Єфімов Геннадій Васильович Воєнна організація держави в особливих умовах : державно-управлінський аспект : Ефимов Геннадий Васильевич Военная организация государства в особых условиях: государственно-управленческий аспект

Краткое содержание

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовано актуальність теми, визначено ступінь наукової розробки проблеми, її зв’язок із планами та тематикою науково-дослідних робіт, сформульовано мету й завдання дослідження, розкрито мету завдання, об’єкт, предмет, гіпотезу та методи дослідження, подано наукову новизну роботи та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок автора, наведено дані про впровадження та апробацію результатів дослідження, публікації за темою, а також структуру роботи.

У першому розділі – “Теоретико-методологічні основи  формування та функціонування Воєнної організації держави“ проаналізовано стан наукової розробки теми та визначено джерельну базу дослідження, передумови виникнення категорії ВОД, розглянуто методологічні засади дослідження проблем її становлення у науковій літературі.

Дослідження свідчить про те що, як у радянській, так і у вітчизняній науковій літературі питання розвитку воєнної організації досліджені мало, а питання її функціонування в особливих умовах, наприклад, в умовах правових режимів надзвичайного та воєнного станів досліджуються лише фрагментарно і потребують подальшого глибокого наукового аналізу. Лише останнім часом, у зв’язку з прийняттям “Стратегії національної безпеки України”, відповідно до якої одним з основних механізмів реалізації державної політики національної безпеки визнана необхідність удосконалення системи управління національною безпекою, зокрема поставлене завдання розробки “Концепції розвитку Воєнної організації держави”, “Національної програми протидії  тероризму і екстремізму”, цьому питанню науковці розпочали приділяти певну увагу ( це прослідковується у роботах В. Говорухи, А. Гриценка, С. Нечхаєва, В. Телелима, В. Шамрая, в яких розглядаються проблеми формування цивільно – військових відносин, теоретичні засади та механізми державного управління військовими формуваннями воєнної організації, визначається необхідність ретельного визначення таких категорій, як “воєнна організація та військові формування“). Відсутність належної уваги та системного підходу до вивчення цього важливого питання, призвело до недосконалості нормативно-правової бази, а також відсутності концептуальних документів у сфері державної політики з питань оборони та національної безпеки у контексті функціонування ВОД в особливих умовах.

На сьогодні в офіційних документах та науковій літературі суть категорії “Воєнна організація держави”, на якій повинні базуватися основні засади воєнної безпеки держави, має різне трактування. Не існує єдиних поглядів на зміст, структуру та функції цього поняття. Це  пов’язано з тим, що сучасна військова реформа в державі, ще не вийшла на рівень визначення необхідності здійснення сукупності кількісно-якісних перетворень структури та функцій ВОД  відповідно до сучасних викликів.

Кардинальні зміни в міжнародних відносинах, в економічних, соціальних і геополітичних процесах, підвищують значення методологічних основ функціонування держави у складних умовах воєнно-політичної обстановки, різноманітних кризових та надзвичайних ситуаціях, значно зростає місце і роль воєнної науки у вирішенні значної кількості нових фундаментальних воєнно-теоретичних, воєнно-практичних і суспільних проблем, зокрема забезпечення безпеки світового співтовариства загалом.

Обґрунтовано, що на сучасному етапі розвитку державності, склалися умови та виникла нагальна потреба інституалізації теорії ВОД, як окремого компонента у структурі воєнної науки, що дозволить удосконалити, впорядкувати і інтегрувати воєнну науку в інші сфери суспільних наук, насамперед, науку державного управління, адаптувати її до сучасних умов і потреб практики забезпечення захисту національних інтересів.

Важливими аспектами зазначеної теорії є організаційне середовище, у якому існує ВОД, зокрема інституціональні, організаційні, ресурсні, мобілізаційні характеристики політичної,  економічної, соціальної і духовної сфер суспільства.

