КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ ОСНОВИ АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ УКРАЇНИ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета, задачі, об’єкт і предмет дослідження, розкривається його методологічна база, формулюються основні положення, які визначають наукову новизну, розкривається практичне значення роботи, наводяться відомості про особистий внесок здобувача, про апробацію результатів дисертації і публікації.

Розділ 1 «Історико-правові аспекти становлення адміністративно-територіального устрою України» присвячений дослідженню історії правового регулювання питань адміністративно-територіального устрою в Україні.

У підрозділі 1.1  «Адміністративно-територіальний устрій у давньоруський період та у литовсько-польську добу» аналізуються першопочатки державницької адміністративно-територіальної організації українських земель з часів Русі, їх еволюція у складі Литовсько-Руської держави та Речі Посполитої.                            У хронологічному порядку висвітлюється перехід від удільної системи територіального устрою до воєводсько-повітової. Особлива увага приділяється значенню руських міст та інших поселень у системі територіального устрою.

Підрозділ 1.2 «Адміністративно-територіальна організація України-Гетьманщини» присвячений дослідженню полково-сотенного військово-адміністративного устрою Козацької Держави – Гетьманщини, яка виникла за результатами національно-визвольних змагань українського народу. Чисельність полків у відродженій українській національній державі не була константою і варіювалася залежно від внутрішніх та зовнішніх чинників від 16 до понад 30 полків. Автор звертає увагу на особливості в устрої території Вольностей Вій­ська Запорозького низового, що витікали із паланкової організаційної структури управління.

Розглянуто питання поступового перетворення України-Гетьманщини із самостійної республікансько-демократичної держави під протекторатом Росії спершу на політичну, потім на адміністративну автономію, а з 1782 р. – на російську провінцію із незначними територіальними особливостями, що супроводжувалося підпорядкуванням адміністративно-територіальної полкової системи царській (згодом – імперській) владі.

У підрозділі 1.3 «Українські землі в контексті російської та австро-угорської імперських територіальних парадигм» проведено огляд та аналіз правових джерел, які стали основою перетворень адміністративно-територіального устрою українських земель, проведених Російською імперією починаючи з 1764 р. і до 1917 р. Охарактеризовано правовий статус градоначальств, міст, містечок і посадів. Висвітлено порядок вирішення питань заснування, ліквідації, найменування і перейменування міст, визначення їх статусу та встановлення підпорядкованості, зміни меж міст. Автор приходить до висновку, що зміни губернсько-повітової ланки устрою українських земель у складі Росії часто характеризувалися непослідовністю та еклектичністю.

Західноукраїнські землі у складі Австрійської (з 1867 р. – Австро-Угорської) імперії входили спочатку до складу коронного краю – Королівства Галіції і Лодомерії, з 1854 р. – до Львівської і частково Краківської адміністративних областей (провінцій) та князівства Буковини, адміністративний статус якого зазнавав постійних змін. Угорська (Підкарпатська) Русь входила до Кошицького дистрикту.

Підрозділ 1.4 «Адміністративно-територіальний устрій у ХХ столітті: від національно-державних пошуків до радянської адміністративно-територіальної конфігурації» присвячений з’ясуванню досягнень українських національно-державних утворень початку ХХ ст. (УНР, ЗУНР, Української Держави, УСРР) у галузі адміністративно-територіальної організації, висвітленню механізму становлення обласного поділу в УРСР в довоєнні та післявоєнні роки. Розкриваються юридичні аспекти входження земель Східної Галичини до складу відновленої Польщі за результатами Паризької мирної конференції та проведені внаслідок такого приєднання територіальні перетворення. Північна Буковина з 1918 р. була окупована Румунією. Закарпаття відійшло спочатку до Угорщини, а з 1919 р. до Чехословаччини. Дисертантом звернуто увагу на хронологію возз’єднання західноукраїнських земель із УРСР у 1939-1940-х рр. та на результати останньої масштабної територіальної реформи в УРСР 60-х рр. ХХ ст.

У розділі 2 «Теоретико-методологічні засади адміністративно-територіального устрою» з конституційно-правових позицій з’ясовано теоретичні аспекти та досліджено правові особливості сучасного адміністративно-територіального устрою України.

