ДЕЛЕГОВАНА ПРАВОТВОРЧІСТЬ: теоретико-прикладні засади

Краткое содержание

(i)     ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність обраної теми, вказується на зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами; мету та завдання дисертаційної роботи, визначено об’єкт і предмет, методологія дослідження; сформульовано основні теоретичні, практичні результати дослідження, наукову новизну та особистий внесок здобувача в розробку цієї проблеми, наведено відомості про апробацію та опублікування результатів дослідження, його структуру та обсяг.

Перший розділ “Правотворчість як правова форма діяльності держави” складається з двох підрозділів і присвячений характеристиці правотворчості та правотворення; аналізу природи, змісту та видів право­творчої діяльності; визначенню поняття, ознак і принципів правотворчості, її стадій та видів.

У підрозділі 1.1 “Поняття та загальна характеристика право­творчості” автором проведено аналіз існуючих підходів до розуміння поняття та природи правотворчості в контексті співвідношення із право­творенням. В ході дослідження правотворчість розглядається як різновид правової діяльності уповноваженими суб’єктами у сфері права. Серед напрямів правотворчої діяльності: 1) удосконалення норм права (видання нових, зміна застарілих норм права, які суперечать економічному та соціальному розвитку або санкціонування вже існуючих норм тощо); 2) подолання прогалин у праві (конкретизація, деталізація прийнятих норм права); 3) впорядкування (уніфікація нормативних актів, систематизація законодавства). Поряд з визначенням природи та призначення право­творчої діяльності з’ясовано її засади як організаційні начала, які виражають сутність, характерні риси та загальні напрями правотворчості як різновиду юридичної діяльності.

За своєю сутністю правотворчість постає як системоутворюючий фактор у механізмі правової регуляції життя суспільства та динамічного розвитку права, засіб постійного корегування масштабів та характеру безпосереднього правового регулювання суспільних відносин з чітко визначеним порядком здійснення правотворчих дій у формі певних стадій.

У підрозділі 1.2 “Види правотворчої діяльності” здійснюється видова класифікація правотворчості за наступними критеріями: 1) залежно від способів створення норм права (безпосередня, санкціонована та надання рішенням органів державної влади (судів, органів адміністративної юрис­дикції) загальнообов’язкового значення при розгляді наступних аналогіч­них справ, створення, таким чином правових прецедентів); 2) за суб’єктами (правотворчість народу в процесі проведення референдуму; правотворчість представницького органу державної влади – парламенту; правотворчість органів місцевого самоврядування; спільна правотворчість; делегована правотворчість); 3) за функціональним призначенням (поточна правотвор­чість та правотворчість для систематизації правових актів); 4) за юридич­ною силою нормативно-правових актів, що приймаються відповідним органом правотворчості.

Отже, правотворчість як різновид правової діяльності, характеризується такими рисами: має ознаки соціальної діяльності; здійснюється у сфері правового впливу; є правомірною, свідомо-вольовою, соціально корисною, спрямованою на отримання правового результату; передбачає настання правового результату; є засобом забезпечення організаційного впливу на інші сфери суспільного життя, а відповідно, й на види соціальної діяльності; суб’єкти її здійснення можуть бути індивідуальні і колективні; виступає формою створення, відтворення та матеріалізації об’єктивного та суб’єктивного права.

У другому розділі “Делегована правотворчість як особливий вид правотворчості держави” розкривається поняття делегованої правотвор­чості, наводиться характеристика ознак та проводиться аналіз принципів і функцій делегованої правотворчості з відповідним визначенням суб’єктів та видів делегованої правотворчої діяльності, визначається роль делегованої правотворчості відповідно до того, яке за результативністю місце посідають нормативно-правові акти делегованої правотворчості у системі засобів підвищення ефективності механізму регулювання суспіль­них відносин, акцентується увага на особливостях процедури реалізації делегованої правотворчості як різновиду правової діяльності.

У підрозділі 2.1 “Поняття, ознаки, принципи та функції делегованої правотворчості ” автор наголошує на тому, що специфіка делегованої правотворчості як різновиду правової діяльності містить специфічні ознаки, котрі визначають її сутність і призначення, суб’єктний склад і межі прояву. Вона здійснюється уповноваженими на те органами державної влади, є одним із показників і критеріїв суспільного розвитку, нерозривно пов’язаним з правореалізацією.

