Кичилюк Т.С. Державний контроль за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано вибір теми дослідження та її актуальність, сформульовано мету та завдання, визначено теоретичні засади, предмет, об’єкт і методи дослідження; вказано на зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, окреслено наукову новизну, теоретичну і практичну цінність дисертації; наведено відомості про апробацію результатів дослідження, структуру та обсяг дисертації.

Розділ 1 „Теоретичні засади здійснення державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення” містить дослідження основних теоретичних питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення, як головного засобу збереження цінних родючих земель держави.

У підрозділі 1.1 „Стан земельного фонду України, проблема його охорони та раціонального використання” проаналізовано стан земель, які використовуються у сільському господарстві нашої держави, розкрито сутність природоохоронних заходів та заходів з охорони земель, спрямованих на збереження їх кількісного та якісного стану, регламентованих чинним законодавством, а також дано загальну характеристику державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення.

З’ясовано, що охорона земель сільськогосподарського призначення повинна передбачати систему правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання цих земель, запобігання необґрунтованому їх вилученню для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, забезпечення збереження природних і набутих якостей земель.

Раціональне використання земель сільськогосподарського призначення є процесом людської діяльності, який спрямований на використання землі, як основного засобу виробництва в сільському господарстві, зі збереженням екологічної рівноваги всіх природних чинників та задоволення різноманітних потреб людини.

Підкреслено, що досягнення основних завдань управління земельним фондом, з метою його збереження і раціонального використання, можливе через реалізацію його визначальної функції – контролю за використанням та охороною земель. Удосконалення державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення повинне бути невіддільним від поняття раціонального природокористування і пріоритету вимог екологічної безпеки у використанні земельних ресурсів над економічними інтересами.

Подано визначення державного контролю за використанням та охороною земель як цілеспрямованої, корисної, суспільно необхідної державної діяльності в галузі земельних ресурсів, результатом якої є усунення порушень земельного законодавства та реальне зміцнення законності в земельній сфері.

У підрозділі 1.2 „Мета, завдання, принципи та особливості здійснення державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення” розглянуто основні засади й особливості здійснення державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення в умовах переходу України до ринкової економіки.

Мета контролю за використанням та охороною земель збігається з метою всієї екологічної діяльності – збереження природних ресурсів для майбутніх поколінь, а тому завдання земельного контролю визначаються основними формами діяльності щодо охорони земель, якими є організація раціонального землекористування, охорона земель та забезпечення екологічної безпеки, які тісно пов’язані між собою.

Зазначено, що контроль за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення повинен включати в себе всі аспекти діяльності агропромислового комплексу, оскільки подальше підвищення його діяльності вимагає удосконалення прийомів та методів організації використання й охорони родючих сільськогосподарських угідь, що застосовуються на практиці. Сформульовано поняття державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення, який є сукупністю організаційно-правових, організаційно-господарських, агротехнічних та інших заходів, які здійснює держава з метою ефективного цільового використання землі у сільському господарстві, збільшення кількості земель сільськогосподарського призначення та збереження їх якісних властивостей, що включає охорону цих земель від їх необґрунтованого скорочення, боротьбу із забрудненням ґрунтів, а також здійснення запобіжної та правоохоронної діяльності державними земельними інспекціями.

Основою для визначення принципів державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення є встановлені загальні принципи державного контролю, які мають свої специфічні властивості в галузі земельних ресурсів. Цим визначаються і деякі особливості здійснення державного контролю щодо земель сільськогосподарського призначення. Принципами контролю в галузі земельних ресурсів є законність, систематичність, дієвість, оперативність, об’єктивність, всебічність, глибина, гласність, загальність, реальність, до яких можна додати принцип делікатності або „недопущення необґрунтованого втручання у діяльність власників і землекористувачів щодо використання земельних ділянок за їх цільовим призначенням”.

У підрозділі 1.3 „Система і правове становище органів, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення” досліджено правове становище вказаних органів контролю. Ці органи поділяються на органи загальної та спеціальної компетенції. До останніх належать Мінприроди, Держземагентство та Мінагрополітики, які здійснюють контрольну діяльність у галузі земельних ресурсів за посередництвом Держекоінспекції, Держземінспекції та Держтехродючості. Кожен із зазначених органів наділений відповідними повноваженнями.

