Міхасюта О.В. Діяльність міжнародних організацій у справах біженців у країнах Західної Європи (20 - 90-ті роки XXст.) : Михасюта А.В. Деятельность международных организаций по делам беженцев в странах Западной Европы (20 - 90-е годы XX в.)

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовано актуальність теми, визначено мету, завдання, об’єкт і предмет дослідження, хронологічні та територіальні межі, наукову новизну, практичне значення роботи, а також наведено дані про апробацію отриманих результатів.

Перший розділ „Стан наукової розробки теми” розкриває  процес наукового осмислення проблеми у вітчизняній та зарубіжній історіографії, містить аналіз джерельної бази дисертаційної роботи.

Впродовж минулих десятиліть інтерес дослідників до явища біженства залежав як від періодичних загострень цієї проблеми в різних регіонах світу, так і від політичної ситуації, що панувала в окремих державах. Так, в радянській історіографії тема біженства тривалий час ігнорувалася, що було зумовлено визнанням міжнародним правом першими біженцями росіян, які втекли з батьківщини після революційних подій 1917 року. Першим суттєвим дослідженням з проблеми біженства в Радянському Союзі стала праця М. Павленка „Біженці та „переміщені особи” в політиці імперіалістичних держав (1945-1949)”. Автор спробував проаналізувати процес розв’язання питання біженців та переміщених осіб після Другої світової війни зусиллями повоєнних міжнародних організацій, причому, що характерно, акцентував увагу на антигуманній сутності врегулювання проблеми біженців західними державами.

Після розпаду Радянського Союзу основна увага науковців з країн СНД, які вивчали феномен біженства, була переважно зосереджена на його національних особливостях, що знайшло відображення у низці наукових досліджень. Так, в результаті підвищеного інтересу російських науковців до забороненої раніше теми еміграції з’явилося чимало публікацій, присвячених як становищу російських біженців на Заході (праці З. Бочарової,           А. Дороченкова, В. Костікова тощо), так і проблемі репатріації  радянських переміщених осіб після Другої світової війни                (В. Земсков, В. Яременко та ін.).

Аналогічна ситуація склалася й в українській історіографії, основним об’єктом вивчення якої стали, природно, біженці українського походження. Здобутками вітчизняної історичної науки в цьому напрямку стала монографія В. Трощинського „Міжвоєнна українська еміграції в Європі як історичне та соціально-політичне явище” та кандидатські дисертації Л. Стрільчук та С. Рудика, присвячені проблемі українських біженців після Другої світової війни. Питання вимушеної міграції в контексті аналізу міжнародних та вітчизняних міграційних процесів торкалися у своїх працях         О. Піскун, О. Сич, М. Шульга. 

Найбільш повно міжнародний аспект проблеми біженства розкрито у монографії київської дослідниці О. Малиновської „Біженці в світі та в Україні”, де подано характеристику пошуків розв’язання питання біженців на міжнародному рівні впродовж 1990-х рр.

На відміну від вітчизняної історіографії, зарубіжні дослідники мали більше можливостей для всебічного вивчення та аналізу зазначеного феномена, що було зумовлено відсутністю ідеологічних заборон, доступністю до архівів міжнародних організацій та, насамперед, актуальністю самої проблеми у західних державах.

        Починаючи з 1930-х рр. зарубіжні науковці наполегливо досліджували динаміку біженства, його історичне та політичне підґрунтя (В. Адамс, М. Маррус, Т. Шоффус та ін.). Ретроспективний аналіз міжнародних та національних зусиль з розв’язку проблеми біженців знаходимо у працях Л. Барнета, Б.рБейлі, І.рБроккарді, Е. Гвілд, Р. Луї, Дж.рКарліна, Ш.рПракаша, І. Юліуса та інших відомих науковців.

Предметом наукових досліджень Дж. Клау, Г. Лешера, В. Турка, Є. Ферріс, В. Ховелла та Л. Холборн став процес становлення та функціонування Міжнародної організації у справах біженців та Управління Верховного комісара у справах біженців ООН. Діяльності останнього також присвячено фундаментальне видання  „Становище біженців світу: Управління Верховного комісара у справах біженців ООН”, де на основі документів ООН та УВКБ ООН висвітлюються особливості формування Управління та основні напрямки його діяльності в різних регіонах світу, зокрема в Західній Європі. Для з’ясування міжнародно-правового аспекту явища біженства в нагоді стали наукові праці таких визначних правознавців, як Г. Гудвін-Гілл та Дж. Меландер.

Однак, визнаючи суттєвий вклад, здійснений західними науковцями у вивчення проблеми біженства та міжнародних спроб її розв’язання, зауважимо, що подекуди в їх працях можна простежити вплив атмосфери холодної війни та занадто емоційну характеристику того чи іншого аспекту проблеми. З огляду на це, використання здобутків як вітчизняної, так і зарубіжної історіографії, вимагає критичного підходу, що необхідно для об’єктивного висвітлення теми  нашого дослідження.

