ніж в 100 країнах світу. Більшість з них входять до складу Міжнародної асоціації економічних та соціальних рад і схожих інсти­тутів. Враховуючи наявний позитивний досвід, за зразком російської Громадської палати подібні структури були створені в деяких країнах Центральної Азії і Південного Кавказу. Першою стала Громадська палата при Мажилісі Парламенту Республіки Казахстан, створена у 2007 р. за ініціативою Президента Республіки Казахстан Н.А. Назарбаєва з ме­тою вдосконалення законотворчого процесу, подальшого розвитку системного діалогу між інститутами громадянського суспільства і депутатами, а також підвищення ефектив­ності діяльності Парламенту. У 2008 р. була створена Громадська Рада Вірменії, яка нині має статус конституційного органу і здійснює громадську експертизу законів, підзаконних актів, указів президента. Схожі органи створені у Республіці Абхазія, Придністровській Молдавській Республіці, Республіці Узбекистан.

Розділ 3. "Територіальне і національне політичне представництво у державному механізмі в перехідних суспільствах" містить аналіз інституційних особливостей здійснення політичного представництва у відносинах "центр - регіони" та у сфері міжнаціональних відносин у перехідних суспільствах.

У підрозділі 3.1. "Політичне представництво регіональних інтересів" аналізуються інституційні та позаінституційні форми і методи представництва регіональних інтересів у перехідних суспільствах. Стабільне функціонування суспільства, його політічної та економічної систем, передбачає значну роль регіональніх інтересів у формуванні державної політики та наявність інстітуціоналізованої системи регіональної участі, побудованої на засадах субсидіарності, кооперації и децентралізації влади. Навпаки, унітарістські сілові підході до розв'язання конфліктів між центром и регіонами та формування державної політики з позіції домінуючіх національніх інтересів більш характерні для екстремальних періодів у жітті держави, пов'язаних з гострими внутрішніми чи зовнішніми конфліктами й глибокими суспільними реформами.

Діяльність органів законодавчої влади держави створює за певних інстітуційніх умов шірокі можливості формальної участі регіонів у формуванні державної політики. Інтереси регіонів можуть бути представлені регіональними депутатськими групами в рамках однієї законодавчої палати або однопалатного парламенту, якщо депутати обіраються за мажоритарною чи змішаною виборчимим системами, а також завдяки сістемі двопалатної організації парламенту - бікамералізму. Регіональні інтереси можуть бути представлені не лише через систему законодавчих і представницьких органів влади, але і через територіальні структури національніх органів влади та спеціальні інстітути ви­конавчої влади. Важливе значення має також пряма взаємодія з органами влади регіонів через створення спеціальних консультативних органів різніх рівнів.

Регіональна влада як виразник інтересів регіону бере участь у клієнтарних мережах, що формуються центральною владою і доповнюють систему формально-правових відно­син "центр - регіони". Через ці мережі вона отримує підтримку, необхідну для успішного здійснення влади і управління, в обмін на власну лояльність і проведення політики центру на місцях. У свою чергу, в якості представника територіального співтовариства регіональ­на політична влада покликана відстоювати перед обличчям центральної влади інтереси різних зацікавлених груп і сегментів регіонального соціуму.

Незалежно від формального конституційного та інстітуційного устрою, регіональні органи влади вплівають на здійснення державної політики шляхом лобіювання власних інтересів. З урахуванням соціально-політічної сітуації регіони можуть посілювати вплив на національні органи влади шляхом формування громадської думки, проведення масових акцій, референдумів, публічних заяв, спираючись при цьому на підтрімку зацікавлених широких груп населення. Якщо в минулому інтереси регіонів формулювалися владною елітою, то сьогодні вони в ряді регіонів оформлюються в процесі узгоджень і активної взаємодії найбільш впливових зацікавлених груп - владної та економічної еліти.

