ПРАВОВИЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ОБОРОНИ УКРАЇНИ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дослідження, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначається її мета та завдання, характеризується об’єкт, предмет і методологічна основа дослідження, формулюється наукова новизна одержаних результатів, їх теоретична та практична спрямованість, а також наводяться дані щодо апробації дисертаційного дослідження.

Розділ 1. «Розвиток законодавства та науково-правової думки про використання та охорону земель оборони України» складається з двох підрозділів та присвячений аналізу наукових засад правового режиму земель оборони України, а також дослідженню процесу становлення та розвитку законодавства про правовий режим цих земель.

У підрозділі 1.1. «Наукові засади правового режиму земель оборони» здійснено аналіз теоретичних досліджень правового режиму земель оборони.
На основі вивчення наукового доробку вчених-юристів обґрунтовується висновок про те, що теоретичні основи правового режиму цих земель були сформульовані ще в працях науковців радянської доби. В той час широко досліджувалися особливості права виключної державної власності на землі оборони, права користування ними, теоретичні та практичні питання управління у сфері використання та охорони цих земель. У цей період також аналізувалися поняття «правовий режим», «правовий режим земель», «правовий режим земель оборони» тощо.

Важливе значення для дослідження правового режиму земель оборони мають праці представників загальнотеоретичних юридичних наук та науки цивільного права, в яких аналізувалися поняття та зміст правового режиму, формулювалися ключові наукові підходи до розуміння права власності загалом та права власності на землі зокрема.

У підрозділі 1.2. «Законодавство України про правовий режим земель оборони: особливості становлення і розвитку» досліджуються етапи становлення та розвитку законодавства про правовий режим земель оборони. Поряд з іншим, обґрунтовується доцільність виділення трьох етапів розвитку законодавства України про правовий режим земель оборони: 1) етап появи перших законодавчих приписів, що визначають правовий режим земель оборони (з раннього середньовіччя до
1917 р.); 2) етап становлення законодавства про правовий режим земель оборони в умовах радянської правової системи (1917–1990 рр.); 3) етап формування та розвитку законодавства про правовий режим земель оборони незалежної України
(з 1990 р. до цього часу), що поділяється на два періоди: а) період зародження законодавства незалежної України у сфері правового режиму земель оборони
(1990–2001 рр.), б) період розвитку сучасного українського законодавства про правовий режим земель оборони (з 2001 р. – до цього часу).

У результаті дослідження сучасних нормативно-правових актів земельного законодавства зазначається, що законодавство України про правовий режим земель оборони недостатньо повно регламентує відносини щодо цього виду земель. Норми ЗК України та Закону України «Про використання земель оборони» чітко не визначають кола суб’єктів, які в процесі діяльності використовують землі оборони України, фрагментарно врегульовують відносини власності на ці землі, порядок їх використання, охорони, здійснення управління у сфері використання та охорони земель оборони. Такий стан законодавства України про правовий режим земель оборони зумовлює необхідність пошуку шляхів його вдосконалення.

Розділ 2. «Правовий режим земель оборони України: загальні засади» включає два підрозділи, присвячені дослідженню поняття та складу земель оборони, змісту та структури правового режиму цього виду земель.

У підрозділі 2.1. «Поняття і склад земель оборони» розкриваються поняття та юридичні ознаки земель оборони України, визначається склад цих земель. Обґрунтовується висновок про те, що більшість суб’єктів, які використовують землі оборони, виконують не тільки функції оборони, а й завдання по забезпеченню безпеки в різних сферах суспільного життя. Також до складу земель оборони згідно з чинним законодавством включаються земельні ділянки під об’єктами, які безпосередньо не призначені для виконання функцій оборони та безпеки, однак є необхідними для потреб функціонування військових формувань (об’єкти соціально-культурного призначення, житлові будинки тощо). Тому, на думку автора, цей вид земель слід на законодавчому рівні визначити як землі для потреб оборони та безпеки.

Серед характерних ознак земель оборони дисертант пропонує виділити наступні: 1) землі оборони забезпечують виконання функцій держави як у сфері оборони, так і безпеки; 2) землі оборони використовуються як територіальний базис для розміщення та постійної діяльності Збройних Сил України, утворених відповідно до закону військових формувань, окремих правоохоронних органів;
3) ці землі не складають єдиних значних за площею земельних масивів, а розташовуються в межах земель інших категорій; 4) ділянки цього виду земель, як правило, відмежовані від земельних ділянок інших власників та землекористувачів

природними та штучними облаштуваннями.

