ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
У вступі обґрунтовано актуальність дисертаційного дослідження, сформульовано його мету і завдання, описано наукову новизну одержаних результатів та їх практичну значущість.
У першому розділі – “Теоретико-методологічні засади дослідження взаємодії органів публічної влади з громадськістю” – досліджується взаємодія органів публічної влади України з громадськістю як найважливіше спільне завдання органів державного управління, місцевого самоврядування та громадськості; зроблений комплексний аналіз наявної наукової літератури із зазначеної проблематики, основних зарубіжних моделей взаємодії громадськості і влади, теоретичних засад, а саме – методів та форм взаємодії. Демократія та громадянське суспільство розглядаються як необхідна умова ефективної співпраці органів державного управління та місцевого самоврядування з громадськістю.
Взаємодія органів публічної влади з громадськістю є важливим чинником їх ефективної та прозорої діяльності. Спільне вирішення проблемних питань завжди допомагає знаходити взаємовигідні та оптимальні рішення, сприяє взаєморозумінню та підвищує відповідальність сторін. Широка участь громадськості в процесі прийняття рішень органами влади є показником демократії в будь-якій країні. Питання взаємодії держави з її громадянами розглядались ще на початку розвитку цивілізації. Такі відомі філософи, як Арістотель, Платон, Сократ, визнавали демократію найкращим державним устроєм.
Дослідженню проблем взаємодії влади із суспільством присвячена значна кількість робіт сучасних українських та зарубіжних науковців і фахівців. Вони мають різні бачення щодо шляхів та методів взаємодії влади з громадськістю, але всі визнають її необхідність як для влади, так і для суспільства. Саме це (плідна співпраця та взаємодія) сприяє ефективності діяльності влади щодо надання послуг населенню, запобігає зловживанням та корупції.
Слід зазначити, що в основному в наукових працях щодо питань взаємодії влади з громадськістю цей процес вивчається в окремих його аспектах. Питання взаємодії органів центральної влади з громадськістю ще потребують більш детальної уваги науковців.
Аналіз сучасної української наукової літератури з питань взаємодії органів публічної влади з громадськістю дає змогу зробити висновок щодо необхідності більш чіткого формулювання та визначення різниці між такими поняттями, як “відкритість влади” та “прозорість влади”, “зв’язки з громадськістю” та “взаємодія органів влади з громадськістю”, а також “участь громадськості” та “залучення громадськості”.
Досить часто такі поняття, як “відкритість” та “прозорість” ототожнюються, але це не зовсім правильно. Вони тісно пов’язані між собою, але не тотожні. Відкритість ще не є прозорістю, але тільки приводить до неї. Так, у “Новому тлумачному словнику української мови” поняття “відкритість” визначається як доступність, досяжність для зору, а “прозорість” – як просвічуваність наскрізь. Що стосується державного управління, то прозорість діяльності органів влади є результатом процесу відкритості. Відкритість органів влади приводить до повної прозорості їх діяльності.
Таким чином, “відкритість органів влади” можливо визначити як процес щодо збільшення доступності, досяжності влади для громадян, результатом якого є повна прозорість її діяльності. У такому випадку “прозорість органів влади” визначається як стан, який характеризується повною просвічуваністю всіх напрямів та результатів їх діяльності. Розрізнення цих понять є важливим для подальшого вдосконалення процесів взаємодії громадськості та влади.
Таке поняття, як “зв’язки з громадськістю”, так званий “піар” (від англ. PR – Public Relations – авт.) можливо визначити передусім як інформування громадськості про діяльність органу влади чи організації або установи, тобто рекламування своєї діяльності. Це передбачає надання саме тієї інформації, яку орган влади чи установа, організація хочуть донести до громадськості про себе та свою діяльність для більш сприятливих умов співпраці та взаємодії, але це ще не є взаємодія як результат. Взаємодія – це постійна співпраця у вирішенні як значних, так і повсякденних питань, за якої обидві сторони діють відкрито та прозоро. Взаємодія органів публічної влади з громадськістю повинна також здійснюватись на засадах відкритості та прозорості. У результаті взаємодії відбувається і взаємовплив. Завдяки цьому процесу між владою та громадськістю можливим стає здійснення контролю громадськості за діяльністю влади. Тобто при взаємодії на відміну від “зв’язків з громадськістю” влада повинна шукати консенсус у відносинах та застосовувати для цього різноманітні механізми та форми. У цьому процесі мають бути зацікавлені обидві сторони, але для здійснення ефективної, плідної взаємодії ініціатива повинна надходити з боку влади. Саме тоді і застосовується поняття “залучення громадськості”, коли влада здійснює певні кроки для того, щоб населення брало участь у спільному з нею вирішенні проблемних питань та у процесі прийняття рішень у цілому. Тобто “участь громадськості” є результатом процесу “залучення”.