Аналіз змісту і способів здійснення делегованої правотворчої діяльності, дає змогу зробити висновок про те, що у процесі делегованої правотворчості її суб’єкти, висуваючи певні цілі, визначають певні риси, сторони, факти, явища, що існують та виникають у зв’язку з відповідними потребами та інтересами, і надають їм нормативного характеру, чим підпорядковують свої дії досягненню обраної мети та втіленню її у життя. Тобто, через делеговану правотворчість обирається такий варіант правового регулювання суспільних відносин, їх юридична регламентація, який найбільше відповідає об’єктивним потребам, а також інтересам та цілям діяльності уповноважених на те суб’єктів. Тому необхідно макси­мально враховувати специфіку діяльності конкретного суб’єкта делего­ваної правотворчої діяльності, об’єктивні та суб’єктивні умови розробки та прийняття нормативно-правового акта делегованої правотворчості, з метою обрання оптимальної правової форми вирішення конкретних проблем.

У підсумку робиться висновок про недосконалість існуючих законо­давчих норм щодо делегування повноважень органів виконавчої влади на місцях та органів місцевого самоврядування. Питання делегування частини управлінських повноважень органам місцевого самоврядування виникає під час розмежування повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Не урегульованість цього питання пояснюється тим, що делегування повноважень не є формою їх повної передачі тому суб’єкту, кому вони делегуються. Ці повноваження залишаються повноваженнями органу, який їх делегує та не втрачає при цьому права на прийняття рішень з питань, які входять до сфери деле­гування. Тому необхідно на законодавчому рівні чітко визначити прин­ципи, умови та випадки, коли органи державної влади можуть делегувати повноваження органам місцевого самоврядування.

Автор зазначає, що ознаками делегованої правотворчості є: 1) право делегувати повноваження на видання нормативно-правового акту може лише той орган (посадова особа), якому таке право офіційно надане, тобто прямо закріплене в законі або іншому нормативно-правовому акті; 2) деле­гуються лише окремі повноваження, у результаті чого відбувається тимча­сове розширення повноважень органу, якому вони делегуються; 3) делегу­вання повноважень можливе на визначений час або без зазначення строків; 4) делегувати повноваження може, як правило, лише вищий орган нижчому; 5) делегуватися повноваження можуть органом у межах його компетенції (орган не може передати більше повноважень, ніж має сам і не може передати ті повноваження, яких не має); 6) делегування повноважень відбувається у певній формі, якою є письмовий компетенційний акт; 7) орган, що делегує повноваження, обов’язково зберігає контроль за здійсненням делегованих повноважень.

Делегування нормотворчих повноважень здійснюється шляхом: викори­стання певної форми делегування нормотворчих повноважень; встанов­лення строку використання делегованих повноважень; визначення мети та чітких меж делегованих повноважень; з’ясування кола питань, які вирішуються за допомогою делегування повноважень; закріплення принци­пів та критеріїв, якими необхідно керуватись у процесі здійснення делегованих повноважень.

За своєю сутністю делегована правотворчість виступає як процес реалізації волі компетентних органів влади, уповноважених державою. При цьому здійснюється чітке розмежування делегованих правотворчих повноважень від компетенції державних органів та посадових осіб, офіційного доручення та владних повноважень.

Зміст делегованої правотворчої діяльності полягає в тому, щоб обрати і реалізувати саме ту можливість чи декілька можливостей регулювання, які найбільш повно відповідають інтересам, меті та волі суб’єктів суспільних відносин, дають можливість максимально ефективно здійснювати їх правове опосередкування, сприяти суспільному прогресу.

Делегована правотворчість здійснюється на основі принципів право­творчості, які визначають сутність такої діяльності, її характерні риси та основні напрями. Функції делегованої правотворчості можна визначити як напрями впливу на суспільні відносин, що обумовлені необхідністю правового регулювання суспільних відносин, серед яких: соціальні, політичні, економічні, регулятивні та охоронні.

Таким чином, делегована правотворчість як різновид форми правової діяльності, пов’язана із виданням нормативно-правового акту відповідно до повноваження, яке виходить із закону або за прямим дорученням одного (вищого) органу держави іншому (нижчому) зі збереженням певної системи контролю за реалізацією делегованих повноважень. Це діяльність з прийняття нормативно-правових актів, органом, який первинно не наділений такими правотворчими повноваженнями на підставі права, спеціально наданого парламентом чи іншим органом державної влади, що вчинив делегування, із збереженням контролю з боку останнього.