Державний технологічний центр охорони родючості ґрунтів відповідно до чинного законодавства здійснює моніторинг та агрохімічну паспортизацію земель сільськогосподарського призначення. Контролюючі функції Держтехродючості полягають у контролі агрохімічних та екологічних показників забруднення земель сільськогосподарського призначення, а власне інспекторську контролюючу діяльність здійснює Держземінспекція. З огляду на це, вважаємо неправильною думку про те, що ця служба одноосібно змогла б здійснювати державний контроль за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення. Органи Держземінспекції, на відміну від спеціалістів Держтехродючості, маючи юрисдикційні повноваження, можуть розглядати справи про адміністративні правопорушення у земельній галузі та накладати адміністративні стягнення. Крім того, це суперечить Закону України ,,Про державний контроль за використанням та охороною земель”, у якому в ч. 3 ст. 9 чітко визначено, що Державна служба охорони родючості ґрунтів здійснює моніторинг ґрунтів (який теж є формою контролю), а не державний контроль за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення. З метою підвищення ефективності своєї роботи Держтехродючість повинна налагодити обмін спеціалізованою інформацією із кадастровими та землевпорядними службами, у визначені періоди збирати наради, організовувати виступи, у яких брали б участь представники різних служб, а також щорічно видавати рекомендаційні бюлетені, що сприятиме навчанню осіб, які використовують землі для сільськогосподарських потреб.

На нашу думку, Держземінспекція повинна підпорядковуватись Кабінету Міністрів України, оскільки це зміцнило б її незалежний статус державної інспекції з надвідомчими повноваженнями. Підпорядкування Держземінспекції Держземагентству або Мінприроди не дозволить об’єктивно здійснювати контроль за охороною і раціональним використанням земельних ресурсів.

Основні цілі та завдання земельного контролю – з одного боку, численність органів контролю – з іншого, вимагають чіткого розмежування їх повноважень. Особливо подібні повноваження та функції в галузі охорони та раціонального використання земель мають Держземінспекція та Держекоінспекція. З метою уникнення дублювання їх дій та налагодження співпраці між ними необхідно вирішити питання правового розмежування повноважень цих органів.

З огляду на негативний вплив агропромислового виробництва на довкілля, забруднення земель сільськогосподарського призначення, дисертант вважає, що у Міністерстві охорони навколишнього природного середовища необхідно створити спеціальний підрозділ для контролю за впливом сільськогосподарської діяльності на навколишнє середовище, завдання якого полягатиме у визначенні та координації відносин між усіма зацікавленими органами: Держземагентством, Мінагрополітики, агрохімічними підрозділами, а також Міністерством охорони здоров’я. Зазначений підрозділ повинен мати змогу користуватися інформаційною системою, яка дозволяла б здійснювати моніторинг сільськогосподарських екологічних показників та сільськогосподарської практики.

Отже, основним у роботі вищезгаданих державних органів, що здійснюють контроль за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення, є координація їх дій та здійснення нормативно-правового розмежування повноважень органів контролю та їх функцій, які є близькими за своєю суттю.

Розділ 2 „Державний контроль за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення як інститут адміністративного права” присвячений дослідженню правових форм і методів здійснення державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення, а також організаційно-правовому статусу Держземінспекції як органу земельного контролю.

У підрозділі 2.1 „Правові форми, стадії здійснення державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення” досліджено форми практичної діяльності органів державної влади, що здійснюють контроль за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення. Зазначено, що вибір форм державного контролю має як об’єктивний, так і суб’єктивний характер, і вони оптимально відповідають вирішенню поставлених перед органами завдань та здійснюються у межах встановлених для них повноважень.

Загальновизначеними формами державного контролю є перевірки, спостереження, обстеження, інвентаризація, інспектування, нагляд. Аналізуючи перераховані форми державного контролю за використанням та охороною земель, автор зазначає, що спостереження як форма отримання необхідної інформації, яка здійснюється за посередництвом моніторингу земель, є надзвичайно важливою для здійснення контролю за землями сільськогосподарського призначення, оскільки моніторинг земель сільськогосподарського призначення передбачає виявлення змін у структурі сільськогосподарських угідь, а також оцінювання стану використання угідь, полів, ділянок; процесів, пов’язаних зі змінами родючості ґрунтів (розвиток водної та вітрової ерозії, втрата гумусу, погіршення структури ґрунту, заболочення й засолення), заростання сільськогосподарських угідь, забруднення земель пестицидами, важкими металами, радіонуклідами та іншими токсичними речовинами.

