Правовий режим земель прибережних захисних смуг в Україні

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дисертації, визначаються зв’язок роботи з науковими програмами, мета й завдання дослідження, методологічна й теоретична бази, розкриваються сутність і стан обраної проблеми, наукова новизна одержаних результатів, сформульовано основні положення, що виносяться на захист, наводяться дані щодо їх апробації й опублікування.

Розділ перший «Теоретичні та законодавчі основи правового режиму земель прибережних захисних смуг» складається з трьох підрозділів, у яких робиться аналіз історичної генези земельно-правової доктрини та земельного законодавства, а також вивчення зарубіжного досвіду нормативно-правового регулювання за темою дисертаційного дослідження.

Підрозділ 1.1 «Правовий режим земель прибережних захисних смуг у доктрині земельного права України» присвячений аналізу наукових досліджень, які здійснені за радянський період та упродовж років реформування земельних відносин незалежної України.

Проведений аналіз відповідних наукових досліджень свідчить про те, що наукові пошуки протягом багатьох років обмежувалися двома напрямками розгляду проблематики, а саме: через призму правової охорони вод, розглядаючи прибережені захисні смуги тільки як один із засобів охорони, або, розглядаючи особливості правового режиму цих смуг нерозривно та в контексті дослідження земель водного фонду.

Доведено, що сформовані у радянській період усталені у земельно-правовій доктрині погляди на правовий режим земель прибережної території водних об’єктів призвели до непідготовленості юридичної науки незалежної України до розроблення концепції багатофункціональості земель у межах прибережних захисних смуг, яке проявляється, в тому числі, у відсутності наукової критики чинного законодавства України, а також відсутності пропозиції щодо варіантів законодавчого вирішення практичних проблем забезпечення належного правового режиму земель прибережних захисних смуг.

У підрозділі 1.2 «Законодавче забезпечення правового режиму земель прибережних захисних смуг в Україні» розглянуто ґенезу нормативно-правового регулювання використання та охорони земель прибережних захисних смуг в Україні.

Визначено основні періоди розвитку законодавства, що забезпечує правовий режим земель прибережних захисних смуг.

Відзначено, що законодавче закріплення правового режиму земель прибережених захисних смуг стало результатом розвитку (еволюції) нормативно-правового регулювання суспільних відносин щодо використання прибережних територій водних об’єктів, у процесі якого було сформовано прибережні території (зони) із особливим правовим режимом землекористування як «бечівників», потім водоохоронні зони лісів, «берегові охоронні смуги», «берегові смуги рибогосподарських водойм» тощо, які характеризуються однорідністю законодавчого закріплення особливостей їх правового режиму, зокрема, в частині визначення прав та обов’язків суб’єктів землекористування, встановлення обмежень у використанні та спеціальних режимів здійснення господарської діяльності, технічного визначення розмірів їх територій тощо. 

Доведено наявність однорідних ознак при формуванні та застосуванні в законодавстві різних правових засобів регулювання використання земель наведених вище прибережних територій (зон) водних об’єктів, що в свою чергу дозволило застосувати ці висновки у двох напрямках.

По-перше, були встановлені ретроспективні передумови, які призвели до системних помилок у визначенні та законодавчому закріпленні сучасного правового режиму земель прибережних захисних смуг, а саме, поділу єдиного державного земельного фонду на категорії у відповідності до їх господарського використання, а також ототожненням земель прибережених захисних смуг із землями водного фонду.

По-друге, використати позитивні надбання минулого було запропоновано використати у вдосконаленні існуючого правого регулювання, яке, як було встановлено за результатами проведеного аналізу, не виконує сучасних завдань у вирішенні проблем використання та охорони цих земель.

У підрозділі 1.3 «Порівняльно-правовий аналіз законодавства зарубіжних країн, що здійснює забезпечення правового режиму земель прибережних захисних смуг» проводиться аналіз та порівняння законодавства різних держав, в результаті якого було виявлено ефективні положення, що можуть бути успішно використані в національному законодавстві. 

Встановлено, що основною рисою законодавства преважної більшості іноземних держав, яку також має перейняти законодавство України, є практична реалізація принципу «дозволено все, що не заборонено законом», що об’єктивується у відповідних нормах земельного, екологічного, містобудівного законодавства, згідно з якими встановлюється гнучка система заборон і обмежень на здійснення певних видів господарської діяльності та/або обмежень прав землевласників і землекористувачів у межах різних зон, забезпечуючи правову охорону водних об’єктів.

