Лелеченко А.П. Децентралізація в системі державного управління в Україні: теоретико-методологічний аналіз : Лелеченко А.П. Децентрализация в системе государственного управления в Украине: теоретико-методологический анализ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовано вибір, актуальність і ступінь розробленості теми, вказується на її зв’язок з науково-дослідними роботами Національної академії державного управління при Президентові України; визначено мету, завдання, об’єкт, предмет, гіпотезу, методи дослідження; охаракте­ризовано наукову новизну одержаних результатів, їх практичне значення; наведено дані про апробацію дослідницьких результатів та публікації за темою дисертації.

У першому розділі – “Теоретичні підходи до вивчення державно-управлінського аспекту децентралізації влади” – проаналізовано підходи експертів Світового Банку, ПРООН та Азіатського Банку Розвитку щодо характеристики дефініції “децентралізація державної влади в системі державного управління”, а також розглядаються переваги й недоліки децентралізації, її сутнісні виміри (ефективність, відповідальність, субсидіарність); наводиться визначення децентралізації в системі держав­ного управління, її видів – адміністративної, політичної, фіскальної та ринкової (або економічної), двох шляхів здійснення адміністративної децентра­лізації: через деконцентрацію і делегування повноважень, запро­поновано форми децентралізації на основі функціонального (делегування, передача влади в органах державного управління та повноважень від державних органів влади до приватних структур) і територіального (переміщення владних повноважень і обов’язків щодо виконання держав­них функцій від центрального уряду до нижчих рівнів органів влади існуючої територіальної ієрархії) підходів.

У вітчизняних наукових працях йдеться не стільки про децентралізацію самої виконавчої влади, скільки про деконцентрацію чи делегування державних функцій і повноважень по вертикалі зверху до низу. При цьому поряд з делегуванням владних повноважень не надається належне значення аспектам передачі фінансових ресурсів і відпові­дальності за виконання визначених державних функцій. Тому неадекват­ність виконуваних місцевими органами влади завдань їх фінансово-ресурсному забезпеченню призводить до негативних наслідків (інститу­ційної неспроможності виконувати делеговані місцевими органами влади функції, невдоволення населення якістю таких державних послуг, які надаються), що становить серйозну загрозу впровадженню реформ децентралізації влади.

Перехід до ринкової економіки, вихід із кризової ситуації держави потребують активних й погоджених організаційно-правових дій централь­них і місцевих органів влади, нових підходів щодо виваженої політики у здійсненні централізованого і децентралізованого управління, особливо в умовах перехідного періоду.

Актуальність цього питання зумовлена і тим, що на перехідному етапі відбувається зміна методів та принципів управління. Істинна демократія може бути реалізована в державі, якщо місцева та регіональна сфери діяльності ґрунтуються на демократичних засадах. До того ж передача демократичної відповідальності на місцевий і регіональний рівні є ознакою громадянського суспільства. Беручи на себе відповідальність за політичне будівництво, громадянин може ототожнювати себе зі своєю місцевою чи регіональною сферою, що є суттєвим елементом легітимності держави. З цього погляду децентралізація поліпшує демократичну організацію держави в цілому, є передумовою демократичної розбудови держави і громадянського суспільства.

Поетапна децентралізація має бути здійснена шляхом упровадження прозорих правил передачі повноважень тим регіонам, які підтверджують (демонструють) достатню готовність взяти на себе відповідні зобов’язання щодо надання державних послуг. Це передбачає, по-перше, існування реального регіонального суб’єкта, що бере на себе відповідальність за реалізацію додаткових повноважень, по-друге, наявність у нього комп­лексу ресурсів (управлінських, організаційних, інтелектуальних, кадрових та ін.), які потрібні для додаткової роботи, і, по-третє, прозорих механізмів та схем використання повноважень тощо.