Регіональні інтереси, як і галузеві, створюють «вертикальні» елітні групи, до складу яких входять представники загальнодержавної та регіональної еліт. Регіони можуть залу­чати представників великого бізнесу, громадських діячів або своїх вплівовіх земляків для здійснення впливу на центральну владу. Земляцтво в багатьох пострадянських країнах традіційно є досить ефективним механізмом лобіювання регіональних інтересів в центрі. Втім сьогодні представники регіональних еліт, які переїхали працювати до столиці, реалі­зують скоріше індівідуальні цілі або прагнуть вписатися в загальнонаціональній політич­ний проект.

В сучасній Росії з ослабленням значення старих каналів політичного впливу вибудовуються нові, в рамках яких відбувається взаємодія між центром і регіонами (Державна Рада, федеральні політичні партії, узгодження кандидатур в ході виборчих кампаній, федеральні округи). Забезпечення впливу на ці канали допомагає регіональним керівникам підтримувати власну політичну «вагу». Все більш активно регіональні еліти намагаються впливати на політику федерального Центру через юридичні канали та проце­дури. Важлива нова складова взаємодії - нарощування потенціалу формалізованих взаємодій між Центром і регіонами (бюрократизація відносин). Однак неформальні пра­вила все ж зберігають  силу.   

У підрозділі 3.2. "Політичне представництво інтересів центральної влади" при розкритті інституційної специфіки впливу центральної влади на регіони особлива увага приділяється російському досвіду реформування інституту повноважних  представників Президента, пов'язаному зі створенням федеральних округів. Інститут повноважних пред­ставників Президента є конституційно узаконеним структурним елементом інституту пре­зидентства, що сприяє забезпеченню повноважень Президента РФ з реалізації його політичних функцій. Утворені у 2000 р. федеральні округи стали не укрупненими одиницями адміністративно-територіального поділу, а територіями, в межах яких повноважні представники Президента забезпечують реалізацію главою держави своїх повноважень. Їх утворення є результатом пошуку більш досконалих форм і методів впорядкування вертикалі виконавчої влади, зміцнення державного механізму.

Прийнято вважати, що прообразом представників Президента у федеральних округах став інститут генерал-губернаторів (намісників), що існував в імператорській Росії з 1775 по 1917 р. Стимулом до звернення у нових історичних обставинах до намісницького досвіду імператорської Росії було зумовлено потребою подолання тих дисбалансів, що були наслідком моделі т.зв. "переговорного федералізму", що утвердилася в країні за часів правління Б.М. Єльцина й суперечила центральній ідеї федеративної держави - поділу владних функцій і сфер діяльності між урядами двох рівнів, кожен з яких незалежно функціонує в своїй сфері повноважень.

Введення інституту повноважних представників Президента у федеральних округах сприяло збереженню і зміцненню держави, забезпеченню єдності правового і частково економічного простору, переорієнтації представництва центральних відомств у регіонах на захист федеральних інтересів, посиленню фінансового контролю. Це дало можливість координувати діяльність всіх силових структур і приймати рішення по стратегічно важли­вих питаннях від імені Президента, минаючи місцеві законодавчу і виконавчу влади. Крім того, серйозній модифікації піддався існуючий механізм прийняття рішень в суб'єктах Федерації.

В діяльності інституту повноважних представників Президента у федеральних округах спостерігаються й певні суперечності. Так, з огляду на статус Президента як одночасно глави держави і фактичного глави виконавчої влади, вони намагаються, з одно­го боку, - координувати, здійснювати нагляд, виступати в ролі посередників (політичні функції), а з іншого - втручатися в реальні господарські та політичні процеси в якості адміністративного органу (функції виконавчої влади). Водночас, саме незакріпленість конкретних функцій за апаратами повпредів, за що критикували цей інститут в процесі формування, дозволила їм працювати достатньо гнучко і ефективно, виконуючи за дору­ченням глави держави ту функцію федеральної влади, яка була найбільш актуальна в кон­кретний момент. З поверненням у 2012 р. до виборності глав регіонів можна очікувати посилення політичної ролі і значимості представників Президента у федеральних округах.