У підрозділі 2.2 “Суб’єкти та види делегованої правотврчості” автор зазначає, що у сфері делегованої правотворчості суб’єктами висту­пають органи влади, що діють від імені та в інтересах держави, які взаємопов’язані та утворюють певну систему: 1) органи державної влади, що наділені владними повноваженнями передавати (делегувати) частину правотворчих повноважень іншим органам влади (парламент; уряд; глава держави); 2) органи влади, які уповноважені від імені вищих органів законодавчої чи виконавчої влади здійснювати делеговану правотворчість у відповідній сфері суспільних відносин (місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування). Окремо необхідно виділити суб’єктів делегування та суб’єктів одержання делегованих повноважень, останніми є органи місцевого самоврядування, коли держава делегує їм повноваження органів виконавчої влади, або місцеві державні адміністрації, коли делегуються повноваження органам місцевого самоврядування. Автор наголошує, що визначення делегованих повноважень вказує на правові форми делегування таких повноважень, в одному випадку – це закон, в іншому – рішення районних та обласних рад. Обласні і районні ради, з одного боку, наділяються делегованими повноваженнями безпосередньо як представники інтересів громад, з іншого – отримують делеговані повноваження в результаті делегування їх сільськими, селищними та міськими радами.

Отже, суб’єктами делегованої правотворчості є чітко визначені учасни­ки таких правовідносин (органи державної влади та місцевого самовряду­вання), які у зв’язку з настанням передбачених уповноважуючими правовими нормами відповідного нормативно-правового акту юридичних фактів реалізують належні їм делеговані повноваження та виконують відповідні обов’язки у сфері делегованої правотворчості.

За різними критеріями делеговану правотворчість можна поділити на наступні види: 1) за суб’єктами делегування правотворчих повноважень: парламентська, парламентська автономних утворень у федеративних та унітарних державах, урядова, глави держави, місцевих державних адміні­страцій; 2) за юридичною силою нормативно-правових актів, прийнятих у результаті делегування правотворчих повноважень: законодавча та підзаконна; 3) за суб’єктами реалізації делегованих повноважень: місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування; 4) за видом нормативно-правового акту встановлення делегування правотворчих повноважень: конституційне, законодавче, інструкційне, розпорядчо-наказове; 5) за змістом та обсягом делегованих правотворчих повноважень: часткова (передбачає наявність права суб'єкта реалізації делегованих повноважень приймати окремі рішення з чітко визначених питань, що містяться у нормативно-правовому акті делегування) та повна (містить право суб’єкта реалізації делегованих повноважень вчиняти делеговані дії в межах встановленої компетенції суб’єкта, уповноваженого на делегування правотворчих повноважень).

У підрозділі 2.3 “Особливості процедури реалізації делегованої правотворчості” автором розглянуто проблеми, пов’язані з розумінням та визначенням змісту, сутності, стадій делегованої правотворчості, обсягу повноважень суб’єктів делегованої правотворчості, відповідно до різновидів делегованої правотворчої діяльності. Автор зазначає, що процедура реалізації делегованої правотворчості у чинному законодавстві не врегульована, оскільки відсутні чітко визначені правила щодо порядку підготовки та документального оформлення проектів нормативно-правових актів делегування. На разі процедура делегованої правотворчості здійснюється переважно за загальними правилами правотворчого процесу, лише з певним обумовленням особливостей делегування. Проведений аналіз правотворчого процесу загалом та його стадій, зокрема, надав можливість стверджувати, що делегована правотворчість як різновид правотворчої діяльності має такі стадії: а) дослідження суспільних явищ і процесів, виявлення об’єктивної потреби у правовій регламентації делегу­вання правотворчих повноважень; б) визначення суб’єкта делегованої правотворчості, уповноваженого прийняти правове рішення і виду правового акта; в) прийняття рішення про підготовку проекту правового акта; г) розроблення концепції, ідеї, аналізу майбутнього правового акта делегованої правотворчості; д) підготовка проекту правового акта, прийня­того в результаті реалізації делегованих правотворчих повноважень; е) суспільне обговорення проекту правового акта, прийнятого в результаті реалізації делегованих правотворчих повноважень; ж) офіційний розгляд проекту правового акта відповідним суб’єктом делегованої правотворчості; з) прийняття правового акта в результаті реалізації делегованих право­творчих повноважень, його оформлення, підписання, опублікування і набрання ним юридичної сили.