Основними цілями децентралізації в Україні можуть стати: забезпе­чення верховенства права на всій території країни та недоторканність державних кордонів; формування та розвиток єдиної системи державного управління; вдосконалення й ефективне формування на всій території країни органів державної влади та місцевого самоврядування; а також єдиного економічного простору, забезпечення єдиних конституційних гарантій якості та рівня життя в усіх регіонах; вирівнювання рівнів соціально-економічного розвитку окремих регіонів; вдосконалення та розвиток унітарного державного устрою.

Децентралізацію управління поділяють на вертикальну (передача права приймати рішення вниз по рівнях управління) та горизонтальну (передача права приймати рішення підлеглим, що не є керівниками). Акцент в управлінні в разі децентралізації робиться на досягненні зміни правил управління, а не зміни управлінців. Найвиразніше проявляються такі етапи розвитку децентралізації в управлінні: створення командно-бюрократичної структури (централізація рішень; деталізована звітність та нормування), керівництво в співробітництві (розподіл рішень та відповідальності; виділення сфер діяльності співробітників), делегування повноважень (виділення сфер прийняття рішень співробітниками; заборона на втручання у сферу діяльності підлеглого).

Децентралізація управлінських функцій має бути адекватною розподілу повноважень, відповідальності та фінансово-економічній базі і поступово трансформувати центр з “центру над регіонами” в “центр із регіонів і для регіонів”. Проте слід наголосити на необхідності збалан­сування централізованого і децентралізованого управління, тобто пристосування місцевої влади до державної політики, оскільки центр, який приймає державні важливі стратегічні рішення, повинен мати виконавчу вертикаль.

Практика впровадження децентралізації влади в багатьох країнах світу засвідчує неоднозначність результатів реформ, які можуть бути як позитивними, так і негативними. Як успішне, так і невдале проведення реформ децентралізації залежать від низки суб’єктивних і об’єктивних факторів. Підхід щодо “збалансування централізованого і децентралізо­ваного управління” в Україні потребує модернізації в напрямі більш широкого впровадження реформ децентралізації влади.

Якісний державний менеджмент як інноваційний підхід і альтер­натива державному управлінню радикально змінює стиль управлінців, перетворюючи їх на державних провайдерів послуг, менеджерів державного бізнесу і виконавців певних політик. Це потребує від дер­жавних менеджерів таких якостей, як: уміння розробляти бізнес-стратегії, які враховують можливості інституцій, розуміти потреби організацій, що надають державні послуги, середовище, зорієнтоване на одержання прибутку і ведення бізнесу. Такий менеджмент не тільки стабілізуватиме державний бюджет, а й значно збільшить бюджетні надходження, які буде використано для здійснення подальших реформ.

Отже, аналіз вітчизняної та зарубіжної літератури переконує в необ­хідності наукових досліджень властивостей централізованого і децентра­лізованого управління та особливостей роздержавлення влади як засобу підвищення якості надання державних послуг.

У другому розділі – “Аналіз правових засад здійснення децентралі­зації державної влади в Україні” – висвітлено історичні аспекти стано­влен­ня місцевого самоврядування в Україні та здійснено системний аналіз адміністративної й територіальної реформ у державі.

У суспільно-політичному житті виявлено низку обставин, які сти­мулюють розвиток місцевого самоврядування в Україні. По-перше, встановлення регіонального (територіального місцевого) управління сприяє стабілізації економіки. По-друге, заохочення самодіяльності людей як природного чинника місцевого самоврядування виявляє самоврядні тенденції українського менталітету. По-третє, розвиток самоврядних тенденцій зумовлений нашим історичним минулим, яке здатне слугувати об’єднавчим механізмом для формування сучасної державності.

Отже, започаткувавши реформування місцевого управління, держава робила перші спроби щодо залучення громадян до процесу прийняття адміністративних рішень. З появою земств, а саме їх розпорядчих (земсь­ких зборів) та виконавчих (земських управ) органів, закладалися елементи представницької демократії. Місцеве самоврядування як соціальний феномен і одна з підвалин громадянського суспільства слугує механізмом для створення правової держави. Установлено, що зміцнення місцевого управління, взаємодія усіх гілок влади на місцях забезпечують справжню демократизацію та ефективність управління територіями. Досвід місцевого самоврядування переконує, що недосконалість системи адміністративно-територіального поділу стримує вирішення багатьох важливих проблем, пов’язаних з розвитком територіальних громад.

