АНТИКОРУПЦІЙНА ПОЛІТИКА СУЧАСНОЇ ДЕРЖАВИ: ЗАГАЛЬНОТЕОРЕТИЧНА І ПОРІВНЯЛЬНО-ПРАВОВА ХАРАКТЕРИСТИКА

Краткое содержание

Основний зміст РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність теми, окреслено зв’язок із науковими планами, поставлено мету та визначено завдання дослідження, його об’єкт, предмет, методологію, розкрито наукову новизну і практичне значення одержаних результатів, наведено дані про їх апробацію і структуру роботи.

Перший розділ «Теоретичні засади дослідження феномену корупції» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Теоретико-методологічні підходи до розуміння природи корупції» узагальнено і систематизовано наукові погляди вітчизняних і зарубіжних авторів щодо оцінки корупції як соціального явища. Аналіз сучасного стану наукової розробленості феномену корупції дав змогу авторові виокремити наступні підходи до розуміння природи корупції.

Кримінологічно-правовий підхід. Корупція розглядається як форма девіантної поведінки, яка пов’язана з використанням посадовою особою владних повноважень в корисливих цілях. При цьому корупційну злочинність вважають частиною посадової злочинності (В. І. Омігов), однією з ознак або структурним елементом організованої злочинності (С. Г. Александров, М. В. Корнієнко). Юридична характеристика корупції акцентує увагу на таких аспектах, як правовий статус суб’єкта корупції; наявність у нього спеціальних службових повноважень; одержання або прийняття обіцянки/пропозиції неправомірної вигоди для себе чи інших осіб.

Соціологічний підхід, при якому корупція сприймається як прояв соціальної дисфункції, синдром хворого соціуму. Соціологи бачать у корупції насамперед особливий вид суспільних відносин, учасники яких є соціальними продуктами (О. В. Волянська). Корупція не лише виникає внаслідок деформації прийнятих у суспільстві норм обов'язкової поведінки і стандартів соціального благополуччя, вона руйнує етичні засади суспільства і формує свою систему взаємодій з власним «кодексом честі» (І. П. Кутик).

Політологічний підхід. Корупція вважається одним з проявів «патології політики», обумовлена мотивацією отримання особистої вигоди за громадський рахунок (К. Фрідріх). Розширення корупції обумовлено заміщенням політичного класу, що керувався переважно ідеологією, індивідами, що розглядають політику в першу чергу як бізнес (Д. Делла Порта). Політологи встановлюють зв'язок між діями окремих чиновників і якістю демократичного процесу (Д. Томпсон), вважають корупцію «інституційною пасткою», руйнівною з точки зору перспектив демократичного розвитку (Суворин Е. В.), яка порушує функціонально-рольові та статусні засади бюрократичної організації (В. Г. Пугач).

З точки зору економічного підходу, корупція є своєрідною формою соціального обміну, її коріння слід шукати у особливостях ринкових відносин. За словами М. Джонстона, підприємці змушені працювати в умовах надзвичайного ризику, тому рішення органів влади в сфері бізнесу стають предметом торгівлі. Корупція з'являється і зростає, якщо існує рента, пов'язана з державним регулюванням різних сфер економічного життя (Ю. Г. Наумов). Втім, економічне забарвлення мають не лише корупційні прояви у ринкових відносинах. Корупція призводить до комерціалізації будь-яких публічних функцій, оскільки корумпований чиновник намагається максимально підвищити прибутковість своєї посади (Дж. Ван Клаверен).

Зроблено висновок, що спрощений, односторонній підхід до розуміння природи корупції є причиною низької ефективності антикорупційних заходів, тому при формуванні антикорупційної політики слід враховувати всі вказані вище аспекти.

У підрозділі 1.2 «Типологія проявів корупції та класифікація корупційних діянь» акцентовано увагу на тому, що формування цілісного наукового розуміння корупції потребує методологічно зваженої типологізації її проявів, що є запорукою розробки диференційованих підходів до подолання даного негативного феномену. Оскільки корупція є синтетичним явищем, що увібрало в себе різноманітні історичні, економічні, політологічні, соціологічні, кримінологічні, культурологічні, юридичні аспекти, її не можна ототожнювати з сукупністю корупційних діянь.

У дослідженні виокремлено такі типи корупції:

За територіальною ознакою : національна (внутрішня) та транснаціональна (зовнішня). Залежно від культурно-цивілізаційних засад : західний і східний тип корупції. За ступенем розвиненості та укорінення у соціальній практиці : епізодична, системна (інституційна) корупція, клептократія. За рівнем вражених корупцією владних відносин : верхівна і низова. За цільовою спрямованістю : економічна та політична. Залежно від сфери суспільного життя : у публічному (державному) та у приватному (корпоративному) секторі.

