ОРГАНІЗАЦІЯ ВЗАЄМОДІЇ ЕЛЕМЕНТІВ СИСТЕМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ГРОМАДИ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми, показано зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет, методи дослідження, розкрито наукову новизну, практичне значення одержаних результатів і наведено інформацію щодо їх впровадження, апробацію, загальні відомості про публікації за темою дисертації, структуру й обсяг дисертації.

У першому розділі – “Теоретичні засади взаємодії елементів системи місцевого самоврядування” – здійснено аналіз теоретичних напрацювань вітчизняних і зарубіжних учених, присвячених організації взаємодії в соціальних системах, у системі місцевого самоврядування, проаналізовано стан наукової розробленості досліджуваної проблематики, уточнено понятійно-категорійний апарат. Елементи СМС, визначені ст. 5 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, розглядаються в дисертації як умовно цілісні функціональні одиниці, що перебувають у взаємозв’язку та взаємодії.

На основі міждисциплінарного підходу досліджено поняття “взаємодія”. Зазначено, що автори макросоціологічних, мікросоціологічних та інтегративних парадигм суспільного розвитку по-різному пояснюють не лише роль і зміст взаємодії в соціальних системах, але й механізми її реалізації, тобто способи відображення цього змісту в конкретній формі. Водночас спільним є розуміння феномену взаємодії як системотвірного чинника розвитку будь-якої людської спільноти. Представлено стислу характеристику підходів авторів до сутності досліджува­ного поняття, при цьому розмежовано поняття взаємодії, співпраці, комунікації, сприяння, що зазвичай вживаються як синоніми. Виявлено, що сучасні автори футурологічних теорій суспільного розвитку привертають увагу до проблеми розгортання кризи інституту колективних дій у західних демократичних суспільствах. Обґрунтовано, що подібна криза не оминула й українське суспільство. Отже, очевидною є потреба у розробленні рекомендацій щодо методів активізації та згуртування територіальних спільнот, поширення позитивного досвіду ефективних колективних дій.

Спираючись на концептуальні підходи М.Вебера, Е.Гідденса, Р.Мертона, Т.Парсонса до діяльності соціальних систем і здобутки теоретиків державного управління, які з тих чи інших позицій розкривають проблематику розвитку СМС (В.В.Кравченко, О.В.Батанов, В.С.Куйбіда, В.І.Борденюк, В.В.Толкованов та ін.), створено концепт “взаємодія в системі місцевого самоврядування”, що в табличній формі відображає основні змістові характеристики цього поняття та може слугувати методологічною основою досліджень системних властивостей місцевого самоврядування в подальших наукових пошуках.

Обґрунтовано такі види взаємодії в СМС: сприяння, координація, співпраця, кооперація, партнерство (інтегруючий вплив на елементи СМС); протидія, конкуренція, конфлікт, антагонізм – дезінтегруючий або регулюючий вплив на елементи СМС). Сформульовано сутнісні аспекти взаємодії в СМС як багатоаспектного явища: філософський, політичний, економічний, соціальний, історичний, конституційно-правовий, психологічний, організаційно-управлінський, функціональний, професійно-кадровий і етичний, просторовий, лінгвістичний, системний. Встановлено, що взаємодія елементів СМС виконує такі функції: узгодження інтересів, ціннісної орієнтації, стимулювання, комунікативну, культурологічну, регулятивну, правотворчу, системотвірну, синергетичну, координаційну, структурації, інтеграції, підвищення ефективності, а також дисфункції (дезінтеграції, зниження ефективності СМС).

Для виявлення позитивних і негативних здобутків вітчизняного досвіду організації взаємодії елементів СМС здійснено ретроспективний аналіз становлення місцевого самоврядування на території України, охарактеризовано правове підґрунтя та загальні засади взаємодії учасників процесу вирішення питань місцевого значення на кожному з розглянутих історичних етапів у контексті розвитку національних традицій самоврядності.

З’ясовано, що ідея самодержавства і “жорсткої” централізації влади не відповідає ментальності українського народу, адже з часів Київської Русі відносини між місцевою владою та громадою будувались на ліберальних засадах із дотриманням демократичних принципів виборності, колегіального прийняття рішень і колективної відповідальності за розв’язання місцевих проблем. Виборність адміністрацій та суду, високий ступінь фінансової, організаційної і правової самостійності міст за часів поширення магдебурзького права започаткували в Україні досвід “сильного” місцевого самоврядування з високим ступенем автономії від центральної влади.

Виділено чотири етапи формування та вдосконалення елементного складу сучасної СМС в Україні з часів утворення Української Радянської Соціалістичної Республіки по нинішній час (1919–2012 рр.). Традиційними формами вирішення місцевих справ для українців є збори громади, толока, корпоративне управління майном і землею, пізніше, за радянських часів, – участь у роботі органів громадської самодіяльності, місцевих рад.