У підрозділі 2.1 «Територія, територіальний та адміністративно-територіальний устрій держави» автор аналізує поняття території держави та її правову природу. В юридичному значенні територія виступає як об’єкт державного владарювання, а також як кордон такого владарювання. У першому випадку право територіальної власності держави (dominium territoriale) є верховним по відношенню до приватної власності; підставою для його виникнення є загальна користь. Рефлексією такого розуміння території є визнання за народом держави права розпоряджатися власною територією в якості об’єкта права, у тому числі шляхом цесії. В іншому значенні територія виступає межею державної влади; публічна влада держави (imperium) здійснюється у межах території, але не над територією, а над населенням держави. На основі проведеного аналізу, стверджується, що територія держави є невід’ємною субстанціонально-просторовою ознакою держави та становить просторове обмеження публічної влади держави і об’єкт її верховного територіального владарювання.

Розглянуто поняття, зміст і особливості сучасного адміністративно-територіального устрою держави та його співвідношення із поняттями «державний устрій», «територіальний устрій». Так, вживання терміну «державний устрій» для позначення правового положення окремих (регіональних) частин території держави, а також системи взаємовідносин між її центральними та місцевими органами влади видається невдалим. Територіальний устрій держави охоплюється її політичним механізмом, що у свою чергу становить структурну (організаційну) політичну основу державного устрою. Державний устрій, поряд із політичною, включає економічну, соціальну, культурну та інші структурні основи такого устрою, тому організація (устрій) держави не обмежується лише територіальними аспектами будівництва держави.

Категорію «адміністративно-територіальний устрій» пропонується розуміти в двох значеннях: як процес поділу території держави на адміністративно-територіальні одиниці і як стан розподіленості. На думку автора, в останньому випадку результат поділу території держави з позицій теорії конституційного права становитиме собою визначений правовий стан, що виникає після утворення адміністративно-територіальних одиниць держави. Виходячи із цього, запропоновано авторське визначення адміністративно-територіального устрою, що становить елемент наукової новизни дисертації. Наголошено, що у контексті реалій Української державності адміністративно-територіальний устрій не є лише централізованим поділом території з метою оптимізації адміністрування, а становить засіб та результат децентралізації і деконцентрації державної влади. На основі сучасних адміністративно-територіальних одиниць формуються стійкі політико-територіальні спільноти населення, які здатні ефективно здійснювати функції джерела влади на відповідній території.

Підрозділ 2.2 «Принципи адміністративно-територіального устрою України» присвячений дослідженню поняття, змістовних та класифікаційних характеристик принципів адміністративно-територіального устрою України.

В гносеологічному контексті можна вести мову про економічні, національні, політичні та правові принципи адміністративно-територіального устрою. Дисертант пропонує розмежовувати принципи права у сфері адміністративно-територіального устрою України (по-іншому – юридичні принципи) та правові принципи адміністративно-територіального устрою як принципи правосвідомості.

Виділено, що принципи адміністративно-територіального устрою України як принципи права за походженням належать до спеціально-юридичних, за галузевою належністю відносяться до принципів конституційного права України, за місцем у системі конституційних принципів складають групу особливих принципів конституційного права України, які розвивають та деталізують загальні принципи конституційного права. Вони виражають сутність територіального устрою України, наповнюють реальним змістом конкретні конституційно-правові відносини. Автор пропонує розмежовувати безпосередньо сформульовані в нормах права конституційні принципи територіального устрою України (текстуально закріплені) та принципи, що виводяться зі змісту нормативно-правових актів (змістовно закріплені). До останніх віднесено, зокрема, принцип рівневості устрою, принцип повсюдності адміністративно-територіального устрою (ст. 133 Конституції), принцип відповідності устрою існуючій поселенській мережі, принцип участі населення у формуванні просторової основи своєї життєдіяльності, гласності та розвитку місцевої ініціативи при вирішенні питань адміністративно-територіального устрою. В результаті дослідження сформульовано авторське визначення принципів адміністративно-територіального устрою України. Констатується, що оскільки інститут адміністративно-територіального устрою України поки не отримав належного позитивного закріплення в системі чинного конституційного законодавства, принципи адміністративно-територіального устрою України не здобули відповідної нормативно-правової об’єктивації у правових нормах, не розкрили свого повного регулятивного потенціалу.