Методологічною основою  для теоретичного розгляду проблеми стали фундаментальні положення теорії державного управління, її складової частини – воєнного управління,  що розроблені вітчизняними та зарубіжними авторами. В основу дослідження покладено філософські світоглядні та методологічні проблеми узагальнені і розроблені М. Мельником, В. Бакуменком, В. Князєвим, О. Виханским, Н. Карданскою, Ю. Бакаєвим, Є. Смирновим, Б. Мільнером, О. Бриксіним, С. Плутахіним та іншими дослідниками.

Дослідження базується також на західній соціальній філософії та теорії державного управління, які викладені в роботах Ф. Ніцше, К. Поппера, О. Шпенглера, Б. Тоффлера, Г. Спенсера. Проаналізовано державницькі погляди М. Грушевського, М. Драгоманова, В. Липинського, М. Бідняка.  В основу досліджень, з позицій системного підходу, покладено теоретичні і прикладні розробки з теорії систем М.Лесечка, Ф. Перегудова, Ф. Тарасенка, В. Спіцкаделя, А. Чемериса, І. Чечмена, Р. Акоффа, Я. Арнофа та інших. 

З’ясовано, що на межі XX – XXI ст., як у нашій країні, так і в розвинутих державах, воєнна теорія держави являє собою військово-наукову проблему, яка полягає в тому, що при наявності накопиченого людством військового досвіду, у сучасних наукових надбаннях практично відсутня теорія захисту держави, яка б характеризувалася логічною системою понять, що виражають істотні риси воєнної справи. Спроб вирішити цю проблему військовими теоретиками різних країн, зокрема Англії, США, ФРН  робилося чимало, однак найрізноманітніші об'єктивні і суб'єктивні причини не дозволяли цього зробити.

Установлено, що класифікація воєнних конфліктів, їх можливий розвиток, а  відповідно до цього структура і функціонування ВОД знаходиться в діалектичному поєднанні з основними реальними та потенційними зовнішніми та внутрішніми загрозами національній безпеці України.

Державна політика у сфері національної безпеки України формується і реалізується за умов, коли в сучасному світі нівелюється відмінність між внутрішніми та зовнішніми  аспектами безпеки, це потребує удосконалення законодавчої та нормативно-правової бази  функціонування ВОД, яка забезпечить органічне поєднання цивільно-військових відносин у контексті забезпечення національної безпеки України за умов втілення в життя  певних основоположних принципів.

Зазначено, що більшість воєнних конфліктів сучасності набувають нетрадиційних форм, на відміну від звичайних збройних зіткнень за участю силових структур протиборчих сторін, наприклад, таких, як інтервенції під приводом надання гуманітарної допомоги та різноманітні антитерористичні операції. Міжнародне право, Женевські конвенції, що визнають недоторканість територіальної цілісності держав і регламентують ведення війн, були розроблені до виникнення сучасних загроз міжнародній безпеці, коли принципи застосування і використання військової сили в конфліктах дедалі більше змінюються, а відсутність чітких і зрозумілих правил заважає стримуванню, обмеженню масштабів і жорстокості конфліктів.

Теоретичну основу ВОД становлять об'єктивні закони війни, збройної і незбройної боротьби, основи управління воєнними конфліктами та іншими кризовими ситуаціями. Історичний досвід свідчить, що ці закони неможливо розглядати  відокремлено від  воєнного конфлікту, як явища загалом, і зокрема різноманітних способів боротьби.

На основі системного аналізу літератури за темою дослідження, узагальнення закордонного та вітчизняного досвіду державного будівництва у військовій та правоохоронній сферах узгоджено категоріально-понятійний та термінологічний апарат. У роботі проаналізовано сутність таких категорій як: “Воєнна організація держави”, “особливі умови”, “криза”, “кризові ситуації”, “особливий період”, “загрозливий період”, “надзвичайний стан”, “воєнний стан”, “надзвичайні ситуації”, “військові формування”,  “силові структури”, “правоохоронні органи”, зміст який вкладається в них науковцями та законодавством різних країн, визначено діалектичний зв’язок між ними.