У зв’язку з цим, пропонується землі для потреб оборони та безпеки в чинному законодавстві визначити як землі, що використовуються визначеними законом суб’єктами в якості просторово-операційного базису для розміщення та постійної діяльності військових частин, складів озброєння та боєприпасів, навчальних закладів, полігонів, аеродромів, підприємств, установ та організацій, які реалізують функції у сфері забезпечення оборони і безпеки, а також необхідних для цих потреб об’єктів соціально-культурного та житлового призначення.

У дисертаційній роботі автором здійснюється класифікаційний поділ земель оборони за різними критеріями: 1) за колом суб’єктів, що використовують ці землі, їх пропонується поділяти на: а) землі військових частин; б) землі військових установ; в) землі військово-навчальних закладів; г) землі військових підприємств;
д) землі військових організацій, що функціонують у складі Збройних Сил України або інших військових формувань, утворених відповідно до законів України;
2) залежно від виду військового формування, у складі якого функціонують безпосередні користувачі земель оборони, пропонується виділяти: а) землі Збройних Сил України, б) землі військ Цивільної оборони України, в) землі Міністерства внутрішніх справ України, г) землі Державної прикордонної служби України,
д) землі Державної спеціальної служби транспорту, е) землі Служби безпеки України; є) землі Державної пенітенціарної служби України; ж) землі Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України; 3) за суб’єктом управління: а) землі оборони Міністерства оборони України, б) землі оборони Міністерства внутрішніх справ України, в) землі оборони Міністерства інфраструктури України, г) землі оборони Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій, д) землі оборони Служби безпеки України, е) землі оборони Адміністрації Державної прикордонної служби України; є) землі оборони Державної пенітенціарної служби України, ж) землі оборони Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України; 4) за формою власності: а) землі оборони державної власності; б) землі оборони, що знаходяться в комунальній власності (під об’єктами соціально-культурного, виробничого та житлового призначення);
5) залежно від функцій, які виконує об’єкт, що розташовується на землях оборони: а) землі, надані безпосередньо під оборонні об’єкти; б) землі, надані для загальногосподарських потреб військових формувань.

У підрозділі 2.2 «Поняття та структура правового режиму земель оборони України» досліджено поняття правового режиму земель оборони України, визначено його ознаки та структуру.

Поняття правового режиму земель на сьогодні використовується в нормативно-правових актах, що безпосередньо регулюють земельні відносини. Законодавець не дає нормативного визначення цього поняття та не розкриває в достатній мірі його змісту. Такий стан речей є причиною виникнення прогалин у нормативному регулюванні земельних відносин та може призвести до певних суперечностей на стадії застосування нормативно-правових актів. У зв’язку з цим пропонується гл. 4 ЗК України доповнити ст. 21-1 «Правовий режим земель» наступного змісту: «1. Правовий режим земель - це встановлений законодавством порядок здійснення права власності на землі, права землекористування, забезпечення охорони земель, реалізації управління у сфері використання та охорони земель. 2. Правовий режим земель визначається на підставі закріпленого у правовстановлюючих документах їх цільового призначення та з урахуванням зонування територій, що здійснюється у встановленому законом порядку». У зв’язку з цим пропонується також змінити назву гл. 4 ЗК України, виклавши її в такій редакції: «Склад, цільове призначення та правовий режим земель України».

Обґрунтовується висновок, що під правовим режимом земель оборони слід розуміти встановлений нормами права порядок використання та охорони земель оборони, управління цими землями, спрямований на забезпечення діяльності з організації оборони держави та забезпечення її безпеки, який характеризується сукупністю прав, обов’язків та обмежень землекористувачів, повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Серед основних ознак правового режиму земель оборони дисертант виділяє наступні: 1) можливість перебування земель оборони лише в державній та комунальній власності; 2) можливість їх надання визначеному колу суб’єктів для розміщення і постійної діяльності; 3) використання земель оборони відповідними суб’єктами на праві постійного землекористування; 4) істотне обмеження на землях оборони права загального землекористування; 5) можливість створення навколо військових частин та оборонних об’єктів, а також у межах прикордонної смуги, зон з особливим режимом використання земель; 6) можливість передачі земель оборони у вторинне користування господарюючим суб’єктам для визначених законом потреб без зміни їх цільового призначення; 7) функціонування особливої системи органів управління у сфері використання та охорони земель оборони.