У підрозділі 2.3 «Система адміністративно-територіального устрою України» розглянуто основні риси системи сучасного адміністративно-територіального устрою України, наводяться статистичні дані про кількість адміністративно-територіальних одиниць.

На основі аналізу змісту поняття населеного пункту зроблено висновок, що адміністративно-територіальною одиницею є не власне населений пункт, оскільки це поняття має більше містобудівну природу, а один чи кілька населених пунктів з навколишніми землями, що перебувають під юрисдикцією єдиної для них територіальної громади та відповідних органів місцевого самоврядування, або частина населеного пункту, що перебуває під юрисдикцією внутрішньоміської громади. Предметно розглянуті види сільських та міських населених пунктів. Окрему увагу приділено значенню для держави малих міст. Відмічено, що правовий статус агломерацій та мегаполісів в Україні поки не дістав належного нормативного закріплення.

Автор не підтримує висловлену думку про те, що тривалий час селища мали назву «селища міського типу» та наголошує на тому, що ототожнювати їх категорично не можна. Існуючі тепер селища міського типу є міськими населеними пунктами, а селища – сільськими. В межах однієї області і досі існують селища міського типу та селища із однаковими найменуваннями. Ототожнення їх може привести до значної плутанини в адмініструванні. Вирішувати питання із визначенням правового статусу існуючих та новостворюваних селищ міського типу слід шляхом їх перетворення у легалізовані Конституцією України категорії адміністративно-територіальних одиниць, зокрема, у селища.

Автор не оминув увагою питання особливостей адміністративно-територіальних одиниць регіонального рівня (регіонів, областей, районів). Виділено відмінності між адміністративно-територіальними та економічними районами. Відмежовано категорію сільського району від району у місті та звернуто увагу на колізії у конституційно-правовому статусі останнього.

Прикметно, що автор торкнувся проблематики просторового опосередкування меж адміністративно-територіальних одиниць, порядку їх встановлення і зміни, посвідчення державними актами України. Як вбачається, у законі про адміністративно-територіальний устрій необхідно детально унормувати зміст, порядок підготовки, розгляду та затвердження проектів землеустрою щодо встановлення та зміни меж адміністративно-територіальних утворень.

Обґрунтовується, що з позицій ієрархічності адміністративно-територіальний устрій в Україні повинен відповідати триланковій структурі за принципами Європейської системи кодифікації NUTS, а в основі системи адміністративно-територіального устрою України має лежати обсяг спеціальної правосуб’єктності адміністративно-територіальних одиниць.

Підрозділ 2.4 «Правовий статус та адміністративно-територіальний устрій Автономної Республіки Крим як територіальної автономії у складі України» містить дослідження конституційно-правового змісту поняття «автономія», огляд юридичних рис окремих видів автономій. Автономна Республіка Крим розглянута як адміністративно-територіальна автономія у складі України, що характеризується рядом юридичних властивостей, серед яких: конституційно-законодавча форма юридичного закріплення статусу Автономної Республіки Крим, похідний від загальнодержавної волі характер публічної влади автономії, особливий порядок встановлення і зміни адміністративних кордонів автономії, обмеженість нормотворчих повноважень Автономної Республіки Крим, повноважність вирішувати переважно питання місцевого значення, обмежена фінансова самостійність, існування спеціальних механізмів реагування та контролю за діяльністю органів влади автономії, особливості здійснення місцевого самоврядування та специфічний правовий режим використання мов. Також акцентується увага на особливостях статусу і територіального устрою міста Сімферополя, розкрито склад території Автономної Республіки Крим та проблеми здійснення адміністративно-територіальних змін у Криму.

У підрозділі 2.5 «Питання адміністративно-територіального устрою у правових позиціях Конституційного Суду України» проведено систематизацію правових позицій Конституційного Суду України у сфері адміністративно-територіального устрою України, які містяться в процесуальних актах Суду (ухвалах (в тому числі протокольних), рішеннях, висновках). Наводиться авторське визначення правових позицій, розкривається їх практичне значення для вирішення конкретних проблемних питань правового регулювання у сфері адміністративно-територіального устрою України. Відмічено особливе місце рішення Конституційного Суду від 13 липня 2001 р. № 11-рп/2001 у справі про адміністративно-територіальний устрій у структурі предмету дослідження.