У підрозділі 3.3. "Політичне представництво національних меншин" відзначається, що маргіналізація або недопущення меншин до участі в прийнятті політичних рішень суперечить центральній функції демократії як мирного засобу вирішення політичних конфліктів. Провідна роль у забезпеченні участі національних спільнот в управлінні спра­вами багатоскладової поліетнічної держави належить політичному представництву. Серед різноманітних його форм (пропорційне, паритетне, квотне) при представництві тери­торіально розосереджених національних меншин особливо ефективним є застосування квотного принципу.

В деяких пострадянських поліетнічних державах не було створено правових ме­ханізмів, що гарантують національним меншинам участь в процесі прийняття рішень, так само як і їх представництва у державній службі. Відсутність таких гарантій веде до дисримінації за національною ознакою. Інші приклади дає політична практика, що сфор­мувалася в деяких державах Центральної Азії. Багато століть підвалини центральноазіат­ських суспільств грунтувалися на принципах толерантності та полікультурності. У період розпаду СРСР деякі країни регіону пішли шляхом вироблення інституційних механізмів політичного представництва інтересів національних меншин. Історично першою країною серед них є Киргизстан, де вже 14 лютого 1991 р. відбулася перша зустріч президента А.Акаєва з представниками республіканських національно-культурних, суспільно-політичних об'єднань, партій і рухів, на якій була створена Рада громадянського миру та міжнаціональної злагоди. Перший Курултай народу Киргизстану 1994 р. ухвалив рішення про створення Асамблеї народу Киргизстану - масової громадської організації, поклика­ної сприяти зміцненню міжетнічної злагоди, громадянського миру і єдності народу Кир­гизстану, висловлювати національні інтереси  утворюючих його етносів. Спеціальним указом президента Асамблеї було надано офіційний статус консультативно-дорадчої ради при президентові Киргизької Республіки.

Формування і розвиток Асамблеї народу Киргизстану свідчить про створення принципово іншої моделі - державно-громадської форми оптимізації національної політики за рахунок делегування державою своїх повноважень громадським структурам та водночас прийняття ними соціальної відповідальності за підтримання та зміцнення міжнаціональної згоди. Такий конгломеративний (або інтегративний) тип кооперації діяльності держави і громадянського суспільства має ряд перспектив і є унікальним у світовій практиці. Ініціатива Киргизстану зі створення Асамблеї стала прикладом для ін­ших центральноазіатських пострадянських держав. Однак ці організації мають свої особливості. В одних переважають тенденції тяжіння до стандартного типу функціону­вання, їх одержавлення, як, наприклад, в Узбекистані, або навіть прямого входження в структуру державних органів в Казахстані.

Асамблея народу Казахстану являє собою унікальний інститут громадянського суспільства, що став координатором діяльності центральних і місцевих виконавчих ор­ганів влади з питань міжетнічної злагоди та національно-культурного розвитку. Асамблея була утворена відповідно до Указу Президента Республіки Казахстан від 1 березня 1995 р. як консультативно-дорадчий орган при Главі держави. Після внесення у 2007 р. змін до Конституції РК Асамблея є конституційним консультативно-дорадчим органом, що очо­люється Президентом РК. Цим визначено її високий суспільно-політичний статус. Пер­шому Президенту Республіки Казахстан належить право довічно очолювати Асамблею народу Казахстану. Рішення, які приймаються на засіданнях Асамблеї, приймаються до дії в усіх державних органах. Інтегруючи понад 820 етнокультурних об'єднань, вона є ключовою ланкою, що поєднує можливості громадянського суспільства і держави.

Розділ 4. "Політичне представництво у функціонуванні державного механізму України" містить аналіз специфіки забезпечення політичного представництва інтересів в умовах становлення і розвитку української демократії.

У підрозділі 4.1. "Особливості представництва групових інтересів у функціонуванні державного механізму України" відзначається, що у конституційних основах організації та здійснення державної влади України закладені ключові механізми політичного представництва - інститут виборів різного рівня, багатопартійна система, засоби масової інформації, центральний і місцевий рівні представницьких органів влади тощо. За період, що минув з часу проголошення державної незалежності України, вітчизняні інститути політичного представництва інтересів пройшли фазу становлення, але на них ще  чекає довгий шлях наздоганяючого розвитку своїх аналогів у розвинутих демократіях.