Корупційні діяння запропоновано класифікувати наступним чином:

За ступенем суспільної небезпечності : корупційні правопорушення та етичні відхилення корупційної спрямованості. За характером і ступенем легальності мети : діяння, спрямовані на спрощення легальної діяльності; для здійснення нелегальної діяльності; для легалізації результатів нелегальної діяльності. Залежно від ініціатора корупційного зв’язку : активні та пасивні. Залежно від тривалості у часі : разові та довготривалі. Залежно від ступеня очевидності : відкриті та приховані. За юридичними наслідками : діяння, результатом яких є виникнення певних правовідносин (вступ абітурієнта до вищого навчального закладу), зміна правовідносин (переведення студента з контрактної форми навчання на бюджетну) або припинення правовідносин (фіктивне банкрутство). За складом учасників : діяння однієї особи (розкрадання державного і муніципального майна), двох осіб (хабарник і хабародавець) та групи осіб (злочинна змова працівників митниці, прикордонної служби, служби безпеки з особами, що займаються контрабандою). За сферою правового регулювання : у регулятивній сфері (незаконне отримання кредиту, ліцензії на заняття певним видом діяльності, реєстрація транспорту тощо) та правоохоронній сфері (закриття кримінальної справи, скасування рішення суду). За характером корисливого інтересу : діяння з метою одержання переваг особистого характеру (призначення на посаду), фінансового характеру (розподіл бюджетних коштів), майнового характеру (отримання житла поза чергою), інформаційного характеру (одержання конфіденційної інформації), господарського характеру (отримання концесії на розробку природних ресурсів), конкурентного характеру (створення конкурентних переваг певному підприємству, силовий тиск на конкурентів тощо).

У підрозділі 1.3. «Загальносоціальні та юридичні причини і умови корупції» наголошено на тому, що ефективна протидія корупції безпосередньо пов’язана з виявленням та блокуванням її причин та умов. Встановлено, що причини корупції – це чинники, що безпосередньо викликають виникнення корупційних практик, а її умовами є фактори, які сприяють дії причин корупції.

Доведено, що основними причинами корупції є деформація правосвідомості людини та вади законодавства, що заважають суб’єктам реалізувати свої права й законні інтереси у правомірний спосіб. Суб’єктивні причини корупції зводяться до того, що вищі щаблі у системі цінностей особи посідають ідея швидкого збагачення, прагнення відчуття переваги над іншими людьми, досягнення привілейованого становища, формування іміджу особи, яка «вирішує питання», при цьому людина вважає допустимим досягнення власних цілей незаконним шляхом. Об’єктивні причини корупції полягають в наявності широких дискреційних повноважень у органів публічної влади, обтяжливих нормативних вимог до громадян і організацій; юридичних колізій і прогалин, у надмірному використанні двозначних термінів і категорій оцінного характеру тощо. Такий стан законодавства дозволяє вести мову про його корупціогенність.

Умови корупції запропоновано розподілити на наступні групи: економічні умови (стихійний характер господарських зв’язків, інфляція, відсутність економічно обґрунтованої системи оподаткування, наявність тіньової економіки, низька оплата праці державних і муніципальних службовців); політичні умови (політична нестабільність, надмірна політизація державного управління, низький рівень політичної культури суспільства, нерозвиненість громадянського суспільства, відсутність політичної волі у керівництва держави вести послідовну боротьбу з корупцією); соціокультурні умови (особливості історичного розвитку суспільства, національного менталітету, морально-ціннісна криза суспільної свідомості, відсутність усталених традицій захисту суб’єктивних прав); організаційно-управлінські умови (непродумана структура державного апарату, відсутність відкритості та підзвітності посадових осіб, реальних механізмів контролю за їх діяльністю, наявність конфлікту інтересів, недостатній професійний рівень та рівень матеріально-технічного устаткування працівників правоохоронних органів).

Акцентовано увагу на тому, що змішування категорій «причини» та «умови» призводить до невірного встановлення пріоритетів протидії корупції, внаслідок чого основні зусилля спрямовуються на другорядні фактори, а основні причини корупції залишаться поза належною увагою.