У розділі 3 «Конституційно-правові відносини у сфері адміністративно-територіального устрою України» проаналізовано наявні в юридичній літературі та запропоновано нові підходи до розуміння сутності конституційно-правових відносин у сфері адміністративно-територіального устрою та його реформи.

У підрозділі 3.1 «Особливості та склад конституційно-правових відносин у сфері адміністративно-територіального устрою України» подається авторське визначення конституційно-правових відносин у сфері адміністративно-територіального устрою, аналізуються їх ознаки, суб’єктно-об’єктний склад і зміст. Розкриті повноваження суб’єктів, що вирішують питання адміністративно-територіального устрою України та досліджена практика їх реалізації, проаналізовано зміст і процедуру прийняття рішень, а також загальні засади вирішення спорів з питань адміністративно-територіального устрою України

Автор обстоює позицію, що адміністративно-територіальні одиниці є самостійними носіями прав та обов’язків у відносинах як між собою, так і з державою в цілому. Їх правосуб’єктність виникає з моменту утворення та сформування відповідних органів публічної влади. Втім, проблему на сьогодні становить несистематизоване закріплення компетенції адміністративно-територіальних одиниць у чинному законодавстві.

На основі вивчення значного масиву рішень з питань адміністративно-територіального устрою України, виявлено низку правозастосовних проблем. Зокрема, незважаючи на те, що Конституцією України не передбачено існування селищ міського типу, Верховна Рада України не припинила практику утворення населених пунктів такого виду. Видається, що практика віднесення до категорії міст районного значення населених пунктів, що попередньо не мали статусу міст, є невірною. Слід попередньо вирішувати питання про надання населеному пункту статусу міста, а вже потім відносити новоявлене місто до відповідної категорії. Зазначена позиція стосується і питання віднесення селищ та селищ міського типу до категорії міст обласного значення. Прийняття Верховною Радою рішень про утворення району за рахунок території іншого району не супроводжується вирішенням питання про зміну меж «району-донора». Правильно було б вирішувати питання комплексно, одночасно вказуючи на зміну адміністративного підпорядкування територій, місцезнаходження та площу цих територій, а також затверджуючи межі та загальну площу новоутвореного та реорганізованого районів. Некоректно постановами Верховної Ради встановлювати межі міста або району шляхом вказівки на розмір території. Слід затверджувати нову площу міста (району) у відповідних одиницях (гектарах), а потім вказувати на встановлення меж міста (району) відповідно до плану (схеми, карти), який додається до правового акту. При цьому, у будь-якому разі графічні матеріали із зазначенням нововстановлених меж повинні додаватися.

У підрозділі 3.2 «Адміністративно-територіальна реформа як вид конституційно-правових відносин» розглянуто реформу адміністративно-територіального устрою як різновид конституційно-правових відносин. Сформульовано авторське визначення адміністративно-територіальної реформи у формально-юридичному значенні, наголошено на прийнятності еволюційних способів її здійснення в Україні.

Виокремлено мету проведення адміністративно-територіальної реформи, її завдання, виходячи із яких встановлюються напрями діяльності із реформування адміністративно-територіального устрою. Визначено хронологічні рамки здійснення реформи та причини відсутності суттєвих результатів такої реформи (методологічні прорахунки, недоліки інституційно-функціонального забезпечення, недоліки нормативно-правового характеру). Проаналізовано останню практику реформування адміністративно-територіальної системи та досягнення реформи і відзначено відсутність активних заходів щодо проведення реформи в Україні. На основі вивчення позитивного досвіду проведення реформ у деяких країнах Європи (Польщі, Угорщині, Франції, Іспанії, Італії, Великобританії та ін.), вироблені пропозиції для України. Автор також зупинився на окремих аспектах реформування адміністративно-територіального устрою в нашій державі, а саме: на створенні громад як низової ланки устрою, – та провів оцінку перспектив добровільного об’єднання територіальних громад в Україні.