Характерними рисами української системи політичного представництва є слабкий зв'язок груп інтересів із громадянським суспільством і генетичний зв'язок із структурами державної влади. У свою чергу, нерегульований лобізм у всіх його іпостасях і тлумаченнях утвердився як домінуюча стратегія діяльності груп інтересів і всієї представницької системи. Все це впливає на той стан існуючої в Україні системи представництва інтересів, який робить її поки що неспроможною сприяти керованості в політичній, політико-правовій та соціально-економічній сферах життя суспільства, вдосконаленню політичного управління.

Для громадянського суспільства України залишаються вкрай актуальними проблеми самоорганізації, формування та розвитку механізмів громадського контролю, вибудовування змістовного діалогу та взаємодії з органами влади. Громадський контроль повинен спиратися на законодавчо закріплені організаційні форми його реалізації. На­зріла необхідність розробки законодавства про громадський контроль та громадської екс­пертизи, які повинні стати органічною частиною багаторівневої системи прийняття рішень і нормотворчого процесу.

У підрозділі 4.2. "Інституціоналізація політичного представництва регіональних інтересів в Україні" відзначається, що незважаючи на те, що регіоналізація, повязана з  утвердженням регіонів  як  самостійних  впливових  учасників політичного  життя, є важливою складовою демократичних перетворень, Україна опинилася поза цією тенденцією. Представництво регіональних інтересів здійснюється в Україні через вертикальні елітні групи, до складу яких входять сегменти «центральної» і регіональної еліти: видатні київські політики, що представляють групу інтересів у структурах виконавчої та / або законодавчої влади, а також представники владних та економічних еліт регіону. Регіональне лобіювання також активно ведеться по лінії законодавчої влади. Участь регіональних еліт та їх представників в процесі законотворчості дозволяє їм домагатися ухвалення законів, вигідних окремим територіям і групам територій.

Згідно  з  чинним  законодавством  створення  в  Україні  партій  за  регіональною  ознакою  заборонено. Однак чимало партій, які мають національний статус, по суті, є партіями  регіональними, що прагнуть використати територіальні спільноти у боротьбі за певні інтереси, а структуризація партійної системи відбувається багато в чому за гео­графічним принципом. З самого початку української незалежності цілий ряд політичних партій і організацій висував ідеї «розвитку регіонів», досягнення певного рівня їх самостійності. Між тим в Україні відсутні конституційно-правові способи впливу регіонів на вищі органи державної влади, від яких залежить вирішення більшості актуальних проблем регіональних спільнот, не завершено процес формування ефективної територіальної організації державної влади та місцевого самоврядування. Місцеві регіональні еліти, будучи зацікавленими в лобіюванні виключно власних економічних інтересів, виявилися недостатньо спроможними ефективно представляти інтереси регіонів в «центрі».

Частково компенсувати це покликані консультативні органи, що в різні часи створювалися  Указами Президента України - Рада регіонів (1994 р.), Національна Рада з узгодження діяльності загальнодержавних і регіональних органів та місцевого самоврядування (2000 р.), Національна Рада з питань державного управління та місцевого самоврядування (2005 р.), Національна Рада з питань взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування (2006 р.). У 2010 р. при Президенті України В.Ф Януковичу була відтворена консультативно-дорадча Рада Регіонів, яка стала важливим ін­струментом легітимації принципових політичних рішень Президента України. Також правляча Партія Регіонів спробувала створити держструктуру, яка могла б виражати ін­тереси регіонів у центрі. У березні 2007 р. у структурі уряду було створено Міністерство регіонального розвитку та будівництва України.