Унаслідок цього відбуваються серйозні зміни в суб’єктно-об’єктних відносинах. При залученні громадськості до процесу прийняття рішень, до спільної взаємодії влада виступає як суб’єкт; вона впливає на громадськість з метою активізації її діяльності, створює необхідні для цього умови, організує заходи тощо. У результаті цього громадськість, яка виступала в ролі об’єкта діяльності влади, перетворюється на суб’єкта; вона починає впливати на владу, контролювати її та диктувати свої умови (вимагати розв’язання тих питань, які, на її думку, є необхідними; які є першочерговими, а які ні, які рішення потрібно приймати з тих чи інших питань; пропонувати власне вирішення проблем тощо).
Це своєрідний парадокс, який полягає в тому, що сама влада має стати ініціатором створення умов для перетворення громадськості на суб’єкта управління, на того, хто саме і здійснює владу в державі, як це зазначено в Конституції України: “Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування”.
Проведеним дослідженням встановлено, що взаємовплив, який виникає в процесі взаємодії, має суттєві наслідки як для влади, так і для громадськості та суспільства в цілому. Влада впливає на громадськість з метою її залучення – створює умови (правові, технологічні тощо) для участі громадськості в процесі прийняття рішень, розробляє та втілює в життя програми громадської освіти, що є необхідним для ефективної співпраці, та ін. Громадськість у результаті цього також отримує реальний вплив на владу та її діяльність. Цей процес відбувається постійно: одне випливає з іншого, у різних випадках влада і громадськість виступають то як об’єкти, то як суб’єкти діяльності та впливу один на одного.
В Україні це питання ще потребує свого вирішення. Механізми залучення громадськості ще недосконалі й не діють повною мірою. Сама влада за своєю природою не завжди прагне до відкритості та передачі більшості зі своїх владних повноважень народові. Тому потребують свого вдосконалення механізми широкого залучення громадськості до процесу прийняття рішень, співпраці влади з громадянським суспільством.
Важливим чинником побудови нової держави, заснованої на демократичних цінностях у період трансформаційних процесів, особливо при переході від тоталітарної форми правління до демократії, є вивчення та впровадження ефективних моделей зарубіжного досвіду. Це допомагає уникнути як небажаних наслідків, так і марнування часу на розробку того, що вже існує та працює у світі.
Досвід країн, що розглядаються в роботі, свідчить, що необхідною умовою ефективної та прозорої діяльності влади є її тісна взаємодія з громадськістю. Але враховуючи те, що таким чином громадськість отримує реальну владу, стає її джерелом, органи влади не завжди охоче сприймають реалізацію співпраці з населенням, зводячи її демократичні механізми до суто формальних речей. Розглянуті країни вже пройшли цей етап, їх населення має реальні важелі впливу на владу, і припинити цей процес уже неможливо, оскільки як тільки громадськість починає відчувати себе творцем своєї долі, вона вже ніколи й нікому не віддасть право формувати своє життя.
Другий розділ – “” – присвячений дослідженню взаємодії органів державного управління та місцевого самоврядування України з громадськістю як на сучасному етапі, так і в минулому.
