ПРАВОВА ОХОРОНА БЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН: ФІНАНСОВО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ

Краткое содержание

Основний зміст роботи

У Вступі розкрито сутність і стан досліджуваної проблеми; обґрунтовано актуальність обраної теми; визначено мету й завдання дослідження, його об’єкт, предмет і методи дослідження, сформульовано наукову новизну і практичне значення одержаних результатів; наведено дані про апробацію результатів дослідження та публікації; представлено структуру дисертації.

Розділ 1 «Бюджетна система та бюджетний процес: теоретико-правові засади» складається з двох підрозділів, у яких аналізуються теоретичні підходи, напрацьовані фінансово-правовою наукою, щодо розуміння бюджетної системи та бюджетного процесу, а також розгляду відносин, що у них виникають, як об’єкта правової охорони.

У підрозділі 1.1 «Бюджетна система та бюджетний процес» на підставі аналізу численних монографічних джерел фінансово-правової та економічної наук, теорії права, чинного законодавства досліджується сутність бюджетної системи й бюджетного процесу та розкривається їх складний і багатогранний характер. Підкреслюється, що нормативно-правове регулювання чіткого порядку формування та функціонування бюджетної системи та послідовної реалізації усіх стадій бюджетного процесу із дотриманням усіма його учасниками фінансової дисципліни спрямовується на забезпечення взаємозв’язку між демократичною державою та громадянським суспільством, а також на можливість останнього впливати на дії демократичної держави у сфері бюджетної системи як вихідної складової публічних фінансів. Обґрунтовується теза, що обрання підходів до розуміння ролі публічних фінансів у сфері бюджету через призму громадянського суспільства дозволяє розкрити значення та місце бюджетної системи з позицій функціонування правової держави, у тому числі – у її економічному та фінансовому аспектах, оскільки економічні підвалини є невід’ємною складовою правової держави та демократії.

Аналізуються принципи побудови бюджетної системи, серед яких належне місце відводиться принципу відповідальності за бюджетні правопорушення, який пропонується поновити у бюджетному законодавстві. Вказується на зміну переліку принципів бюджетної системи у процесі його реформування. Зокрема, зазнав розширення принцип ефективності, який нині об’єднує в собі ефективність та результативність. Суттєво змінилися поняття бюджетних правопорушень, їх суб’єктний та об’єктний склад тощо. При цьому доводиться, що порушення фінансової дисципліни у сфері публічних фінансів є нині поширеними і носять системний характер. Підтвердження цього є аналітичні й статистичні дані діяльності державних органів фінансового контролю, узагальнені на даний час.

У ході дослідження підкреслюється, що принципи бюджетного процесу є окремим явищем правової дійсності та відіграють провідну роль у реалізації бюджетного процесу. Нині принципи бюджетного процесу не мають прямого закріплення у нормах бюджетного права, а лише випливають із загального сенсу бюджетного права загалом та бюджетного процесу зокрема. Натомість їх значення, вплив на правозастосування дозволяють зробити висновок про необхідність закріплення принципів бюджетного процесу із наданням короткої характеристики в окремій статті БКУ. За логікою викладення ця стаття має бути розміщена у главі, присвяченій бюджетному процесу, одразу ж після поняття стадій бюджетного процесу (а саме стаття 19-1).

Про необхідність розробки дієвого механізму правової охорони публічних фінансів, що обертаються у бюджетній системі, йдеться у підрозділі 1.2 «Відносини у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу як об’єкт правової охорони». Аналізуються особливості бюджетних відносин, зокрема, їх глибока деталізація. Такий підхід пояснюється постійною необхідністю наявності бюджетних коштів і підкріплюється чіткою деталізацією на рівні численних підзаконних нормативно-правових актів, що регулюють відносини на окремих стадіях бюджетного процесу. Підкреслюється, що публічні фінанси є найважливішим джерелом фінансування економічного зростання. Наповнення бюджетів, насамперед, державних, є тактичним завданням урядів більшості країн світу, у тому числі й України.

Аналізуються базові формулювання у сфері бюджетної діяльності, серед яких основне місце відводиться поняттю бюджетних відносин. На підставі порівняльно-правового аналізу нормативних джерел та розгляду вихідних положень теорії права та теорії фінансового права робиться висновок про недоліки дефініцій цього поняття в національному законодавстві та пропонується авторський підхід до його визначення. Окрему увагу приділено аналізу розуміння учасників бюджетних відносин. Доводиться недоцільність пропозицій щодо деталізації суб’єктного складу таких учасників у БКУ. З урахуванням масштабності бюджетного процесу і його впливу на економіку держави, підтримується позиція про віднесення контрольної діяльності у сфері мобілізації, розподілу або використання бюджетних ресурсів до одного із найважливіших напрямів не лише державного фінансового контролю, але й публічно-управлінської діяльності загалом. Оскільки публічний інтерес як інтерес суспільний визнаний державою і забезпечений державним примусом, його порушення тягне вживання до порушника встановлених законодавством заходів примусу.

Звертається увага на багатоплановість і різноманітність відносин, що виникають у сфері бюджетної діяльності. При цьому аналіз численних джерел дозволяє говорити про різноманітну практику розбудови тих чи інших бюджетно-правових інститутів у різних країнах світу. Як приклад наводяться підходи, закріплені у низці європейських країн (Великобританії, Німеччині, Франції), США, Японії, Росії та інших щодо організації касового виконання бюджетів, у сфері якого допускаються численні порушення фінансової дисципліни.

Проведене дослідження дозволяє сформулювати розуміння охоронної функції фінансового права у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу. Підкреслюється необхідність розробки й прийняття Концепції здійснення державного фінансового контролю, частина положень якої окреслюватиме особливості проведення такого контролю у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу.