Здійснення контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення несе у собі не лише охоронне навантаження, але й, що не менш важливо, навантаження запобіжного характеру (недопущення відступу від правил і виключення можливості правопорушення), оскільки саме на стадії запобіжного контролю можна запобігти деградаційним процесам, від яких потерпають землі сільськогосподарського призначення. Контроль за розробкою та виконанням організаційних, екологічних та інших протиерозійних заходів дозволяє проаналізувати заплановане і фактичне використання землі під посіви, стан сівозмін і їх агроекологічне обґрунтування, а також виявити та з’ясувати причини та умови здійснення земельного правопорушення тощо. У зв’язку з цим, першочергове значення в діяльності органів контролю щодо забезпечення реалізації запобіжних заходів має конкретна профілактична робота, а саме: узагальнення результатів перевірок; виявлення, вивчення причин тих чи інших недоліків і порушень та умов, що їх спричинили; розробка і введення в життя превентивних заходів організаційного та виховного характеру; надання рекомендацій і обов’язкових вказівок органам управління щодо реалізації відповідних запобіжних заходів.

У підрозділі 2.2 „Методи здійснення державного контролю за використанням та охороною земель” проведено аналіз методів здійснення земельного контролю як тактичних прийомів, які розробляють і застосовують контрольні органи для досягнення мети та здійснення необхідного впливу на підконтрольний об’єкт.

У дисертаційному дослідженні акцентовано увагу на методах впливу на підконтрольний об’єкт. Зокрема зазначено, що крім універсальних методів впливу на підконтрольний об’єкт – методів переконання і примусу, існують методи, характерні для державного контролю, які застосовуються в різних галузях. Методи контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення визначено Законом України „Про державний контроль за використанням та охороною земель”. Такими методами є: проведення перевірок; розгляд звернень фізичних і юридичних осіб; участь у роботі комісій при прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об’єктів, які споруджують з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель; розгляд документації із землеустрою, пов’язаної з використанням та охороною земель; проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення. Кожен із зазначених методів має свої особливості у його застосуванні органами контролю, але у своїй сукупності вони спрямовані на реалізацію конкретних завдань та досягнення єдиної мети.

У підрозділі 2.3 „Правосуб’єктність Держземінспекції при здійсненні державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення” досліджено загальні риси державних інспекцій і їх відповідність ряду вимог, а також зазначено, що правосуб’єктність Держземінспекції визначається покладеними на неї завданнями та реалізується через її діяльність, що має правоохоронний характер.

У дисертації обґрунтовано доцільність створення Держземінспекцією власного штату громадських інспекторів для здійснення громадського контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення, оскільки це не лише ,,розвантажить” у роботі державних інспекторів, але й дозволить наблизити державний механізм здійснення контролю до населення та забезпечить реалізацію важливого принципу контролю – відкритості й оприлюднення. Організація громадського інституту контролю потребує нормативного закріплення його діяльності у відповідному положенні та внесенні відповідних змін до ст. 190 ЗК України, Законів України „Про охорону земель” i „Про державний контроль за використанням та охороною земель”, які б включали до переліку органів, що призначають громадських інспекторів у галузі земельного контролю, інспекторів земельних інспекцій усіх рівнів.

Водночас обґрунтовано думку про те, що в умовах адміністративної реформи важливо чітко закріпити в проекті Адміністративно-процедурного Кодексу України процедурні правила здійснення контрольної діяльності інспекціями, оскільки контрольна діяльність Держземінспекції носить в цілому адміністративно-правовий характер, але відображає процесуальну складову адміністративного права. Суб’єкти контролю повинні мати у своєму розпорядженні врегульований порядок реалізації контрольних функцій у вигляді чітких, законодавчо закріплених процедурних правил, які б у своїй сукупності складали контрольні провадження, об’єднані під ширшим поняттям – контрольний процес.

Розділ 3 „Адміністративна відповідальність за порушення земельного законодавства” присвячений дослідженню адміністративної відповідальності за вчинення земельних правопорушень, порядку накладення адміністративних стягнень, а також реалізації Держземінспекцією своїх юрисдикційних повноважень.