Другий розділ «Антикорупційна політика як особливий різновид правової політики» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Поняття та структурні елементи антикорупційної політики» досліджено співвідношення понять «боротьба з корупцією», «протидія корупції» та «антикорупційна політика». Визначено, що антикорупційна політика – це постійна, систематична діяльність держави за активної участі інститутів громадянського суспільства, що полягає у розробці і впровадженні стратегічних засад і тактичних заходів, спрямованих на усунення причин і умов корупції, вдосконалення юридичної відповідальності за корупційні правопорушення та формування антикорупційної культури.

Структурними елементами антикорупційної політики визнано антикорупційну стратегію і антикорупційну тактику. Антикорупційна стратегія повинна починатися з формулювання її цілей. Базовою метою є зниження корупції до рівня, при якому вона не створює загроз існуванню суспільства і не призводить до системної деградації публічно-владних відносин. Цілі другого рівня визначаються з урахуванням основних напрямків антикорупційної політики (інформаційно-дослідна, правотворча, інституційно-установча, контрольно-наглядова, правоохоронна, профілактична, виховна діяльність). Цілі третього рівня формулюються залежно від особливостей розповсюдження корупційних практик у конкретних сферах суспільної життєдіяльності (медицина, освіта, судова система, житлово-комунальне господарство тощо). Базові положення антикорупційної стратегії закріплюються у концепції протидії корупції. На підставі концепції розробляються відповідні спеціалізовані, галузеві й територіальні програми, приймаються нормативно-правові акти.

Антикорупційна тактика передбачає розробку конкретних завдань і способів їх вирішення в межах кожного зі стратегічних напрямків антикорупційної політики. Приміром, у сфері інформаційно-дослідної діяльності : створення інформаційно-аналітичних центрів з питань протидії корупції, проведення соціологічних опитувань, круглих столів, журналістських розслідувань, розробка індикаторів корупції; у сфері правотворчої діяльності : експертне й методичне забезпечення законодавчої діяльності, усунення прогалин і колізій в законодавстві, вдосконалення процедур реалізації суб’єктивних прав та юридичних обов’язків, впровадження обов’язкової антикорупційної експертизи нормативно-правових актів; у сфері інституційно-установчої діяльності : ліквідація дублювання функцій і повноважень, вдосконалення системи стримувань і противаг між гілками влади, створення «електронного уряду», делегування частини публічних послуг недержавним структурам, створення незалежного спеціалізованого органу боротьби з корупцією тощо. Подібним чином запропоновані контрольно-наглядові, правоохоронні, профілактичні та виховні антикорупційні заходи.

У підрозділі 2.2. «Стратегія і тактика протидії корупції в правових системах світу» зазначено, що реалізація ефективної національної антикорупційної політики потребує узагальнення відповідного зарубіжного досвіду задля уникнення найбільш розповсюджених помилок та системного використання найкращих стратегічних рішень і тактичних заходів.

Встановлено, що основними антикорупційними стратегіями у світі є: стратегія «війни» з корупцією, що спрямована на використання силових методів боротьби з проявами корупції та притягнення до відповідальності корупціонерів; стратегія системного усунення причин корупції, яка має профілактичне спрямування; стратегія «свідомої пасивності», згідно з якою корупція є тимчасовим явищем, що зникне самостійно після перетворення держави на ліберальну демократію з ринковою економікою. Найбільш розповсюдженими є перші дві стратегії або їх комбінації. Проаналізовано нормативно-правові та інституційні особливості протидії корупції у Китаї, Італії (стратегія «війни»), Великобританії, США, Франції, ФРН, Нідерландах, Фінляндії та Сингапурі (стратегія системного усунення причин корупції). Зроблено висновок, що найдавніші традиції протидії корупції мають держави, що відносяться до англо-американського типу правових систем.

Вказано, що для України вельми корисним є використання досвіду не лише розвинених країн світу, а й держав перехідного типу. З цією метою охарактеризовано особливості протидії корупції у Польщі, Словаччині, Румунії та Грузії. Зроблено висновок, що найбільшого успіху у справі усунення причин, умов та наслідків корупції досягли у тих державах, де на найвищому політичному рівні корупцію визнано серйозною проблемою національної безпеки, створено належне законодавство, реформована система державного управління, впроваджені стандарти поведінки державних службовців, функціонують спеціалізовані інституції, які координують й контролюють антикорупційну діяльність.