У зв’язку з цим для забезпечення сталого землекористування прибережними територіями в межах прибережних захисних смуг необхідним також є застосування останніх як обов’язкових елементів передбаченого чинним земельним і містобудівним законодавством України зонування в населених пунктах та районування (зонування) земель за межами населених пунктів.

За умови впровадження ефективної система заборон та обмежень прав, з огляду на приналежність України до континентальної системи права (різновид германська), актуальним постає питання про доцільність законодавчого закріплення можливості набуття права власності на земельні ділянки в межах прибережних захисних смуг.

Також у контексті обмежень прав землекористувачів запозиченим може бути інститут публічного сервітуту, який би забезпечував право безперешкодного доступу до узбережжя всіх водних об’єктів, а не тільки в пляжній зоні морів.

Стосовно дослідження питання загальнопоширеної у світовій практиці концепції інтегрованого управління прибережною зоною морів необхідно зазначити, що визначення прибережних захисних смуг та забезпечення дотримання встановленого на земельних ділянках в їх межах правового режиму сприятиме її реалізації при умові запровадження в Україні.

Розділ другий «Юридична природа правового режиму земель прибережних захисних смуг» складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженнню змісту поняття правового режиму прибержежних захисних смуг, розкриттю основних проблем, пов’язаних з використанням та охороною цих земель.

У підрозділі 2.1 «Поняття правового режиму земель прибережних захисних смуг як правової категорії» досліджено методологічні та теоретичні засади правового режиму земель прибережних захисних смуг, на підставі яких сформульовано завдання, що реалізуються завдяки їх встановленню, а саме: охорона поверхневих водних об’єктів від забруднення і засмічення, збереження водності водних об’єктів, здійсненні захисту узбережжя від ерозії та руйнування, збереження об’єктів рослинного світу в межах прибережних захисних смуг.

Через призму відповідних завдань, а також функцій зроблено висновок про невідповідність закріплених у законодавстві ознак визначення поняття прибережних захисних смуг, зокрема, щодо помилковості віднесення земель у межах цих смуг до земель водного фонду та ототожнення процедури встановлення їх меж із необхідністю формування земельних ділянок.

Враховуючи зазначене, виділено основоположні ознаки прибережних захисних смуг, на основі яких сформовано їх визначення як природоохоронних територій (зон), на які поширюється встановлений законодавством спеціальний режим господарської та іншої діяльності, межі яких визначаються та встановлюються уздовж річок та навколо водойм, а також морів, морських заток, лиманів та на островах у внутрішніх морських водах на підставі розробленої та затвердженої уповноваженими органами державної влади або місцевого самоврядування документації із землеустрою.

З урахуванням цього під правовим режимом земель прибережних захисних смуг необхідно розуміти встановлений нормами права в межах визначеної на підставі проектів землеустрою території особливий порядок використання земельних ділянок землевласниками і землекористувачами з дотриманням спеціального режиму господарської та іншої діяльності, правові засади охорони та управління цих земель, а також установлення спеціальної юридичної відповідальності за його порушення, що забезпечує охорону водних об’єктів.

У підрозділі 2.2 «Правові форми використання земель прибережних захисних смуг» здійснюється системний аналіз проблеминх питань, що існуються в чинному земельному та водному законодавстві України і стосуються закріплення правових форм використання земель прибержених захисних смуг.

Доведено, що особливе значення земель прибережних захисних смуг повинно бути відображено у встановленні і суворому дотриманні правового режиму цих земель. У зв'язку з цим відзначено, що головною проблемою в даному питанні є ототожнення відповідного завдання із закріпленням виняткової власності держави на землі в межах цих смуг.

Наведений факт, а також віднесення земель прибережних захисних смуг до земель водного фонду зумовлює цілу низку правових проблем.

У контексті наведеного досліджено закріплені у чинному водному та земельному законодавстві норми, які спрямовані на регулювання правового режиму земель прибережних захисних смуг та доведено, що замість здійснення ефективного правового регулювання таке законодавство вносить хаос у сфері правозастосовної практики, що проявляється у зловживаннях з боку уповноважених органів державної влади та місцевого самоврядування, порушеннях з боку землекористувачів, вибірковому застосуванні норм такого законодавства при вирішенні спірних правовідносин, що в кінцевому випадку шкодить безпосередньо стану правової охорони цих земель та водних об’єктів.