Запропоновано авторське визначення та уточнення цих понять, які становлять основу предмету теорії ВОД, зокрема категорію “Воєнна організація держави” пропонується визначити як складну, багаторівневу функціональну частину держави, яка базується на системі загальнодержавних, воєнних та спеціальних заходів і призначена для забезпечення зовнішньої та внутрішньої безпеки країни, передусім у воєнній сфері; забезпечення збройного захисту національних інтересів держави від зовнішніх і внутрішніх воєнних загроз в умовах виникнення воєнних конфліктів різної інтенсивності; здійснення правоохоронної діяльності в особливих умовах функціонування держави  відповідно до чинного законодавства; захисту населення у випадках надзвичайних ситуацій техногенного, природного характеру та можливих проявів терористичної та диверсійної діяльності. До ВОД належать ієрархічно визначені законодавством України: державні органи влади; війська, інші військові формування та органи управління; воєнізовані, іррегулярні, невоєнізовані і спеціальні формування міністерств та відомств та органи управління ними; правоохоронні органи; підприємства та установи незалежно від форм власності, що виконують завдання у сфері воєнної безпеки, організації та заклади наукового та економічного сектору, які становлять основу забезпечення воєнної безпеки та призначені для виконання завдань забезпечення оборони і національної безпеки держави і охоплені єдиним державним керівництвом. Конкретний склад і чисельність зазначених структур, визначається на районному, обласному, регіональному, державному рівнях. залежно від територіально-адміністративного поділу України і відображається у визначених планах міністерств, відомств, установ, організацій, закладів та узагальнюється у відповідних планах територіальної оборони на всіх рівнях. Основна їх діяльність у мирний час спрямована на вирішення завдань із забезпечення воєнної безпеки держави (запобігання військової загрози), а в особливих умовах – на забезпечення збройного захисту держави, її територіальної цілісності, за умов сприяння визначених законодавством суб’єктів демократичного цивільного контролю виконання покладених на ВОД завдань, у суворій відповідності до визначених повноважень та обмежень. Збройні сили України становлять ядро ВОД.

З одного боку, це визначення є виражено екстенсійне та несе в собі всі недоліки притаманні даному типу, насамперед їх громіздкість, з іншого – є необхідним для розуміння його сутності, запобіганню двоякості тлумачення. Скорочено як поняття синонім, може мати таке визначення: Воєнна організація держави – це складова частина держави, яка призначена для забезпечення її національної безпеки та оборони від внутрішніх та зовнішніх загроз, яка поєднана інтегрованою системою воєнно-цивільного управління.

Автором запропоновано ввести в науковій обіг поняття особливі умови – як умови, що склалися в мирний час у державі, окремому регіоні, області, районі в наслідок погіршення соціальної, релігійної, криміногенної, військово – політичної, природно – техногенної ситуації, а у загрозливий період – становлять безпосередню загрозу національній безпеці держави і вимагають здійснення ефективного управління складовими ВОД, прийняття виважених та правових рішень, узгоджених та скоординованих заходів щодо стабілізації ситуації та запровадження при необхідності правового режиму надзвичайного стану або воєнного стану для функціонування держави в умовах особливого періоду.

Одним із заходів забезпечення готовності держави до дій в особливих умовах доцільно вважати побудову стійкої системи державного та військового управління, їх органічного поєднання на основі створення сучасної нормативно-правової законодавчої бази. 

Запропоновано визначити державне управління ВОД в особливих умовах, як діяльність всіх без винятку органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, яка полягає в організації ефективного виконання відповідних законів та інших нормативно-правових актів чинного законодавства щодо цілеспрямованого використання наявних ресурсів, з метою реалізації державної політики у сфері забезпечення національної безпеки.

