КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ НАГЛЯДОВОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета й завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наведено дані щодо апробації результатів дослідження та публікації.

Розділ 1 «Теоретико-правова характеристика державного контролю і державного нагляду» присвячено дослідженню сутності державного контролю та державного нагляду, аналізу системи органів публічної влади що здійснюють контрольні та наглядові функції та визначенню в ній місця прокуратури України.

У підрозділі 1.1 «Поняття, зміст та правова природа державного контролю і державного нагляду, їх співвідношення» визначено, що призначення контролю та нагляду полягає у виявленні фактичного стану дисципліни та законності у різних сферах суспільного життя. Вони сприяють отриманню об’єктивної інформації щодо стану суспільних відносин, виконання прийнятих рішень, відповідності дій органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб поставленим завданням і визначеним законодавством повноваженням.

На підставі аналізу наукової літератури та нормативно-правових джерел досліджені спільні риси і відмінності державного контролю та нагляду. Зокрема зазначено, що контроль і нагляд сприяють виконанню покладених на органи публічної влади завдань, забезпечують дотримання чіткості та доцільності роботи органів влади та управління, які є організаторами діяльності людей, зайнятих в різних сферах суспільного життя. Вони відіграють важливу роль у підвищенні відповідальності держави в особі своїх органів перед суспільством в цілому та окремими громадянами за свої дії. У цілому їх сутність полягає в перевірці відповідності діяльності учасників суспільних відносин встановленим у суспільстві приписам, у межах яких вони мають діяти. В той же час конкретизуючим фактором контролю та нагляду є те, що вони виступають засобами забезпечення законності і дисципліни в діяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інститутів громадянського суспільства, підприємств, установ, організацій незалежно від їх форми власності.

Обґрунтовано, що правова природа контролю і нагляду, перш за все державного контролю та державного нагляду проявляється в тому, що вони здійснюються органами державної влади та їх посадовими особами у чітко визначених чинним законодавством України межах, на підставі норм права і у відповідності з ними. Державний контроль та нагляд отримують своє оформлення в офіційних матеріалах, що містять характер контрольно-наглядових дій, стан справ по тих чи інших фактах і юридичні наслідки.

Підкреслено, що узагальнюючою рисою контролю та нагляду є те, що вони виступають засобами забезпечення законності і дисципліни в діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інститутів громадянського суспільства, підприємств, установ, організацій незалежно від їх форми власності.

Зроблено висновок, що основними відмінностями контролю та нагляду є розташування об’єктів відносно загальної системи, право контролюючого органу втручатися в оперативну діяльність підконтрольного об’єкта і самостійно притягувати правопорушника до юридичної відповідальності тощо.

Розкрито сутність конституційного контролю, який є важливим елементом механізму захисту і забезпечення реалізації Основного Закону, верховенства права, вищої юридичної сили і прямої дії конституційних норм, встановлених Конституцією конституційного ладу, прав і свобод людини та громадянина. Наголошено, що конституційний контроль співвідноситься з державним контролем як одиничне і ціле. Він дає змогу вирішити спірні питання щодо суперечностей між окремими законами, конфлікти між вищими органами державної влади з приводу застосування конституційних норм.

Узагальнення досліджуваних наукових джерел дозволили сформулювати визначення державного контролю, державного нагляду та конституційного контролю.

У підрозділі 1.2 «Система та види органів публічної влади, що здійснюють функції державного контролю і державного нагляду» зазначено, що система органів публічної влади, які здійснюють функції контролю та нагляду являє собою велике їх багатомаїття, з різним правовим статусом, місцем в системі органів державної влади, неоднаковими повноваженнями у сфері контролю та нагляду. Враховуючи закріплений у Конституції принцип поділу влади проаналізовано сутність парламентського, виконавчого та судового контролю, а також повноваження відповідних суб’єктів контролю.

Зроблено висновок, що для більшості органів законодавчої, виконавчої та судової влади а також органів держави функція контролю має загальний характер і є лише частиною їх діяльності, яка може здійснюватися або в межах конкретної системи інституцій та органів (внутрішній контроль), або виходити за ці межі і поширюватися на інші системи (зовнішній контроль). На відміну від органів, що проводять загальний контроль, для функціональних органів контролю (контрольно-наглядових органів держави) у сфері державної влади є характерним конкретні завдання під час його здійснення, чіткі сфери впливу, повноваження, форми і методи здійснення.

В роботі підкреслюється, що до системи контрольно-наглядових органів можна віднести не лише вітчизняні органи державної влади, а й міжнародні органи, враховуючи те, що держава бере на себе зобов’язання визнавати відповідні міжнародні норми та право міжнародних структур та здійснювати контроль щодо виконання (додержання) цих норм.