Найбільш вдалим критерієм виділення окремих видів правового режиму земель оборони дисертант вважає тип військових та інших об’єктів, що на цих землях розташовуються. За таким критерієм правовий режим земель оборони пропонується поділяти на: 1) правовий режим земель військових частин;
2) правовий режим земель військових полігонів 3) правовий режим земель військових аеродромів; 4) правовий режим земель військових складів; 5) правовий режим земель у межах прикордонної смуги; 6) правовий режим земель військово-навчальних закладів; 7) правовий режим земель під об’єктами установ виконання покарань; 8) правовий режим військових підприємств; 9) правовий режим земель військових установ та організацій, 10) правовий режим земель оборони під об’єктами житлового призначення тощо.

Розділ 3. «Правове регулювання використання та охорони земель оборони» містить чотири підрозділи та присвячений дослідженню основних складових правового режиму земель оборони України.

У підрозділі 3.1. «Право власності на землі оборони України» таке право розглядається в двох значеннях: об’єктивному – як сукупність правових норм, які закріплюють, регламентують і охороняють відносини власності на землі оборони, встановлюють порядок та підстави виникнення і припинення цих відносин, а також порядок здійснення державою та територіальними громадами, в межах своєї компетенції, правомочностей власника на земельні ділянки із земель оборони; та

суб’єктивному – як обмежене законом право держави чи територіальних громад, вчиняти за власною волею, незалежно від волі інших осіб, будь-які дії щодо земельних ділянок із земель оборони.

Стверджується, що землі оборони відповідно до чинного законодавства можуть перебувати лише в державній та комунальній власності. Однак ЗК України містить норми, що суперечать цьому, допускаючи можливість передачі окремих земельних ділянок із земель оборони в приватну власність. Необхідним, на думку дисертанта, є подолання такої колізії шляхом доповнення ч. 3 ст. 83 ЗК України положенням про те, що до земель комунальної власності, які не можуть передаватися у приватну власність, належать землі оборони під об’єктами соціально-культурного, виробничого та житлового призначення.

У роботі обґрунтовується, що припинення права власності на земельні ділянки із земель оборони та передача їх іншим суб’єктам повинні відбуватися виключно за умови повного очищення цих ділянок від вибухонебезпечних предметів та приведення їх до стану, придатного для використання.

У підрозділі 3.2. «Правові засади користування землями оборони в Україні» досліджуються проблеми правового регулювання користування землями оборони. Право землекористування автором розглядається в об’єктивному розумінні як сукупність правових норм, що регулюють відносини у сфері виникнення, зміни і припинення права військових частин, установ, військово-навчальних закладів, підприємств та організацій Збройних Сил України, інших військових формувань та правоохоронних органів на використання земельних ділянок із земель оборони, а також реалізації зазначеними суб’єктами цього права; та суб’єктивному – як відмінний від права власності правовий титул, що надає можливість військовим частинам, установам, військово-навчальним закладам, підприємствам та організаціям Збройних Сил України, інших військових формувань та правоохоронних органів, у встановленому законом порядку, та в межах своєї правосуб’єктності використовувати земельні ділянки із земель оборони.

У роботі звертається увага на відсутність у національному законодавстві правових механізмів та форм надання земель оборони господарюючим суб’єктам для обслуговування ліній електропередачі, зв’язку та інших комунікацій, що проходять на цих землях. Обґрунтовується висновок, що надання цих земель відповідним суб’єктам для вказаних цілей повинно відбуватися шляхом встановлення земельного сервітуту на підставі договору між ними та військовою частиною. Умови та строк такого використання земель оборони пропонується визначати в кожному конкретному випадку договором про встановлення земельного сервітуту.

Разом з тим, автор вказує на необхідність законодавчого закріплення правових механізмів передачі земель оборони в оренду. Для цього в Законі України «Про правовий режим земель для потреб оборони та безпеки» пропонується передбачити, що органи державної влади та місцевого самоврядування в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, можуть передавати фізичним і юридичним особам в оренду земельні ділянки із земель оборони для вирощування сільськогосподарських культур, випасання худоби, заготівлі сіна та інших цілей. Необхідними також є

розробка та затвердження Кабінетом Міністрів України нормативного акта, що визначатиме порядок надання таких земель третім особам в оренду, можливі напрями їх використання в господарських цілях, а також умови повернення земель оборони військовим частинам для подальшого використання за цільовим призначенням.

У підрозділі 3.3. «Проблеми правового забезпечення охорони земель оборони України» аналізуються особливості правового регулювання у сфері реалізації заходів щодо охорони цих земель.

Під правовою охороною земель оборони пропонується розуміти встановлену нормами права систему ґрунтозахисних, економічних, екологічних, організаційних, технологічних та інших заходів, спрямованих на запобігання та усунення забруднення та псування земель оборони, захист довкілля, життя і здоров’я людей від негативного впливу розміщення та постійної діяльності військових частин, установ, військово-навчальних закладів, підприємств та організацій Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України.