У підрозділі 3.1 „Юридично-владні повноваження Держземінспекції як органу адміністративної юрисдикції в галузі земельних ресурсів” проведено розмежування повноважень Держземінспекції за такими напрямами: інспекційні; організаційно-розпорядчі; дозвільні; інформаційні та охоронні.

Обґрунтовано доцільність запровадження у практику в Держземінспекції випуску щоквартальних бюлетенів з відомостями про розкриття земельних правопорушень, притягнення винних до відповідальності, кількість скоєних земельних правопорушень за певний період, їх види, а також видання бюлетенів-оглядів, у яких узагальнювалася б робота органів адміністративної юрисдикції та подавались керівні вказівки щодо застосування законодавства в їх діяльності при вирішенні підвідомчих їм справ.

Особливу увагу в дисертації приділено співпраці Держземінспекції з органами прокуратури, де прокурорський нагляд за дотриманням законності в галузі охорони та раціонального використання земель сільськогосподарського призначення є специфічним елементом контролю, який здійснюють земельні інспекції. Робота прокуратури в цій галузі полягає не в дублюванні контрольних повноважень інспекцій, а в тому, щоб доповнити цю діяльність, виявити непомічені порушення, допомогти інспекторам при виконанні їх повноважень у процесі здійснення комплексних перевірок.

У дисертації визначено чинники підвищення ефективності земельного контролю та шляхи їх досягнення. Зокрема, такими чинниками є дотримання відкритості й оприлюднення земельного контролю; координація дій органів державної влади щодо здійснення контролю; здійснення запобіжної діяльності щодо вчинення правопорушень; використання досвіду адміністративно-юрисдикційної практики та проведення його аналізу тощо.

У підрозділі 3.2 „Адміністративна відповідальність за псування земель сільськогосподарського призначення та порядок застосування адміністративних стягнень” визначено об’єкт, суб’єкт та об’єктивну сторону адміністративного проступку, здійснено розподіл за способом їх здійснення та тривалістю в часі.

За даними Держземінспекції України найпоширенішими правопорушеннями в галузі земельних ресурсів є самовільне захоплення земельної ділянки (54 %); на другому місці – невиконання приписів інспекторів (17 %); на третьому – заростання земель бур’янами (12 %); на четвертому – використання земель не за цільовим призначенням та невиконання природоохоронного режиму (10 %). Частими також є випадки вилучення земель сільськогосподарського призначення для несільсько-господарських потреб, а в останні роки значно збільшилась кількість порушень правил складування, зберігання, транспортування, утилізації, ліквідації та використання промислових і побутових відходів.

З огляду на ситуацію, що склалася у сфері державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення, необхідно підвищити розмір штрафів у 5–10 разів за порушення вимог земельного законодавства, запровадити кримінальну відповідальність за самовільне зайняття земельної ділянки та надати інспекціям право обмежувати, тимчасово забороняти (припиняти) у встановленому порядку діяльність підприємств, установ, організацій і об’єктів усіх форм власності, якщо вони порушують норми, правила і нормативи використання й охорони земель.

За вчинені адміністративні правопорушення в галузі земельних ресурсів, накладається адміністративне стягнення лише у вигляді штрафу. Для більшої дієвості адміністративних санкцій з накладення штрафів необхідно звернути увагу на розміри їх обчислення, які повинні бути гранично простими і мати профілактично-штрафну направленість.

У дисертації зазначено, що соціальна характеристика земельних правопорушень є складною, оскільки в більшості випадків особи, які їх здійснюють, є освіченими в законодавстві. З огляду на це, треба удосконалити законодавство таким чином, щоб закон був реальний. Визначено причини незадовільного виконання земельного законодавства, зокрема такі: недосконала законодавча база; відсутність ефективної виконавчої влади; недосконалий контроль (невикористання всіх можливостей підвищення його ефективності) та відсутність належного контролю і нагляду за застосуванням земельного законодавства; правовий нігілізм громадян. Як наслідок, підкреслено, що інститут адміністративної відповідальності за вчинення земельних правопорушень повинен постійно удосконалюватися, враховуючи потреби сьогодення, це стосується також посилення адміністративних функцій органів державного контролю.