Розділ 2 «Бюджетні відносини як об’єкт фінансового (бюджетного) контролю» складається із двох підрозділів, у яких розкриваються повноваження державних органів фінансового контролю у сфері правової охорони бюджетних відносин, аналізуються теоретичні підходи та проблеми застосування відповідальності за порушення бюджетного законодавства.

У підрозділі 2.1 «Повноваження державних органів фінансового контролю у сфері правової охорони бюджетних відносин» підкреслюється, що на етапі виведення національної економіки із глибокої фінансової кризи має посилюватися регулююча роль держави у сфері фінансового контролю загалом, та бюджетного – зокрема. При цьому бюджетний контроль має здійснюватися на усіх стадіях бюджетного процесу. У правовій охороні відносин у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу задіяні державні органи спеціальної фінансової компетенції, які забезпечують проведення бюджетного контролю. Наводяться широкий та вузький підходи щодо розуміння таких органів в аспекті забезпечення ними правової охорони бюджетних відносин. Зокрема, аналізуються повноваження ДКС у частині здійснення фінансового контролю, що дозволяють їй забезпечувати правову охорону бюджетних коштів як шляхом попередження сконання бюджетних правопорушень, так і шляхом застосування фінансових санкцій, а також звернення до суду у зв’язку із порушенням бюджетного законодавства. Доводиться, що ДКС та її органи у процесі казначейського обслуговування учасників бюджетного процесу використовують такі види та форми фінансового контролю: бюджетний, обов’язковий, зовнішній, безвиїзний фінансовий контроль. Зазначені контрольні повноваження реалізуються у процесі як попереднього, так і поточного контролю. Контроль здійснюється із застосуванням такого методу фінансового контролю, як невиїзна документальна перевірка.

У свою чергу Рахункова палата як державний орган фінансового контролю наділена широким методологічним інструментарієм у сфері фінансового контролю, що дозволяє їй реалізувати функцію правової охорони бюджетних відносин. Рахункова палата має також виконувати роль публічного аудитора та контролера вищого рівня, а також здійснювати фінансовий моніторинг за бюджетним процесом у сукупності всіх його стадій та учасників. Доводиться, що Рахункова палата та її посадові особи реалізують у процесі контрольної діяльності інформаційну функцію та функцію моніторингу.

Функцію правової охорони відносин у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу реалізує й ДФІ. Її діяльність спрямовується на моніторинг дотримання бюджетної дисципліни учасниками бюджетного процесу, попередження бюджетних правопорушень та поновлення порушеного стану. ДФІ та її органи мають право застосовувати передбачені законодавством заходи впливу за порушення бюджетного законодавства. У роботі аналізуються особливості реалізації таких повноважень, визначаються засади розмежування компетенції між контролюючими органами тощо. Підкреслюється, що в Україні продовжується процес адаптації чинного законодавства у сфері фінансового контролю до міжнародних стандартів фінансового контролю, які відображають демократичні підходи до дотримання прав суб’єктів бюджетних відносин.

У підрозділі 2.2 «Відповідальність за порушення бюджетного законодавства: теоретико-правові аспекти» на основі аналізу наукових фінансово-правових джерел дозволяє констатується відсутність єдності підходів до визначення поняття та сутності бюджетних правопорушень та видів юридичної відповідальності, що за них застосовується. Однак теорія, і практика вимагають чіткості й одноманітності у розумінні цих понять. Відзначається, що, на відміну від попередньої редакції БКУ, чинна редакція містить понад сорок складів бюджетних правопорушень, при цьому перелік не є вичерпним. Надання такого широкого переліку, з одного боку є позитивним явищем, з іншого – породжує труднощі. Деталізація бюджетних порушень, які стосуються конкретних приписів БКУ, значно полегшує вирішення проблеми кваліфікації таких порушень. Позитивним критерієм для правозастосування слугують і положення Кодексу щодо розмежування понять «призупинення бюджетних асигнувань», «зменшення бюджетних асигнувань», «безспірне стягнення коштів» тощо. Водночас оціночною категорією залишається поняття «ефективність витрачання бюджетних коштів».

Дослідження дозволяє зробити висновок про доцільність класифікації порушень бюджетного законодавства за стадіями бюджетного процесу. У роботі наводиться детальна класифікація таких порушень із визначенням конкретних складів. Аналізуються особливості застосування різних видів юридичної відповідальності за порушення бюджетного законодавства. Обґрунтовується необхідність глибокого теоретичного дослідження особливостей юридичної відповідальності за бюджетні правопорушення та порядок їх застосування, оскільки на практиці ці питання породжують чимало проблем. Наприклад, наявність невичерпного легального переліку бюджетних правопорушень або відсутність чіткого розподілу між стадіями бюджетного процесу зумовлюють проблеми із кваліфікацією бюджетних правопорушень, а відтак – і проблеми із визначенням, які саме санкції мають бути застосовані за такі порушення.

Аналіз положень чинного законодавства, практики його застосування та дослідження іноземного досвіду (зокрема, розгляду фінансових спорів арбітражними судами РФ) дає підстави для висновку про необхідність удосконалення чинного законодавства у частині визначення стадій бюджетного процесу, конкретизації видів бюджетних правопорушень (скасування їх невичерпного переліку), чіткого визначення поняття «ефективне використання бюджетних ресурсів» із метою недопущення зловживань у процесі здійснення фінансового контролю та застосування заходів впливу. Водночас суперечливим вважається закладення у БКУ норми щодо допущення інших заходів впливу, які можуть бути визначені законом про Державний бюджет України і застосовуватися за порушення бюджетного законодавства згідно із таким законом. Такий підхід не відповідає завданням і цілям галузевої кодифікації і не є типовим для цивільної, адміністративної чи кримінальної відповідальності.