У підрозділі 2.3. «Міжнародні засоби реалізації антикорупційної політики» звертається увага на те, що в сучасному світі шкідливі наслідки корупції є сумірними з тією небезпекою, яку породжують економічні кризи, міжцивілізаційні конфлікти, екологічні катастрофи і тероризм. Закономірним наслідком цього є підвищена увага до протидії корупції з боку міжнародного співтовариства. Системний аналіз міжнародного досвіду формування та реалізації антикорупційної політики дозволив авторові об’єднати наднаціональні засоби у чотири групи : проведення міжнародних конференцій з питань протидії корупції, прийняття глобальних та регіональних нормативних документів, що встановлюють стандарти здійснення антикорупційної політики, створення наднаціональних об’єднань з протидії корупції, розробка методик виміру та індикаторів корупції. По кожному з вказаних напрямів проаналізовано відповідні заходи, документи, інститути і нормативи.

Особливу увагу приділено антикорупційним документам ООН, Ради Європи та Європейського Союзу. Зокрема, проаналізовано положення резолюції ООН «Корупція в сфері державного управління» (1990), декларації ООН «Про боротьбу з корупцією і хабарництвом у міжнародних комерційних операціях» (1990), Конвенцій ООН проти транснаціональної організованої злочинності (2000) та проти корупції (2003). Серед документів Ради Європи заслуговують на увагу Конвенція про відмивання, виявлення, вилучення і конфіскацію доходів від злочинної діяльності (1990), резолюція Комітету міністрів Ради Європи «Про двадцять принципів боротьби з корупцією» (1997), Кримінальна та Цивільна конвенції про боротьбу з корупцією (1999). Антикорупційні нормативи Європейського Союзу закріплені у Конвенції про захист фінансових інтересів ЄС (1995) та Конвенції про боротьбу з корупцією, яка стосується посадових осіб ЄС або посадових осіб держав-учасниць ЄС (1997).

Системний аналіз вказаних вище документів дозволив виявити їх проблемні моменти та недоліки, зокрема: відсутність послідовності формулювання цілей протидії корупції, відсутність термінологічної єдності, наявність декларативних положень, відсутність єдиної дефініції корупції тощо. Крім того, у деяких з них містяться положення щодо впровадження у національні законодавства окремих складів злочинів (незаконне збагачення) та встановлення кримінальної відповідальності юридичних осіб, реалізація яких у державах романо-германського типу є проблематичним.

Досліджено також діяльність Групи держав проти корупції (GRECO), Європейського управління з питань запобігання зловживанням та шахрайству (OLAF), Євроюсту, Міжнародної антикорупційної академії. Розкрито особливості найбільш показових індикаторів корупції: «Індекс сприйняття корупції» організації Transparency Inte
ational, «Індекс економічної свободи» організації Heritage Foundation, «Індекс верховенства права» організації World Justice Project тощо.

Третій розділ «Основні напрями вдосконалення антикорупційної політики України» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1 «Стан и тенденції розповсюдження корупції в Україні» проаналізовано історичні передумови та сучасні особливості поширення корупційних практик на території України. Встановлено, що на сьогодні надзвичайно високий рівень корупції в нашій державі визнається не лише вітчизняними та зарубіжними аналітиками, експертами, громадськими та міжнародними організаціями, але й представниками вищих органів влади України. Запропоновано систематизувати джерела інформації про корумпованість українського суспільства на наступні групи: дані українських аналітичних та соціологічних досліджень; дані офіційної статистичної звітності про боротьбу з корупцією; показники іноземних наднаціональних та неурядових організацій; визнання проблеми корупції у нормативних джерелах та заявах представників влади України; характеристика корупції в Україні у наукових джерелах.

Виокремлено наступні особливості, тенденції і чинники розповсюдження корупції в Україні : інституціоналізація корупційних відносин, які втрачають характер аномальних та перетворюються на органічну частину взаємодії суб’єктів підприємницької діяльності й політики, набувають масового характеру; централізація корупції, перехід від поодиноких корупційних зв’язків до створення корпоративних корупційних мереж; відсутність категоричного масового неприйняття корупції, толерантне ставлення до неї як до цілком прийнятного способу вирішення особистих проблем; відсутність чіткої логіки, послідовності реалізації заходів протидії корупції; низький рівень ефективності взаємодії держави з міжнародними інститутами з протидії корупції, неурядовими організаціями, що здійснюють моніторинг політичних і економічних процесів в Україні.