Запропоновано також класифікувати органи публічної влади, які здійснюють функції державного контролю та державного нагляду, за наступними критеріями: за джерелом легітимності (органи, статус яких визначений Конституцією України, законами України, та органи, статус яких визначений підзаконними нормативними актами), за соціальною природою (первинні органи, що формуються безпосередньо наро­дом як джерелом влади і мають представницький характер, та вторинні, які мають похідний характер, формуються первинними і підзвітні їм), за правовою природою і місцем в механізмі публічної влади (органи ОООООРОООООРгани державної влади, органи держави (державні органи) та органи місцевого самоврядування), за способом утворення (виборні та призначувані), за способом прийняття рішень (колегіальні та одноособові), за часом дії, за функціональним призначенням (постійні та   тимчасові), за обсягом повноважень (органи загальної та спеціальної компетенції), за формою здійснення контролю та нагляду (органи, які здійснюють відомчий, міжвідомчий та надвідомчий контроль).

У підрозділі 1.3 «Місце прокуратури України в системі органів публічної влади, що здійснюють функції державного контролю і державного нагляду» проаналізовані погляди наукової спільноти на місце вітчизняної прокуратури в механізмі державної влади, зміст, ознаки та елементи «контрольно-наглядової влади» в контексті сучасної конституційної реформи та особливостей контрольних повноважень окремих державних органів. Проведений порівняльно-правовий аналіз визначення місця «контрольно-наглядової влади» в державному механізмі закордонних країн. На підставі вищевикладеного наголошено, що сьогодні передчасно говорити про існування в Україні цієї гілки влади, а отже недоцільно штучно об’єднувати прокуратуру України з іншими державними органами навіть зі схожою метою і напрямком діяльності в межах цієї влади.

Зроблено висновок, що прокуратура України є складовою і досить важливою, впливовою інституцією у вітчизняному державному механізмі, що виконує своєрідні, специфічні наглядові функції. Вона не належить до будь-якої з гілок державної влади, а є органом sui generis, особливого роду, з унікальним статусом. Ця особливість полягає у тому, що діяльність прокуратури України досить вагома у забезпеченні верховенства закону, зміцненні законності, захисті прав і свобод людини і громадянина, а її організаційна незалежність від фундаментальних гілок влади дає їй можливість діяти неупереджено та об’єктивно.

Розділ 2 «Конституційно-правові засади організації наглядової діяльності прокуратури України» складається із чотирьох підрозділів, в яких досліджено організаційно-правові засади діяльності прокуратури України, мету, принципи та основні напрями її наглядової діяльності та проаналізовано особливості її взаємодії із іншими державними органами в процесі здійснення наглядової діяльності.

У підрозділі 2.1 «Основи конституційно-правового статусу прокуратури України» визначені конституційні та організаційно-правові основи діяльності прокуратури України: нормативно-правова основа, система, функції, порядок організації та здійснення наглядової діяльності, особливості правового статусу її працівників тощо.

Порівняльно-історичний аналіз функцій прокуратури дозволив дійти висновку, що закріплення за прокуратурою України функції нагляду є органічним продовженням державних поглядів на призначення цього органу, які були закріплені у повноваженнях прокуратури Російської Імперії, а згодом − прокуратури СРСР.

На підставі дослідження поняття, ознак та особливостей статусу правоохоронних органів доведено, що прокуратура України є конституційним правоохоронним органом, який від імені держави здійснює нагляд на території України за додержанням і правильним застосуванням законів, норм міжнародного права, міжнародних угод України з метою забезпечення верховенства права, зміцнення режиму законності та має своїми завданнями захист конституційного ладу, політичної та економічної систем, основ демократичного устрою державної влади, а також гарантованих Конституцією України та іншими нормативно-правовими актами прав, свобод, інтересів фізичних та юридичних осіб.

Проаналізований у підрозділі конституційний статус прокуратур країн СНД дозволяє говорити про близькі підходи як до формування цього органу (в більшості цих держав призначення генеральних прокурорів здійснюється Президентом за згоди законодавчого органу), так і до функцій прокуратури: нагляд за додержанням чинного законодавства, проведення досудового слідства, нагляд за здійсненням відповідними державними органами оперативно-розшукової діяльності, нагляд за виконанням судових рішень тощо. Незважаючи на існуючі відмінності в законодавстві країн СНД щодо статусу і ролі прокуратури та прокурорів, прокуратура є незамінним органом держави, основи статусу якого визначають норми Конституцій відповідних країн, а розбіжності в більшості базуються на їх власних традиціях і правовій культурі.

У підрозділі 2.2 «Мета, завдання та принципи наглядової діяльності прокуратури України» на підставі аналізу змісту чинного законодавства України, міжнародних нормативно-правових актів визначено загальну мету та завдання прокуратури України, а також мету та особливості завдань її наглядової діяльності, як основної конституційної функції.