Заходи щодо охорони земель оборони автор поділяє на три групи: заходи, що здійснюються при виборі земельної ділянки для оборонних потреб, при спорудженні та реконструкції військових об’єктів; заходи при експлуатації земель оборони в процесі постійної діяльності військових формувань; заходи, що здійснюються при ліквідації військових об’єктів і передачі земель оборони для інших потреб.

Найбільш шкідливого впливу внаслідок військової діяльності зазнають землі, на яких розташовуються і постійно функціонують військові полігони та аеродроми. Для вирішення цієї проблеми пропонується закріпити в Законі України «Про правовий режим земель для потреб оборони та безпеки» норму, яка б визначала, що для організації та проведення військових навчань із залученням значної кількості особового складу чи військової техніки використовуються переважно землі великих або середніх військових полігонів. Одночасно вказується на необхідність детального нормативного закріплення поділу військових полігонів за площею земель, яку вони займають, на великі, середні і малі, та визначення допустимого техногенного навантаження на кожен із видів. Пропонується також на законодавчому рівні закріпити обов’язок суб’єктів, що використовують військові полігони, очищувати землі, на яких вони розташовуються, від предметів та речовин, що залишилися внаслідок проведення навчань.

В дисертації обґрунтовується доцільність закріплення в законодавстві норми, яка би передбачала можливість ліквідації військових об’єктів виключно за умови повного очищення земельних ділянок, на яких вони розташовуються, від забруднення, спричиненого військовою діяльністю, а також проведення рекультивації цих земель.

У підрозділі 3.4. «Загальна характеристика управління в галузі використання та охорони земель оборони України» досліджено функції та специфічні риси управління цими землями.

Управління у сфері використання та охорони земель оборони пропонується визначати як регламентовану законом діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування, спрямовану на забезпечення раціонального

використання та охорони земель оборони, додержання всіма користувачами цих земель вимог екологічної безпеки та земельного законодавства в процесі реалізації державної політики у сфері оборони та безпеки.

Особливістю управління у сфері використання та охорони земель оборони є існування урядового органу державного управління – Державного департаменту надлишкового майна та земель, що діє у складі Міністерства оборони України і йому підпорядковується. Доцільним, на думку автора, є перетворення цього органу в окремий центральний орган виконавчої влади – Державне агентство надлишкового військового майна та земель для потреб оборони та безпеки, а також розширення його компетенції від управління надлишковим військовим майном та земельними ділянками, що використовуються підрозділами Міністерства оборони, до управління таким майном та ділянками, що використовуються усіма структурами, які реалізують функції держави у сфері її оборони та безпеки.

Однією з ключових функцій управління у сфері використання та охорони земель оборони є зонування земель, що вважається складовою функції просторово-територіального устрою. Чинне законодавство не визначає правового режиму зон особливого режиму використання земель навколо військових об’єктів. У дисертації наголошується на необхідності законодавчого закріплення поділу таких зон на внутрішні і зовнішні заборонні зони. При цьому, на думку автора, в законі слід також визначити, що зовнішні заборонні зони, обсяг та зміст обмежень в них – встановлюються тими органами управління, які надавали земельні ділянки для потреб оборони. Встановлення внутрішніх заборонних зон належить до компетенції органів відомчого управління землями оборони (Міністерства оборони, МВС, МНС, Міністерства інфраструктури тощо.).

У процесі реалізації функції контролю за використанням та охороною земель оборони спостерігаються факти недопущення працівників державних органів, що здійснюють контроль за використанням та охороною земель оборони, на території військових об’єктів для належного проведення перевірок та ознайомлення зі станом землевпорядної документації. У зв’язку з цим, пропонується законодавчо встановити можливість притягнення до відповідальності посадових осіб військових частин за перешкоджання здійснення контролю за використанням та охороною земель оборони.

Одним із ключових принципів ведення Державного земельного кадастру є принцип відкритості та доступності його відомостей, законності їх одержання, поширення і зберігання. Однак відкритість та доступність окремих відомостей щодо земель оборони не завжди є доцільними, виходячи з потреб забезпечення обороноздатності нашої держави. Необхідним, на думку дисертанта, є закріплення в Законі України «Про Державний земельний кадастр» норми, яка б обмежувала поширення в цьому кадастрі відомостей щодо земель оборони, які можуть завдати шкоду інтересам держави у сфері забезпечення її оборони та безпеки.