У підрозділі 3.2 «Нормативно-правові та інституційні аспекти протидії корупції в Україні» запропоновано виділити три етапи розвитку антикорупційної політики в Україні:

Перший етап (1991–1995) охоплює період від здобуття незалежності до прийняття Конституції України. Корупція у цей період практично не вирізняється з масиву протиправної поведінки, лише у 1995 р. приймається спеціальний Закон України «Про боротьбу з корупцією». Другий етап (1996–2005) характеризується розвитком нормативно-правових засад протидії корупції у відповідності до положень Конституції України 1996 р. Характерною особливістю даного етапу є розробка документів програмно-цільового характеру (Національна програма боротьби з корупцією 1997 р., Концепція боротьби з корупцією на 1998–2005 рр.). Виокремлення третього етапу (з 2006 р. до наших днів) пов’язане з імплементацією у законодавство України європейських стандартів протидії корупції у зв’язку з ратифікацією у 2005 р. Цивільної конвенції про боротьбу з корупцією та у 2006 р. – Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією. Крім того, у 2006 р. Україна приєдналася до GRECO. У цей період проводиться активна нормотворча робота, у 2009 р. приймаються закони «Про засади запобігання та протидії корупції», «Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень» та «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення». У 2011 р. прийнято оновлений Закон України «Про засади запобігання та протидії корупції» та Національну антикорупційну стратегію на 2011–2015 рр.

Досліджено особливості створення в Україні спеціалізованого органу з реалізації антикорупційної політики. З’ясовано, що спроби створити такий орган були неодноразовими, але без особливого успіху. Зокрема, Координаційний комітет по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президенті України, Міжвідомча робоча група з питань протидії корупції, Урядовий уповноважений з питань антикорупційної політики, Національне бюро антикорупційних розслідувань України, Національний антикорупційний комітет, Національне антикорупційне бюро або так і залишилися на папері, або ж їх діяльність суттєво не вплинула на стан розповсюдження корупції в Україні.

Зроблено висновок, що динаміка розвитку антикорупційного законодавства України свідчить про поступову зміну стратегічних пріоритетів: від стратегії боротьби з корупцією до стратегії системного усунення її причин. Водночас акцентовано увагу на наступних недоліках: в масиві антикорупційних нормативно-правових актів переважають підзаконні акти; законодавчі положення з питань протидії корупції мають переважно декларативний характер, їм бракує процесуальної забезпеченості та належного фінансування; нагального вирішення потребує також питання створення в Україні спеціального органу з реалізації антикорупційної політики. Таким чином, антикорупційне законодавство України, а також система органів протидії корупції потребують подальшого вдосконалення.

У підрозділі 3.3 «Перспективи формування цілісного механізму реалізації антикорупційної політики в Україні» на основі аналізу вживання терміну «механізм» при характеристиці державно-правових явищ висловлено думку про доречність його використання у контексті протидії корупції. Поняття «механізм реалізації антикорупційної політики» вказує на його складну внутрішню будову, наявність багатьох елементів, які лише у сукупності здатні досягнути необхідного ефекту; системний характер антикорупційних заходів, наявність широких функціональних зв’язків між елементами антикорупційної політики; динамічний характер діяльності з протидії корупції, наявність послідовних стадій реалізації антикорупційної політики.

Відзначено, що системний характер вказаного механізму конкретизується у наступних аспектах: нормативний аспект полягає у належному співвідношенні і узгодженості законів та підзаконних актів з питань протидії корупції; науково-практичний аспект передбачає системне поєднання досягнень науки та практики протидії корупції, формування антикорупційних заходів на послідовному, твердому науковому підґрунті; міждисциплінарний аспект передбачає врахування досягнень різних наук та галузей права у розумінні сутності корупції, її причин та умов, а також засобів подолання даного негативного явища; соціально-секторний аспект вимагає проведення антикорупційних заходів у всіх сферах суспільної життєдіяльності: економіці, політиці, гуманітарній сфері; інституційно-суб’єктний аспект вказує на системне поєднання можливостей держави, громадянського суспільства, міжнародних неурядових організацій; причинно-наслідковий аспект вимагає розподілу зусиль пропорційно ступеню небезпечності того чи іншого фактору, відповідно до розрізнення причин та умов корупції; темпоральний аспект передбачає проведення постійних і послідовних заходів протидії корупції з урахуванням фактору часу.

Встановлено, що у вітчизняній юридичній науці виокремлюють наступні стадії (фази) реалізації державної політики у сфері протидії корупції : політична, концептуальна, програмна, законодавча та інституційна. Запропоновано доповнити процес реалізації антикорупційної політики функціональною та контрольною фазами. Функціональна фаза має охоплювати діяльність органів, спеціально створених для протидії корупції, та інших суб’єктів, які задіяні у реалізації антикорупційної політики. Контрольна фаза має забезпечити спостереження за реалізацією антикорупційної політики, періодичне звітування відповідних структур про реалізовані заходи та їх наслідки, що дозволить внести необхідні корективи, вдосконалити механізм реалізації антикорупційної політики.