Особливості процедури реалізації делегованої правотворчості пов’язані з її регламентацією, яка відбувається шляхом виокремлення спеціальних кроків, які повинні виконуватися уповноваженим суб’єктом делегованої правотворчості, зокрема: планування діяльності з підготовки проектів нормативно-правових актів, які будуть прийняті в результаті делегування правотворчих повноважень та їх оприлюднення з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, а також обговорення питань за участю представників громадськості; недопущення прийняття в результаті реалізації делегованих правотворчих повноважень нормативно-правових актів, які є недосконалими або не узгоджуються чи дублюють положення чинних нормативно-правових актів; викладення положень нормативно-правового акта у спосіб, який є доступним та однозначним для розуміння особами, які повинні впроваджувати або виконувати вимоги цього нормативно-правового акта; оприлюднення інформації про здійснення делегованої правотворчої діяль­ності; контроль за ефективністю нормативно-правових актів, прийнятих в результаті делегування правотворчих повноважень; систематизація норма­тивно-правових актів, прийнятих в результаті реалізації делегованих правотворчих повноважень.

Реалізація суб’єктом делегованих повноважень передбачає відносно широкий простір щодо вибору певного правового рішення не лише з огляду розв’язання окремих проблем, а й з точки зору впорядкування та врегулювання відносин у відповідній сфері. Тому, результатом делегованої нормотворчої діяльності є розробка та прийняття відповідного нового нормативно-правового акту. Нормативно-правові акти, прийняті в резуль­таті реалізації процедури делегування правотворчих повноважень, наділя­ються юридичною силою, похідною від компетенції суб’єктів делегованої правотворчості, чим обумовлюються ознаки та особливості цих норма­тивно-правових актів, прийнятих відповідно до повноважень суб’єктів такої форми правотворчої діяльності, як делегована.

Нормативно-правовий акт, прийнятий у межах делегованих повнова­жень, наділяється юридичною силою, яка дорівнює силі актів, прийнятих органом, що делегує повноваження. Проте, нормативно-правові акти делегованої правотворчості видаються в межах компетенції виконавчого органу державної влади, а отже мають підзаконний характер, тому їх зміст не повинен суперечити закону, але може доповнити чи конкретизувати його правові приписи.

Розділ третій “Зарубіжний досвід та тенденції розвитку делегованої правотворчості в Україні ” містить два підрозділи, які присвячені аналізу становлення та розвитку інституту делегованої правотворчості у зарубіжних країнах, а також його стану в Україні та перспектив розвитку.

У підрозділі 3.1 “Інститут делегованої правотворчості: зарубіжний досвід” йдеться про те, що головним органом правотворчої діяльності є парламент. Конституції усіх країн світу наділяють парламент законодав­чими повноваженнями. Проте, правотворча діяльність парламенту постійно набуває певних змін. У сучасних країнах парламент продовжує виконувати законодавчі повноваження, при цьому у ряді країн (Індонезія, Китай, Оман) не є єдиним загальнодержавним законодавчим органом. Це пояснюється тим, що обсяг функцій, які виконує держава, збільшується, законодавча техніка ускладнюється, а саме законодавство спеціалізується. В більшості випадків законодавча влада не має можливості швидко відреагувати на потребу врегулювання нових відносин, тому відбувається пошук шляхів гнучкого та оперативного впливу на суспільні відносини через таку форму правотворчості як делегована. Характерною рисою розвитку сучасних зарубіжних країн є зростання урядової нормотворчої діяльності, у тому числі у формі делегованої правотворчості. Так, наприклад, ст. 38 Конституції Франції містить норму, яка дозволяє уряду для виконання власних програм звернутись до парламенту за дозволом щодо видання ордонансів протягом обмеженого строку з питань, що зазвичай належать до сфери законодавчої діяльності; у п. 1 ст. 114 Консти­туції Румунії зазначається, що парламент може прийняти спеціальний закон, який уповноважує уряд приймати ордонанси у сфері, що не є пред­метом органічних законів; у п. 1 ст. 88 Конституції Хорватії перед­бачається, що палата представників може строком на один рік уповно­важити уряд республіки приймати укази з окремих питань, що належать до його повноважень, за виключенням питань, пов’язаних з регулюванням прав та свобод громадянина, виборчої системи, організації, компетенції та порядку діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування та ін.