Дослідження проблем ВОД свідчить про недостатню розвиненість загальнотеоретичних засад державного управління її складовими, понятійного апарату, методології дослідження та моделей ВОД, механізмів їх функціонування на загальнодержавному та територіальному рівнях. Запропоновано авторський варіант методології формування та удосконалення ВОД, який базується на методах та прийомах наукового пізнання, воєнно–політичних чинниках, що визначають геополітичну стратегію держави, об’єктивному співвідношенні Стратегій розвитку національної безпеки і соціально – економічного розвитку держави. Це потребує подальшої розробки основ вітчизняної теорії ВОД на підставі узагальнення вітчизняного і закордонного досвіду державного та військового будівництва.

 У другому розділі – “Воєнна організація держави в особливих умовах: сучасний стан та проблеми ” розглянуто геополітичні  проекти та  чинники що вплинули на стан глобальної і регіональної безпеки, і відповідно, на заходи щодо забезпечення національної та воєнної безпеки України. Охарактеризовано стан законодавчої та нормативно-правової бази, яка регламентує функціонування ВОД в особливих умовах та її вплив на формування воєнно-цивільних відносин в Україні, проаналізовано теоретично – методологічні підходи до функціонування ВОД у провідних країнах світу, узагальнено основні потенційні загрози національній безпеці України, тенденції розвитку воєнних конфліктів сучасності, інші чинники, які впливають на формування структури та функції ВОД.

З’ясовано, що в сучасних умовах, нові види збройних конфліктів з одного боку, та покращення відносин між державами – з іншого, сприяють новому баченню концепції безпеки, відповідно і структури ВОД. Саме тому діяльність у сфері національної безпеки провідних країн світу спрямована на активне формування воєнно-політичної ситуації  на основі міцної ВОД, основою якої є могутні Збройні сили, які  залучаються не лише для відбиття зовнішньої агресії, а й для ліквідації різноманітних кризових ситуацій як у світі, так і у своїй країні. Слабкі держави залишаються поза грою і змушені пристосовуватися до того або іншого геополітичного проекту могутнішого воєнно-політичного суб’єкта.

Зазначено, що в сучасних умовах основну загрозу національній безпеці України становлять, насамперед відсутність внутрішнього консенсусу в суспільстві та гілках влади з ключових стратегічних питань, некомпетентність частини правлячої еліти, всевладдя тіньового капіталу та напівкримінальних кланово-олігархічних структур, протиріччя релігійного та національного спрямування. Розглянуто можливі сценарії розвитку кризових ситуацій в контексті визначення загроз національній безпеці та визначено концептуальні засади забезпечення обороноздатності держави в цих умовах.

Досліджено місце, значимість і роль коаліційної складової в змісті стратегічних концепцій, характер впливу союзницьких відносин на  міжнародні відносини, сутність категорій “колективна безпека ” та “колективна оборона ”, місце ВОД в них.

 Встановлено вплив змін форм та способів збройної боротьби на структуру і функції ВОД, але цей чинник невраховано при визначенні принципів будівництва складових ВОД.

Визначено концептуальні засади функціонування ВОД в Україні через аналіз нормативно-правової бази. У дослідженні проаналізований процес створення законодавчої бази у сфері забезпечення обороноздатності держави, який свідчить про те, що в ній не повною мірою враховано процеси реформування сектору безпеки, у результаті чого виникають правові колізії. Аналіз 24 основних нормативно-правових актів, які пов’язані із завданнями та повноваженнями органів державної влади та місцевого самоврядування у сфері забезпечення національної безпеки і оборони, доводить про їх непослідовність, дублювання, неконкретність зазначених функцій, неврегульованість правового забезпечення координації їх дій з військовим командуванням. Виявлено певну недосконалість у системі забезпечення удосконалення нормативно – правових актів, на яких базується  національна безпека держави.

З’ясовано, що урядовий контроль за структурою “Воєнної  організації держави” з перших років незалежності здійснювався досить формально. Політична нестабільність та суперечності між гілками влади призвели до того, що структурні елементи ВОД свавільно розподілялися між різними силовими відомствами, їх реформування здійснювалося без врахування ролі і місця у структурі ВОД.