У процесі аналізу історичного досвіду українських земель щодо демократичних засад управління встановлено, що цей досвід свідчить не тільки про наявність певних елементів демократії, а й про її природність та тисячолітнє існування на нашій території. За будь-якого державного правління, у будь-який час демократія на теренах сучасної України завжди була присутня й іноді мала досить розвинені форми. Широке залучення громадськості до процесу прийняття рішень було тим стрижнем, навколо якого будувалась українська ментальність та державність взагалі. Система місцевого самоврядування, яка почала розвиватися ще у VIII-IX ст., як і адміністративно-територіальний поділ, може бути прикладом і сьогодні. Розуміння природності демократії для України є надзвичайно важливим на сучасному етапі її розвитку та становлення як дійсно демократичної держави. Саме виходячи з цього можливо побудувати стійку основу для демократичних засад управління та прозорості діяльності влади, що сьогодні є пріоритетами державної політики України.
Доведено, що прагнення українського народу до свободи та демократії, до вільного життя та вільного волевиявлення – основа його ментальності. Історія свідчить, що як тільки державна влада починала обмежувати свободу українців, тиснути на демократію, припиняла повністю або частково взаємодіяти з громадськістю, позбавляла народ можливості вільно висловлювати свої думки – одразу починались масові народні незадоволення та суспільна криза у державі, яка часто переростала в повстання та визвольну боротьбу за незалежність.
Сьогодні багато говориться про необхідність формування та формулювання національної ідеї України, але чіткого її визначення досі не існує. На нашу думку, саме ідея природності демократії та самоврядності для України і має стати її національною ідеєю. Подальший розвиток Української держави має будуватись саме на розумінні наших історичних коренів та тисячолітньому досвіді демократичних засад державного управління, що дасть змогу завершити етап створення ефективної системи державної влади, яка б відповідала сучасним вимогам демократичного суспільства.
Законодавче забезпечення є необхідною умовою для будь-якої діяльності. Вкрай важливим це є й для ефективної взаємодії органів публічної влади з громадськістю як на центральному, так і на місцевому рівні управління.
На місцевому рівні питання взаємодії органів публічної влади з громадськістю знайшли своє реальне впровадження, хоча механізми цієї співпраці ще потребують свого вдосконалення. Існує законодавча база щодо співпраці органів місцевої влади з населенням, яка дає змогу владі проводити громадські слухання, у тому числі й відкриті бюджетні слухання, а громадськості – створювати органи самоорганізації населення для вирішення всіх проблемних питань, що виникають у громаді. Законодавство існує, але для того, щоб воно працювало, необхідні конкретні механізми та інструменти, які ще потребують якнайшвидшого впровадження в реальне життя.
Проведеним дослідженням встановлено, що ще набагато гірший сучасний стан щодо взаємодії влади з громадськістю на центральному рівні. Не має жодного закону, який би регламентував участь громадськості в процесі прийняття рішень на національному рівні (Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України тощо). Діяльність Верховної Ради України регламентується, крім Конституції України, Регламентом Верховної Ради України, який не передбачає широкої участі громадськості в діяльності цього органу влади. Частково вирішує ці питання Закон України “Про статус народного депутата України”, але він стосується тільки взаємовідносин між депутатом та його виборцями. Що стосується Кабінету Міністрів України, то відсутність Закону України “Про Кабінет Міністрів України” говорить сама за себе.
Незважаючи на це в даному питанні є певні зрушення як у діяльності вищого законодавчого органу України, так і в діяльності вищого виконавчого. Така форма взаємодії з громадськістю, як громадські слухання, стає традиційною для уряду України. Тематика їх достатньо різноманітна. Парламентські слухання, що постійно проводяться у Верховній Раді України, є теж однією з форм відкритості та взаємодії з громадськістю. За останні кілька років стали традиційними широкі обговорення з громадськістю програм діяльності уряду, зустрічі з громадськістю представників державної влади.
Слід зазначити, що в цілому українське законодавство відповідає міжнародним та, зокрема, європейським нормам щодо питань захисту прав людини, її основних свобод та участі громадськості в процесі управління державними справами. Потребує створення та вдосконалення тільки законодавча база щодо участі громадськості в діяльності органів центральної виконавчої та законодавчої влади. Дане питання на сучасному етапі розвитку України як правової та демократичної держави набуває суттєвого значення та потребує якнайшвидшого впровадження.