Загалом, у конституціях зарубіжних країн відсутнє єдине визначення та закріплення поняття делегування нормотворчих повноважень. Тому, проведений аналіз змісту конституцій окремих зарубіжних країн надав можливість авторові виділити три групи країн, де: 1) Основний закон прямо забороняє законотворчу діяльність уряду; 2) в Основному законі прямо не зазначено ставлення до делегування законотворчих повноважень; 3) конституції санкціонують законотворчу діяльність уряду і достатньо чітко регламентують цей нормотворчий процес.

Аналіз зарубіжного досвіду свідчить про існування двох способів здійснення делегованої правотворчості – прямий та непрямий. За прямим способом делегування правотворчих повноважень парламент видає нормативно-правовий акт, на підставі якого уряд отримує право на здійс­нення делегованої правотворчої діяльності, із зазначенням органу виконав­чої влади, терміну та компетенції. Тобто, пряме делегування передбачає прийняття вищим органом законодавчої влади держави особливого нормативно-правового акта, яким здійснюється делегування правотворчих повноважень органам виконавчої влади. На випадок надзвичайних умов або виключних обставин виникає потреба в іншому порядку делегування правотворчих повноважень, чим забезпечується швидке реагування на потребу правового впливу. В цьому випадку використовується непрямий спосіб делегування правотворчих повноважень.

Отже, аналіз практики делегованої правотворчості у зарубіжних країнах дозволяє зробити висновок, що у більшості держав континентального права: уряд має можливість здійснювати делегування правотворчих повноважень з метою оперативного регулювання певного виду суспільних відносин; відсутня складна процедура урядового делегування право­творчих повноважень; право уряду на самостійну правотворчість шляхом делегування знаходиться під постійним контролем парламенту та суду; делегування правотворчих повноважень здійснюється тільки шляхом прийняття спеціального правового акту, який визначає мету, коло регульо­ваних питань та строк передачі відповідних правотворчих повноважень тощо.

Підрозділ 3.2 “Стан та перспективи розвитку делегованої право­творчості в Україні” присвячений з’ясуванню напрямів удосконалення та розвитку механізму правового регулювання інституту делегованої правотворчості в Україні. Автор зазначає, що сьогодні стан використання делегованої правотворчої діяльності характеризується як недосконалий, неефективний, а розширення повноважень органів виконавчої влади призводить до виникнення правових колізій. Таку ситуацію спричиняє: 1) відсутність чіткої правової регламентації компетенції Кабінету Міністрів України у сфері делегованої правотворчості; 2) невизначеність та неузгод­женість повноважень органів виконавчої влади на центральному рівні у сфері делегованої правотворчої діяльності; 3) організаційно-правова недосконалість виконавчої влади на місцевому рівні; 4) відсутність чіткого розмежування делегованих повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; 5) суперечність та незавершеність правового забезпечення місцевого самоврядування та органів державної адміністрації; 6) наявність правових колізій у сфері використання делегованих правотворчих повноважень органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування тощо.

За результатами аналізу причин неефективності застосування делего­ваної правотворчості в Україні, автор наводить ряд пропозицій щодо основних напрямів удосконалення делегування правотворчої діяльності, а саме: створення на законодавчому рівні загальнодержавного механізму делегування правотворчих повноважень, який визначав би цілі, сфери та порядок делегування; забезпечення системності та узгодженості у роботі органів державної влади під час здійснення заходів з делегування правотворчих повноважень; встановлення порядку здійснення делегованої правотворчої діяльності органами виконавчої влади, підготовки та прийняття ними рішень; уточнення правового статусу Уряду як вищого колегіального органу, який може делегувати правотворчі повноваження в системі виконавчої влади та загальних засад та принципів цього процесу; визначення механізму делегування повноважень Урядом, в тому числі врегулювання правових аспектів підготовки й прийняття нормативно-правових актів Уряду; розмежування та чітке визначення кола право­творчих повноважень Уряду та інших органів виконавчої влади, які можна делегувати та ін.