Для уточнення понятійно-категорійного апарату за темою дисертації, виділення особливостей сучасної СМС в Україні, визначення типових проблем у взаємодії між елементами цієї системи та розкриття діалектики взаємодії територіальної громади, органів і посадових осіб місцевого самоврядування застосовано методи проблемного, системно-структурного й функціонального аналізу тощо. Логічною основою викладення матеріалу слугували такі етапи дослідження СМС територіальної громади: 1) уточнення поняття “система місцевого самоврядування”, ключових ознак і властивостей цієї системи, виявлення системотвірних чинників; 2) систематизація елементного складу та визначення зв’язків між компонентами й елементами, що формують структуру СМС; 3) характеристика зовнішнього і внутрішнього функціонального середовища СМС територіальної громади; 4) характеристика механізмів взаємодії елементів СМС; 5) класифікація СМС базового рівня.

За результатами проведеної роботи узагальнено підходи до сутності поняття “система місцевого самоврядування”, розмежовано поняття “суб’єкт місцевого самоврядування”, “елемент системи місцевого самоврядування”, “суб’єкт взаємодії в місцевому самоврядуванні”, які є предметом наукових дискусій. Встановлено, що СМС територіальної громади – це усталений процес відтворення взаємовідносин територіальної громади, органів і посадових осіб місцевого самоврядування, заснований на ситуативній діяльності цих суб’єктів та організований як повторювана соціальна практика вирішення питань місцевого значення в певному часовому, територіальному й суспільному просторі. Обґрунтовано поняття “механізм взаємодії елементів системи місцевого самоврядування”, при цьому визначено його сутнісні й структурні складові. Аргументовано тезу, що в місце­вому самоврядуванні неможливо виділити єдиний цілісний механізм взаємодії за всіма її напрямами, доречно вести мову про сукупність механізмів взаємодії між окремими елементами СМС: територіальною громадою та органами і посадовими особами місцевого самоврядування; головною посадовою особою місцевого самоврядування та його представницькими й виконавчими органами; міською радою і районними у місті радами; органами самоорганізації населення (далі – ОСН) тощо.

Виділено основні тенденції в організації взаємодії елементів СМС у сучасних демократичних країнах Європи. Акцентовано увагу на тенденції до переосмислення ролі й місця територіальних спільнот в управлінні місцевими справами. Наслідком такого переосмислення є поява та розвиток на місцевому рівні різних форм “демократії участі” (“participatory democracy”), засадничі принципи якої викладені в Рекомендаціях Конгресу регіональних і місцевих влад Ради Європи, а також поширення концепції “належного врядування” (“good gove
ance”), 12 принципів якої визначені в Європейській Стратегії інновацій та належного врядування на місцевому рівні, затвердженій Комітетом Міністрів Ради Європи у 2008 р. Аргументовано, що підвищення ефективності СМС на основі удосконалення організації взаємодії територіальної громади, органів і посадових осіб місцевого самоврядування з урахуванням набутого історичного досвіду реформування, а також зарубіжного досвіду впровадження принципів “демократії участі” є важливим чинником стабілізації суспільства.

У другому розділі – “Механізми взаємодії елементів системи місцевого самоврядування територіальної громади” – проаналізовано сучасний стан організації взаємодії елементів СМС в Україні на рівні сіл, селищ, міст: територіальної громади; сільської, селищної, міської ради; виконавчих органів відповідної ради; сільського, селищного, міського голови; районних у місті рад; органів самоорганізації населення; виявлено типові проблеми в організації взаємодії цих елементів СМС за результатами контент-аналізу актів місцевого самоврядування та самоврядних практик багатьох територіальних громад.

Охарактеризовано територіальну громаду як основоположний елемент і суб’єкт взаємодії в СМС через розкриття її ролі й місця в цій системі, виділення сукупності ознак, функцій і компетенції. Емпіричну основу дослідження становили законодавчі акти й акти ОМС (статути територіальних громад, положення про форми прямої демократії), соціологічні опитування з питань організації взаємодії ОМС із громадськістю, а також проведене автором вибіркове дослідження рівня самоорганізації й активності міських громад щодо застосування форм прямої демократії впродовж останніх 10 років (у період з
1 січня 2002 по 1 січня 2012 р.). У результаті: розроблено концептуальну схему взаємодії територіальної громади з органами і посадовими особами місцевого самоврядування; охарактеризовано за напрямами діяльності територіальної громади форми її взаємодії з органами і посадовими особами місцевого самоврядування, визначено важелі та методи їх взаємного впливу; складено зведену таблицю критеріїв, за якими можна класифікувати форми взаємодії ТГ з органами, виборними й посадовими особами місцевого самоврядування. 