Проведене дослідження дало змогу визначити основні форми залучення громадськості до процесу прийняття державних рішень, що використовуються сучасною українською владою. Серед них найбільш поширені такі як: громадські слухання; відкриті бюджетні слухання як їх складова; так звана “гаряча телефонна лінія” – відповіді посадовців на запитання громадян по телефону тощо. Але цього вкрай недостатньо. Для того, щоб процес участі громадськості України ставав усе більш ефективним, необхідно впроваджувати такі форми, як громадські дорадчі комітети, зворотний зв’язок через мережу Iнтернет тощо. Заслуговує на увагу і така форма, як громадська та громадсько-професійні експертизи законопроектів. Тільки через використання такої форми громадської участі можливо врахувати пропозиції не тільки окремих, конкретних виборців (як, скажімо, при дорученнях виборців своїм депутатам), а й використати думку широкого кола громадськості – науковців, фахівців, представників громадських об’єднань, органів державного управління та місцевого самоврядування.
Дослідженням встановлено, що найбільш ефективна взаємодія влади з громадськістю відбувається в Україні на місцевому рівні; є міста, які наводять приклади того, як місцева влада має співпрацювати з громадськістю, але не всі міста, села та селища України використовують можливості, надані законодавством. В основному це відбувається з таких причин:
– небажання органів влади та їх представників “відкритися” для населення, співпрацювати з ним;
– відсутність законодавчого зобов’язання (а не можливості) органів влади спільно з громадськістю вирішувати всі важливі питання, що виникають;
– хвилювання з боку влади, що громадськість через свою участь уповільнить процес прийняття рішень;
– необізнаність громадськості, відсутність у більшості населення конкретних знань про діяльність органу влади, його обов’язки перед громадою, а також своїх прав та обов’язків, знання законодавства взагалі.
Сучасні політичні події свідчать про те, що громадськість України вже відчуває себе не тільки творцем своєї долі, а й джерелом та суб’єктом влади в країні. Це дає всі підстави сподіватися, що взаємодія між органами державної влади та місцевого самоврядування з громадськістю буде тільки зміцнюватися та розвиватися. Водночас для цього необхідні певні умови та заходи, про які йтиметься в наступному розділі дослідження.
У третьому розділі – ” – розроблені та запропоновані для використання можливі шляхи підвищення ефективності взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування України з громадськістю. Основні з них такі:
– необхідність подальшого зміцнення громадянського суспільства;
– створення законодавчої основи для взаємодії з громадськістю, залучення її до процесу прийняття рішень органів влади центрального рівня – Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України;
– упровадження та використання нових сучасних форм взаємодії, таких як омбудсмени та центри громадської активності, волонтерство, електронне урядування тощо;
– здійснення правової й інформаційної просвіти населення як необхідної умови для ефективної взаємодії органів публічної влади з громадськістю через зміцнення громадянського суспільства та демократії в країні;
– відкритість та прозорість бюджетного процесу як невід’ємна складова ефективної взаємодії;
– запровадження й використання критеріїв оцінки результативності діяльності органів влади та їх взаємодії з громадськістю тощо.
У процесі проведеного дослідження встановлено та доведено, що демократія та громадянське суспільство тісно пов’язані між собою. Громадянське суспільство – це суспільство активних громадян, які мають реальний вплив на владу та процес прийняття нею суспільно важливих рішень, беруть активну участь у житті держави та її владних інститутів. Демократія – це влада народу, тобто його реальна участь в управлінні державою.
Громадянська просвіта є основною умовою розвитку громадянського суспільства. Тільки освічений, обізнаний громадянин, який досконало знає свої права та основні існуючі в країні закони, може бути активним та якісно впливати як на процес прийняття державних рішень, так і на ситуацію в країні в цілому.
За нашою участю в Україні розроблена Концепція розвитку громадянського суспільства. Вона була здійснена консорціумом громадських об’єднань із залученням науковців та фахівців у рамках проекту “Україна – це ми”. Важливим її аспектом є здійснення правової та інформаційної просвіти населення, основні напрями якої запропоновані автором даної роботи. Повний варіант Концепції надрукований у науково-практичному альманасі “Кроки до громадянського суспільства”.