Можливим варіантом нової структурної перебудови адміні­стративно-територіального устрою України в напрямі зменшення кількості адміністративних одиниць і адміністративного персоналу є загальне змен­шення ієрархічних рівнів і перехід від чотириступеневої ієрархічної системи (центр-область-район-сільрада) до триступеневої (громада-район-регіон). Це дасть змогу наблизити центри до периферійних територій, зменшити витрати населення на отримання адміністративних послуг, провести деконцентрацію регіональних політичних сил, покласти в основу вищої ланки адміністративно-територіального устрою географічний прин­цип формування центрів міжрайонного значення.

Модель часткового укрупнення може бути оптимальним варіантом у разі нового адміністративно-територіального поділу України. Це потребує внесення змін до Конституції України та прийняття Закону “Про тери­торіальний устрій України” щодо укрупнення областей та районів, а також зміни базового рівня місцевого самоврядування, який забезпечить фінансову спроможність такої новоствореної одиниці. Необхідно внести зміни й доповнення до Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” стосовно делегування повноважень. Крім законодавчого надання органам місцевого самоврядування низки повноважень органів виконавчої влади, слід також закріпити право місцевих державних адміністрацій самостійно делегувати органам самоврядування свої окремі повноваження, а також механізми контролю населення за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Отже, заходи адміністративної реформи щодо децентралізації влади в Україні мають впроваджуватися одночасно з оптимізацією адміні­стративно-територіального устрою шляхом посилення місцевого самоврядування та системи адміністративно-територіального поділу в напрямі ліквідації існуючих диспропорцій. Конституція України та чинне законодавство потребують перегляду і внесення відповідних змін щодо системи територіального управління та поділу з метою подальшого впровадження реформ децентралізації влади.

У третьому розділі – “Реалізація децентралізації державної влади: зарубіжний та вітчизняний досвід” – на основі зарубіжного досвіду, його зіставлення з вітчизняними здобутками обґрунтовуються сучасні міжна­родні тенденції стосовно реформ децентралізації, розглядаються іннова­ційні системи надання якісних послуг населенню та основні принципи і напрями реформ децентралізації влади в країнах Європейського Союзу, аналізуються реформи децентралізації Польщі, а також розглядаються можливі шляхи запровадження зарубіжного досвіду децентралізації на новому етапі державотворення в Україні та ін.

Адміністративна децентралізація в Польщі сприяла самостійному розвитку місцевого самоврядування, покращанню якості життя її громадян і, насамкінець, після вступу країни до ЄС дала можливість новоствореним адміністративним одиницям виступати рівноправними партнерами в міжнародному співробітництві.

Тенденція до широкого впровадження реформ децентралізації у багатьох країнах світу спостерігається в адміністративній, політичній, бюджетно-фінансовій сферах, а також сприяє становленню ринкових відносин. У кожній окремо взятій країні були свої причини для запровадження цих реформ. До основних причин належать економічні, політичні, необхідність покращання якості надання державних послуг, консолідації суспільства, вирішення етнічних питань тощо.

Децентралізація є основною вимогою для країн-кандидатів на вступ до ЄС. Це відображено у принципах децентралізації, які покладені в основу функціонування системи державного управління країн спільноти і держав-кандидатів на вступ (побудови громадянського суспільства, ефективності, прозорості, відкритості і підзвітності, гнучкості та субсидіарності). Дотримання цих принципів є обов’язковим, на них ґрунтуються всі галузеві політики, які розробляються і впроваджуються на теренах Європейського Союзу. Здійснення реформ децентралізації в краї­нах світу має як позитивні, так і негативні наслідки. Успішно розроблені програми реформ у таких країнах, як Польща, Канада та інших ведуть до позитивних зрушень, зокрема демократизації суспільства шляхом залучення громадян до ухвалення рішень, активізації політичного процесу, покращання якості надання державних функцій, більш раціонального використання бюджетних коштів, сприяння місцевому розвитку, підви­щення довіри населення до органів державної влади. Допущені під час розробки програм децентралізації помилки, а також спроби їх “імітації” під час здійснення реформ призвели до втрати координації і конфлікту між центральними і місцевими органами влади, посилення впливу на макро­економічну ситуацію або дестабілізацію в країні, виникнення диспро­порцій у соціально-економічному розвитку територій, ускладнення реалізації державних програм та ін.