Установлено, що більшість територіальних громад в Україні досі не мають статутів, положень про форми прямої демократії (понад 80%) та перебувають у стані бездіяльності, тобто не реалізують свій дієвий потенціал, а перекладають роль головного суб’єкта взаємодії в СМС, як і відповідальність за власний розвиток, на ОМС. При цьому рівень співпраці місцевих жителів із ОМС залишається стабільно низьким, як і рівень громадської підтримки діяльності цих органів (менше ніж 40%).

Досліджено специфіку функціонування ОСН як форми участі громадян у місцевому самоврядуванні та елемента СМС і отримано такі результати: уточнено напрями діяльності ОСН як суб’єкта впливу на прийняття рішень органами й посадовими особами місцевого самоврядування, визначено найбільш важливі для забезпечення життєдіяльності місцевих жителів функції; сформульовано сім основних напрямів впливу на діяльність ОСН з боку ОМС у контексті сприяння розвитку мережі ОСН у громаді; розроблено концептуальну схему взаємодії ОСН з іншими елементами СМС територіальної громади.

Систематизовано функції і повноваження сільських, селищних, міських голів за трьома найбільш важливими напрямами взаємодії в СМС: із депутатським корпусом ради; із виконавчими органами ради; із територіальною громадою. Перелік функцій головної посадової особи МС доповнено такими: комунікаційна, ефективного лідерства, стратегічного планування та організації взаємодії в СМС територіальної громади. Виділено низку негативних і позитивних наслідків конфліктів головної посадової особи місцевого самоврядування з депутатами сільської, селищної, міської ради та визначено поняття альтернативної вартості деструктивного конфлікту згаданих сторін як “сукупний обсяг втрачених можливостей підвищення добробуту територіальної громади та збитків від невчасно прийнятих управлінських рішень”. Запропоновано підходи до обчислення цього показника у грошовому вимірі.

Досліджено особливості організації взаємодії елементів СМС у містах із районним поділом з точки зору доцільності утворення чи не утворення районних у місті рад і уточнено ймовірні позитивні й негативні наслідки подібних рішень для територіальних громад районів у містах. Розкрито особливості здійснення місцевого самоврядування в міст Київ і Севастополь та сформульовано пропозиції щодо вдосконалення його організації.

У третьому розділі – “Підвищення результативності й ефективності взаємодії елементів системи місцевого самоврядування територіальної громади” – запропоновано й обґрунтовано методику проведення комплексного аналізу та оцінювання результативності й ефективності взаємодії елементів СМС, розроблено стратегію забезпечення результативної й ефективної взаємодії територіальної громади, органів і посадових осіб місцевого самоврядування, розроблено рекомендації щодо впровадження цієї стратегії.

Досліджено теоретичні та методичні підходи до аналізу ефективності управління, уточнено дев’ять основних напрямів аналізу ефективності СМС як системи управління питаннями місцевого значення. Обґрунтовано доцільність доповнення традиційних напрямів аналізу ефективності місцевого самоврядування таким як: “Аналіз ефективності й результативності взаємодії елементів СМС”, що розглядається автором як бажаний стан взаємної активності громади, органів і посадових осіб місцевого самоврядування, за якого узгоджені спільні дії, впливи цих суб’єктів є раціональними, доцільними, конструктивними, суспільно корисними, легітимними та зумовлюють сукупність ефектів, цінність яких для територіальної громади перебільшує (відшкодовує) вартість ресурсів, спрямованих на забезпечення діяльності цих органів і посадових осіб. Доведено, що виключно економічний підхід до оцінювання ефективності на основі методу співвіднесення “вигід і витрат” є недостатнім під час проведення оцінювання ефективності взаємодії територіальної громади, органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Здійснено порівняння понять результативності й ефективності взаємодії елементів СМС.

Обґрунтовано твердження: ефективне управління місцевим розвитком передбачає певний компроміс між економічною доцільністю, тобто матеріальними вигодами від використання ресурсів територіальної громади в найближчому періоді часу та можливим соціальним ефектом у майбутньому, що узгоджується із принципами концепції сталого розвитку; основним критерієм ефективності діяльності органів, виборних і посадових осіб місцевого самоврядування є суспільна корисність, оскільки це поняття відображає справедливість розподілу матеріаль­них благ і ступінь задоволеності інтересів суспільства в цілому. Мірилом суспільної корисності на місцевому рівні є громадська оцінка діяльності ОМС, тобто здатність системи управління задовольняти потреби суспільства, територіальної громади.

Наголошується, що забезпечення ефективної взаємодії територіальної громади з іншими елементами СМС не зводиться до налагодження дієвої співпраці між ними. Відкликання депутатів місцевих рад, дострокове припинення повноважень сільських, селищних, міських голів, протестна активність громадян (мітингова демократія) є проявом повноважень і частиною процесу взаємодії громади з органами й посадовими особами місцевого самоврядування та сприяють підтриманню рівноваги в самоврядній системі.