Останні події в Україні (так звана “помаранчева революція”) довели, що громадянське суспільство в Україні не тільки сформовано, а й активно функціонує; воно може відстоювати свої інтереси та прагнення й навіть реально формувати владу та її структури. Проте питання взаємодії та партнерства громадськості і влади в такій ситуації не стають менш актуальними. Влада, отримавши велику довіру та підтримку населення, ще більше зобов’язана співпрацювати з ним, прагнути якнайбільше відповідати потребам та очікуванням громадськості. В іншому випадку події осені 2004 р. можуть бути повторені.
Розглядаючи нові форми співпраці влади з громадськістю, можна виділити шість основних із них: 1) омбудсмени та центри громадської активності; 2) спільне створення та надання послуг; 3) волонтерство; 4) інституціалізація ролі громадськості в процесі прийняття рішень; 5) структури захисту громадських інтересів; 6) електронне урядування.
Прозорість бюджетного процесу є однією з основних умов реальної взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування з громадськістю. Бюджетний процес має бути прозорим повністю як на центральному, так і на місцевому рівні управління. Коли громадськість знає, яка кількість державних грошей використана і на які напрями, це підвищує довіру до влади та допомагає процесу взаємодії представників влади з платниками податків. Саме таким терміном - “платники податків” – у багатьох західних країнах називається громадськість. Там, де ми використовуємо термін “громадськість”, у тих країнах (США, Канада, Франція тощо) часто використовують термін “платники податків”. І дійсно, населення зазначених країн відчуває себе стосовно влади не громадськістю, а саме платниками податків. Вони вимагають від органів влади якісної роботи, постійно підкреслюючи, що вони є платниками податків, що з їх податків живе місцева поліція, пожежна служба та місцева й центральна влада взагалі.
В Україні такий спосіб мислення ще не притаманний нашим громадянам, вони ще не можуть рішуче вимагати від органів влади постійного звітування про витрачені ними кошти. Але цей процес уже відбувається, населення стає все більш активним у висловленні своїх прагнень та побажань. Громадськість України дедалі більше починає відчувати себе “платниками податків”, тобто тими, хто фінансує життєдіяльність держави та її органів і структур, а тому має право вимагати від влади якісної роботи та постійного звітування про її результативність. Саме розуміння цього широким загалом громадян України і буде слугувати плідній взаємодії органів влади з громадськістю для спільного вирішення всіх проблемних питань.
Основними цілями уряду стосовно населення має бути надання найкращих і найякісніших послуг з найефективнішими затратами при прозорій діяльності та чіткій відповідальності. Одним із шляхів, що забезпечують досягнення цих цілей, є виконавчі критерії, або критерії результативності. Вони є одним з інструментів, що використовуються як для самої організації діяльності органів влади, так і для її якісної оцінки.
Нами пропонується введення та використання критеріїв оцінки результативності діяльності влади як необхідний важіль якісної її взаємодії з громадянським суспільством. Завдяки цим критеріям громадськість має право та можливість контролювати діяльність влади. У цілому ці критерії допомагають оцінити продуктивність і ефективність діяльності органів влади; надають інформацію, яку органи влади можуть використовувати при прийнятті управлінських рішень для поліпшення якості їх діяльності, а громадськість – для оцінки цієї діяльності; підвищують відповідальність органів влади перед населенням; допомагають контролювати поточне виконання і планувати на майбутнє з більшою точністю і гнучкістю, а також оцінити результати діяльності й використовувати у майбутньому найбільш успішні варіанти.
Розвиток України як демократичної держави вимагає якнайшвидшого упровадження нових форм і методів взаємодії держави з її громадянами, вдосконалення наявних технологій, упровадження критеріїв оцінки результативності діяльності влади, підвищення прозорості всієї діяльності державних інституцій.
Проведене нами дослідження дає змогу зробити такий висновок: якщо органи державного управління та місцевого самоврядування України будуть використовувати запропоновані варіанти вирішення питань відповідності їх діяльності вимогам сучасності, це зможе дійсно підвищити її прозорість та ефективність. | 