З метою вирішення наведених проблем, враховуючи правову природу прибережених захисних смуг, їх функцій та завдань, пропонується привести у відповідність норми чинного законодавства в частині можливості встановлення прибережних захисних смуг на земельних ділянках всіх категорій земель, закріпивши та удосконаливши при цьому концепцію дозволеного використання цих земель із одночасним встановленням конкретних обмежень прав землевласників та землекористувачів, а також закріплення спеціальних заходів правової охорони земель прибережних захисних смуг.

У підрозділі 2.3 «Особливості правової охорони земель прибережних захисних смуг» відзначено, що чинне законодавство України про охорону земель не виділяє землі прибережних захисних смуг як особливий об’єкт правової охорони, обмежуючись нормами загального характеру, що не сприяє дотриманню правового режиму цих земель.

Виправити наведену ситуацію можна виключно шляхом нормативно-правового закріплення спеціальних заходів правової охорони земель прибережних захисних смуг, зокрема, нормування, економічне стимулювання тощо.

Розділ третій «Інституційно-функціональне забезпечення правового режиму земель прибережних захисних смуг» складається з трьох підрозділів, у яких досліджуються особливості управління  землями прибережних захисних смуг, а також розглядаються основні види та причини порушень законодавства при використанні цих земель.

У підрозділі 3.1 «Інституційне забезпечення правового режиму земель прибережних захисних смуг» розкриваються проблеми, пов’язані з інституційним забезпеченням правового режиму земель прибережних захисних смуг, які обумовлені, в першу чергу, постійними реорганізаціями та ліквідаціями органів державної влади, що здійснюють функції управління в сфері використання та охорони цих земель.

Відзначено те, що відповідні процеси призвели до закріплення повноважень з контролю за використання та охороною земель прибережних захисних смуг за Державною інспекцією сільського господарства України, метою створення якої, на нашу думку, є виключно здійснення відповідних функцій управління землями сільськогосподарського призначення.

Аргументовано існування конкуренції повноважень щодо здійснення управління землями прибережних захисних смуг між органами державної влади, що в свою чергу може зумовити негативні наслідки у формі подвійних перевірок землевласників та землекористувачів у певних випадках або відсутності будь-якого контролю через неузгодженість дій відповідних органів.

Запропоновано закріплення функцій управління землями прибережних захисних смуг за Державним агентством земельних ресурсів України, водночас функції контролю за використанням та охороною цих земель - за органом державної влади, який не входить до системи органів Міністерства аграрної політики України. Таким органом може бути, зокрема, Державна екологічна інспекція України.

У підрозділі 3.2 «Функціональне забезпечення правового режиму земель прибережних захисних смуг» зазначено те, що виконання органами державної влади та місцевого самоврядування осново-формуючих у цьому питанні функцій перебуває на вкрай низькому рівні.

Аргументовано, що функція планування земель прибережних захисних смуг здійснюється тільки в окремих населених пунктах (переважно містах) органами місцевого самоврядування у формі прийняття регіональних програм використання земель, відповідно до яких передбачаються тільки заходи із землеустрою по встановленню прибережних захисних смуг.

Доведено, що функції землеустрою та обліку земель прибережних захисних смуг будуть виконуватися тільки за умови внесення запропонованих у дисертаційному дослідженні змін до чинного законодавства України, зокрема, в частині розширення переліку землевпорядної документації, на підставі якої будуть визначатися та встановлюватися межі прибережних захисних смуг, та обов’язкового при цьому присвоєння відповідним територіям кадастрових номерів з метою обліку в Державному земельному кадастрі.

У підрозділі 3.3 «Юридична відповідальність за порушення правового режиму прибережних захисних смуг в Україні» досліджуються підстави, умови та особливості видів юридичної відповідальності за порушення правового режиму земель прибережних захисних смуг, а також пропонуються шляхи підвищення її ефективності.

На підставі проведеного дослідження зроблено висновок про те, що з огляду на невиконання органами державної влади та місцевого самоврядування через суб’єктивні та об’єктивні обставини відповідних функцій управління має бути посилена відповідальність посадових осіб цих органів за прийняття рішень щодо розпорядження земельними ділянками державної та комунальної власності, а саме: передачі їх в користування чи у власність для потреб, що суперечать правовому режиму цих земель та/або без закріплення відповідних обмежень прав.

Також, враховуючи запропоновану в роботі «лібералізацію» правового режиму земель прибережних захисних смуг, враховуючи особливий об’єкт посягання, доцільним є закріплення в законодавстві застосування спеціальної адміністративної та кримінальної відповідальності у випадку порушення такого режиму з боку землевласників та землекористувачів.