У багатьох країнах (Польща, Великобританія, Канада та ін.) потреба в децентралізації виникла у зв’язку із масштабними процесами лібера­лізації, приватизації і реалізації ринкових реформ. Реформи в різних країнах відбуваються по-різному, але в їх основу покладено єдиний принцип, що визначає необхідність децентралізації: керувати виробницт­вом товарів і наданням послуг має найнижча ланка управління, яка здатна взяти на себе відповідні витрати і розпоряджатися отриманими резуль­та­тами. Здійснення ефективного і дієвого державного управління, яке б зближувало уряд і пересічних громадян, сприяло якнайкращому задо­во­ленню їхніх потреб – питання, яке стоїть на порядку денному в багатьох країнах світу. Наслідком такого управління, як засвідчує досвід, є впро­ва­дження альтернативних систем надання якісних послуг населенню в кон­тексті децентралізації влади. З цією метою запропоновано схему-алгоритм І.Сандерсона (Великобританія), яку варто було б використати як теоре­тич­ну основу для розробки більш детальної методології оцінки якості надання послуг населенню. Ця модель може бути корисною під час аналізу експер­тами і законодавцями розроблених механізмів і підходів до визначення сфер щодо делегування повноважень з надання державних послуг.

Досвід же окремих міст України (Івано-Франківська, Тернополя, Кременчука та ін.) засвідчує, що приведення надання державних послуг у відповідність з місцевими потребами сприятиме зниженню державних видатків, підвищенню ефективності і стимулюванню місцевого економіч­ного розвитку, змусить владу більш оперативно реагувати на потреби пересічних громадян і відкрито, систематично звітувати перед ними. Проте важливо врахувати, що децентралізацію щодо надання державних послуг можна проводити далеко не у всіх сферах, зокрема макроекономічній.

У свою чергу, дослідження динаміки адміністративних реформ країн Центрально-Східної Європи, Балтії, Закавказзя, Китаю та інших вказує, що досвід кожної країни є унікальним і його необхідно не сліпо копіювати, а адаптувати відповідно до суспільного контексту. На підставі аналізу зарубіжного досвіду виділено основні напрями адміністративної реформи для України: підвищення дієвості держави, створення необхідних умов для ефективної, узгодженої та відповідальної діяльності всіх гілок влади, а також обмеження втручання в ті сфери, де це недоцільно; запровадження такої системи державного управління, яка створила б умови для надання державою громадянам якісних і доступних послуг; формування ефективної виконавчої влади на центральному та місцевому рівнях, розмежування повноважень та збалансування відповідальності різних рівнів влади й місцевого самоврядування у сфері надання послуг; децентралізація управ­лінських функцій, яка має органічно поєднуватися з адміністративно-територіальною реформою; оновлення управлінської еліти через реформу­вання системи державної служби.

Вивчення зарубіжного досвіду впровадження реформ децентралізації влади може сприяти уникненню деяких упереджених і неправильних підходів, характерних для сучасної української практики управління “з центру”, тому передовий досвід децентралізації має для України на етапі зміцнення державності передусім змістове значення.

---

Державне управління в Україні: наукові, правові, кадрові та організаційні засади: Навч. посіб. / За заг. ред. Н.Р Нижник, В.М.Олуйка. – Л.: Вид-во “Львів. політехніка”, 2002. – C. 241-242.