При цьому зазначається, що мета наглядової діяльності та принципи її здійснення визначаються загальною метою та принципами організації та діяльності прокуратури України. Загальні завдання прокуратури України дозволяють сформулювати спеціальні завдання наглядової діяльності органів прокуратури, до яких можна віднести: забезпечення точного й однакового застосування законодавства України усіма піднаглядними об’єктами відповідно до напрямів їх діяльності (державне управління, оперативно-розшукова діяльність, виконання покарань тощо); забезпечення відповідності чинному законодавству України правових актів і дій органів, організацій, посадових осіб за якими здійснюється нагляд; своєчасне виявлення всіх незаконних актів, що видаються відповідними об’єктами нагляду, а також їх незаконних дій; встановлення особи порушників чинного законодавства; прийняття заходів до усунення виявлених порушень закону, виявлення причин та умов, що сприяли таким порушенням; відновлення порушених прав і інтересів держави та особи.

Дослідження принципів наглядової діяльності прокуратури України має наслідком вироблення авторської класифікації принципів організації та діяльності прокуратури України, які доцільно поділяти на загальні, до яких віднести принципи єдності, централізації, законності, гласності, незалежності та внутрішньоорганізаційні: принципи територіальності (зональності) та функціональності (предметності).

В роботі акцентується увага на те, що Закон України «Про прокуратуру», Кримінальний Кодекс України потребують внесення відповідних змін в частині більш чіткого визначення мети та завдань прокуратури України, а також відповідальності за порушення принципу незалежності Генерального прокурора України. Окремо варто відзначити доцільність виключення з принципів діяльності прокуратури України (стаття 6 Закону України «Про прокуратуру») положень, що не відповідають загальнотеоретичним визначенням терміну «принцип», а відображають завдання прокуратури та організаційні прийоми її діяльності.

У підрозділі 2.3 «Конституційні та організаційно-правові основи реалізації прокуратурою України наглядових повноважень» досліджуються наглядові повноваження прокуратури України. На підставі їх аналізу робиться висновок про те, що Конституція України у статті 121 поклала на прокуратуру функцію, зміст якої становлять два види прокурорської наглядової діяльності: нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, і нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян. При цьому предмет нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство можна визначити як «професійну діяльність визначених законом суб’єктів оперативно-розшукової діяльності та попереднього розслідування, яка спрямована на досягнення визначених для них цілей та завдань», а предметом нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян є діяльність визначених законом суб’єктів, які мають право застосовувати заходи примусового характеру, що пов’язані із обмеженням особистої свободи громадян та виконувати судові рішення у кримінальних справах, в тому числі не пов’язані із обмеженням волі.

В роботі також проаналізовані перспективні зміни у наглядовій діяльності прокуратури України в контексті набрання чинності новим Кримінальним процесуальним кодексом України. На підставі цього підкреслено, що наразі вже відбулися зміни у структурі системи прокуратури України, а також відбудеться трансформація діяльності прокурора під час нагляду за додержанням законів при проведенні досудового розслідування, яка буде здійснюватися у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням.

Доведено, що вимагає вдосконалення та належного нормативного закріплення у законодавчих та підзаконних нормативних документах система актів органів прокуратури, які мають місце як в процесі реалізації конституційних функцій, так і в процесі внутрішньої управлінської діяльності. На підставі чого запропоновані зміни до чинних нормативно-правових актів, які регулюють діяльність прокуратури України.

У підрозділі 2.4 «Конституційні та організаційні засади взаємодії органів прокуратури із органами державної влади України у процесі здійснення наглядової діяльності» досліджено нормативно-правові підстави, організаційні та практичні аспекти взаємодії прокуратури України із Верховною Радою України її комітетами та посадовими особами, Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, Рахунковою палатою, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Конституційним Судом України та органами судової влади. Основними формами взаємодії прокуратури та відповідних органів є:

-      участь у проведенні колегій, нарад, спільних нарад та конференцій з питань укріплення законності захисту прав і свобод громадян;

-      проведення спільної законопроектної роботи та роботи над підзаконними актами;

-      спільне інформування про власну діяльність щодо забезпечення прав і свобод громадян, зміцнення режиму законності в державі тощо;

-      проведення спільних процесуальних правоохоронних заходів.

Зазначені форми взаємодії прокуратури України та органів державної влади, місцевого самоврядування спрямовані на забезпечення верховенства права та зміцнення режиму законності в державі. В той же час практика такої взаємодії свідчить про доцільність внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» щодо належного нормативного регулювання форм та порядку взаємовідносин прокуратури України, органів державної влади та правоохоронних органів в аспекті удосконалення наглядової діяльності прокуратури України.