Вибори 2006  і 2007  рр.  засвідчили  значне  викривлення  волевиявлення  громадян  України  і нерівномірне  представлення регіонів  у парламенті, що  стало можливим  за рахунок  голосування  за партійні бренди  та  закриті  списки  кандидатів.  За  відсутності  партійної  далекоглядності  і  деяких  інших  чинників  до списків потрапили представни­ки тих регіонів, які реально “не заробили” таку кількість мандатів. Визнання того, що вибори за пропорційною системою  із закритими списками  не  сприяють  представництву  регіональних  спільнот  у  парламенті, а навпаки – ведуть до подальшого  поглиблення  диспропорцій  у розвитку регіонів та провокують  дезінтеграційні процеси, спричинило повернення до змішаної, мажоритарно-пропорційної виборчої системи.

Втім, незважаючи на заявлені реформи, влада на всіх рівнях територіальної організації залишається значною мірою закритою і відірваною від суспільства та від потреб територіальних громад. Тому для  України  виключно актуальним є утвердження територіальної демократії, розвиток місцевого самоврядування і така модель регіоналізації,  яка  передбачає поступове  подальше  розширення  повноважень регіонів  при  збереженні  цілісності  держави.

У Висновках наголошується, що феномен політичного представництва в різноманітних формах існував на всіх етапах розвитку людської цивілізації, в усіх сферах соціального життя і на всіх рівнях його організації. Система політичного представництва, що сформувалася в сучасному суспільстві, будучи складовою представницької системи суспільства, є сприятливим комунікаційним середовищем для продуктивної взаємодії суспільства і державної влади, її гілок і рівнів, дієвим механізмом громадянської участі в процесі прийняття політичних рішень, а також інструментом громадського контролю над владою.

Результатом розвитку форм політичного представництва стало утвердження в якості домінуючої у Новий час моделі репрезентативної демократії, в основі якої лежить народне представництво через механізм виборів. Cистема політичного представництва, що сформувалася на основі принципів репрезентативної демократії, за допомогою делегу­вання владних повноважень створює можливості для участі громадян в управлінні держа­вою, їх впливу на процес прийняття політичних рішень. Посередниками між громадянами і державою тут виступають політичні партії та громадські організації, що системно фор­мулюють вимоги громадян. Втім останнім часом відбувається трансформація представницької ролі політичних партій та громадських організацій, що заторкнула як розвинені демократії, так і перехідні суспільства. Багатьма громадянами політичні партії не вважаються більше легітимною формою представництва суспільних інтересів. На цьому тлі широкі громадянські коаліції, які формуються навколо провідних політичних партій, є достатньо ефективним засобом посилення їх представницької ролі та розширення їх соціальної бази підтримки, особливо в умовах "дефектних" демократій. Важливо, що такі громадянські коаліції значною мірою відповідають умовам нової моделі дорадчої (дискурсивної) демократії.

Підсумовуючи, відзначається, що розвиток систем політичного представництва у перехідних пострадянських суспільствах сприяв виробленню і впровадженню багатьох унікальних інституційних форм політичного представництва інтересів, що значною мірою сприяє зміцненню засад представницького правління, їх адаптації до умов незахідних моделей демократії, які формуються в цих суспільствах. Особливий інтерес становить, зокрема, унікальна практика таких держав, як Киргизстан і особливо Казахстан, де інституту політичного представництва національних спільнот забезпечено високий політичний статус, що сприяє високій ефективності взаємодії державних та громадських інститутів суспільства у сфері міжетнічних відносин.

Разом з тим визнається, що характерні риси здійснення політичного представництва у функціонуванні державного механізму перехідних суспільств, в тому числі України, визначаються слабким зв'язком груп інтересів із громадянським суспільством і генетичним зв'язком їх із структурами державної влади, як і тим, що групи інтересів значною мірою не співвідносяться з базовими структурними компонентами суспільства. В Україні навіть за ініціативою державної влади не сформувалися інститути політичного представництва громадянського суспільства, здатні забезпечити постійний і ефективний діалог суспільства і влади. Провідні політичні партії, незважаючи на низьку легітимність їх представницьких функцій в очах громадськості, недостатньою мірою долучаються до діяльності, спрямованої на формування навколо себе широких громадських коаліцій. Недостатньо забезпечені також інституційні умови політичного представництва регіональних інтересів і інтересів національних громад. У вирішенні цих проблем дуже корисним є врахування досвіду інших пострадянських перехідних суспільств.