Запропоновано авторський варіант схеми логічної послідовності розробки та прийняття законодавчих актів, їх співвідношення та внесення відповідних змін у нормативно-правову базу з питань національної безпеки та оборонних питань. Ця нормативно-правова база систематизована за: структурою (ієрархією послідовності прийняття законодавчих актів); рівнями (ієрархією важливості законодавчих та нормативно-правових актів); змістом (основними законами та блоками нормативно-правових актів: із специфічних оборонних питань; функціонування, застосування за призначенням міністерств, державних комітетів, центральних органів виконавчої влади із статусом державних комітетів та зі спеціальним статусом; воєнно-економічного значення; воєнно-правового значення; з мобілізаційної підготовки та мобілізації; з організації територіальної оборони; з питань протидії тероризму; з надзвичайних ситуацій, цивільного захисту населення та територій, екологічної безпеки; з підготовки військово-навчених ресурсів; з воєнного співробітництва; з соціального захисту) та ступенем таємності.

Під час дослідження сучасного стану ВОД, детально проаналізовані виклики, які спричинені невдалим її реформуванням. Зазначено, що за роки незалежності Україна набула значного досвіду у проведенні різноманітних реформ. Їх аналіз свідчить, що вони відрізнялися між собою як за тривалістю проведення, напрямами, масштабами, так і за результативністю, особливо це стосується національних Збройних сил та правоохоронних органів. Процес реформування, який регламентований різнорідними нормативними актами, позбавлений єдиного керівництва та діалектичної єдності.

На сьогодні існує значна кількість різноманітних органів управління сектором національної безпеки держави. Вони досить недосконало поєднанні як вертикальними, так і горизонтальними зв’язками, які б забезпечували ефективне вирішення  покладених спільних завдань, що належать до різних структурних підрозділів міністерств та відомств, які належать до ВОД.

У нормативно-правових документах наведено низку важливих категорій таких, як “суб’єкти забезпечення національної та воєнної безпеки”, “суб’єкти оборони та територіальної оборони”, “суб’єкти оборонного планування та цивільного контролю”, між якими встановлено існування певних протиріч стосовно порядку залучення та взаємовиняткових рівнів відповідальності за забезпечення обороноздатності держави. Розглянуто основні повноваження та організаційна структура вищих органів влади у сфері  національної безпеки і оборони, на які  покладається виконання цих заходів, з’ясовано відсутність чіткої схеми державного управління в умовах як особливого періоду, так і мирного часу, коли вищезгадані суб’єкти лише у певних питаннях взаємодіють між собою.

Виявлено, що державне управління складовими ВОД в Україні не повною мірою відповідає основним критеріям забезпечення ефективності системи національної безпеки. Відтак, негативна оцінка є вмотивована порушенням  таких основних принципів демократичного цивільного управління, як: розмежування повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування, між цивільними і військовими органами управління, відповідальності цивільних органів управління за рівень ефективності діяльності та забезпечення силових структур.

 Аналіз кадрової політики у сфері державного управління, дає підстави стверджувати, що в Україні зі зміною політичного керівниц­тва, водночас змінюються ключові посадові особи у різних сферах управління, що призводить до негативних коректив у діяльності апарату управління. Це, здебільшого стосується й сектору безпеки, складовими якого, насамперед є силові структури.

 Зміна керівного складу сектору безпеки неодмінно спонукає до звільнень значної частини апарату, що по­роджує явище тимчасовості в роботі спеціалістів апарату, сприяє поширенню безвідповідальності серед працівників, зниженню рівня їх професіоналізму.

В зв’язку з цим досліджено досвід функціонування зарубіжних моделей організації ВОД, у контексті реалізації цивільно-військових відносин та можливості використання його в Україні.  Більшість держав проводить реформування власних оборонних систем, аби адаптувати їх до нової міжнародної ситуації. Це передбачає, зокрема, схвалення нового оборонного законодавства, скорочення Збройних сил та реформування оборонних інституцій, реорганізацію міністерств і генеральних штабів. З’ясовано, що єдиної моделі, прийнятної для цих держав, зважаючи на специфіку кожної, не існує. Є чимало різних систем і підходів до керівництва оборонними структурами. Однак, їх об’єднує низка важливих принципів: цивільний контроль над збройними силами, іншими силовими структурами; необхідність чіткого визначення сфери відповідальності уряду, інших органів влади та особливо Ради національної безпеки і оборони, міністерства оборони і генерального штабу за стан обороноздатності держави, спроможності протистояти зовнішнім та внутрішнім загрозам та створити ефективну систему ВОД. За цього, застосування збройних сил, як і раніше, на погляд іноземних фахівців, розглядається як фундамент будь-якого протиборства. Одночасно спостерігається прогресуючий взаємозв’язок військових і цивільних державних компонентів у рамках здійснення єдиних задумів, в контексті забезпечення обороноздатності держави.

Досвід інших країн переконливо свідчить, що ефективність державно­го управління у сфері безпеки, забезпечується реформуванням цього сектору, підвищенням рівня професіоналізму та відповідальності посадовців у всіх його ланках, потребує відповідного інтелекту­ально-кадрового забезпечення, а од­ним із пріоритетних напрямів реалізації такої політики є реформування і розвиток систем освіти та підготовки кадрів для органів державної влади.

Визначаючи та обґрунтовуючи напрями удосконалення ВОД, доцільно брати до уваги загальні принципи, які покладено в основу розвитку складових воєнних організацій провідних держав світу – інтеграції, еволюційності, варіантності, всебічного врахування ресурсів, їх достатності та відтворення.

Аналіз зарубіжного досвіду дозволяє до певної міри полегшити аналогічний процес у нашій країні, водночас, під час реформування Воєнної організації України, потрібно шукати власні шляхи, що відповідають нашим національним інтересам, історичному досвіду, сучасним поглядам на застосування складових ВОД та менталітету. В зв’язку з цим немає потреби просто копіювати, але є сенс зважати на досвід країн, які долають труднощі цього процесу. Універсального вирішення немає, але є чимало корисних моделей, які можуть бути використані у процесі удосконалення власної ВОД. У зв’язку з чим визначено, що її структура повинна відповідати новій парадигмі національної безпеки й оборони. На цій основі необхідно формувати пакет документів, які забезпечать функціонування всієї структури ВОД, а не тільки окремих її елементів.

           У третьому розділі ─ “Шляхи підвищення ефективності державного управління Воєнною  організацією держави в особливих умовах” визначено актуальні проблеми сучасного стану цивільно-військових відносин у державі та виявлено основні тенденції та напрями їх ефективного поєднання і розвитку для забезпечення національної безпеки держави в особливий період, при організації системи територіальної оборони, під час попередження і ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, у процесі організації протидії можливим терористичним актам і диверсіям, тощо.

Автором розглянуто особливі умови як сукупність специфічних сфер діяльності і передумова створення воєнної організації. У зв’язку з цим визначено, що ВОД повинна охоплювати питання воєнно-цивільного будівництва, воєнно-цивільного співробітництва, базуватися на принципі інтегрованого залучення всіх необхідних складових держави, а також опиратися на військову силу для захисту національних інтересів, ліквідації конфлікту із застосуванням усіх засобів боротьби, їхньому матеріально-технічному забезпеченні. На основі аналізу воєнної політики держав  визначено основні принципи формування ВОД. Розроблено теоретичні основи створення моделі організації державного управління ВОД в особливих умовах (рис.1). Для побудови цієї моделі використано системний підхід, що враховує можливість організації управління в різних умовах обстановки. Особливістю є необхідність одночасного створення в особливих умовах Державного комітету оборони і національної безпеки, Ставки Верховного головнокомандувача, регіональних об’єднаних територіальних командувань та Рад оборони областей з відповідними органами управління та повноваженнями.