В основу характеристики джерельної бази дисертаційної роботи покладено поділ джерел за тематично-хронологічними принципом, який, на нашу думку, є найбільш доцільним з огляду на специфіку теми дослідження. Згідно цього принципу документи умовно поділені на три групи.

Першу групу джерел становлять міжнародно-правові акти про права людини, які прямо чи опосередковано стосуються біженців, прийняті в рамках Організації Об’єднаних Націй, Європейського Союзу та Ради Європи.

В межах другої групи, яка охоплює документи та матеріали безпосередньо пов’язані з явищем біженства в Західній Європі, виділяємо декілька підгруп. Першу з них складають джерела періоду діяльності спеціальних установ Ліги націй у 1920-1930-і рр.: міжнародні угоди, конвенції, протоколи стосовно розв’язання проблеми біженців, дані офіційного журналу Ліги націй, окремі звіти, публікації та огляди, що стосувалися досліджуваної проблеми. До другої підгрупи віднесено статути міжнародних організацій у справах біженців, створених  за ініціативою ООН, Конвенція 1951 року про статус біженців та Протокол до Конвенції 1967 року, резолюції ГА ООН, доповіді верховних комісарів у справах біженців ООН, статистичні видання МОБ та УВКБ ООН, а також міжнародні угоди з розв’язку проблеми біженства. Остання підгрупа джерел вміщує документи організацій західноєвропейських держав, насамперед Ради Європи та Європейської Співдружності (а пізніше – Європейського Союзу), які стали результатами тривалого процесу співробітництва урядів Західної Європи щодо координації їх політики у сфері імміграції та надання притулку. Документи, використані у дослідженні та об’єднані до цієї групи, були зібрані як з опублікованих джерел (періодичні та спеціальні видання Ліги націй та установ ООН, збірники документів), так і з даних офіційних інтернет-сайтів провідних міжнародних організацій (ООН, УВКБ ООН, Ради Європи та ін.).

Завершальна група джерел об’єднує документи та матеріали, які прямо не стосувалися проблеми біженців, однак містили опис фактів, що впливали на їх появу, а також важливі статистичні дані щодо числа біженців та шукачів притулку.

Різні за змістом, характером, походженням і значенням джерела дозволяють усебічно та ґрунтовно проаналізувати західноєвропейський контекст діяльності міжнародних організацій у справах біженців.

У другому розділі „Походження біженства як соціального явища та його правові аспекти” проаналізовано еволюцію міжнародно-правового трактування поняття „біженець”, охарактеризовано основні чинники біженства до країн Західної Європи впродовж 20-90-х рр. ХХ ст. та здійснено їх класифікацію.

Перше визначення поняття „біженець”, запроваджене в Угоді 1926 р. про видачу посвідчень особи російським та вірменським біженцям, отримало суто категоріальний характер, оскільки надання статусу біженця було можливим лише для певної категорії громадян, які тікали з конкретної країни. Однак стрімке зростання в Європі чисельності втікачів від переслідувань з боку державної влади вимагало постійного перегляду категорії „біженець”. Поширення у другій половині ХХ ст. проблеми біженців з європейського континенту на інші регіони світу обумовило потребу у визначенні універсальних критеріїв, яким повинна відповідати особа, що претендує на статус біженця. На міжнародному рівні такі критерії, а також права та обов’язки цієї категорії мігрантів були зафіксовані у Конвенції ООН про статус біженця 1951 р., а Протокол до Конвенції 1967 р. остаточно ліквідував усі часові та географічні обмеження. Положення міжнародно-правового визначення поняття „біженець”, закладені у цих документах, були покладені до основи інших міжнародних договорів та угод, а також відповідних національних нормативно-правових актів більшості держав світу.

У дисертаційній роботі показано та підтверджено статистичними даними, що в 1920-1930-ті роки біженці стали феноменом західноєвропейського суспільства, виокремлено дві основні групи чинників міжвоєнного біженства. Першу з них становлять переслідування осіб на підставі їх національної, етнічної чи релігійної приналежності. З причини переслідування за вищеназваними ознаками залишали території колишньої Оттоманської імперії християнські біженці (вірмени, греки, болгари, ассирійці та асиро-халдейці). Особливо виразно чинники переслідування на національному ґрунті простежувалися в ході масової єврейської еміграції з Німеччини після 1933 р. Другу групу складають політичні чинники, що полягали у переслідуванні нововстановленою в цій державі владою своїх політичних опонентів. Втеча з політичних причин у міжвоєнні роки мала місце практично в усіх європейських країнах, де існували тоталітарні режими. Перша та найбільш масова хвиля політичних біженців відбулася після більшовицької революції 1917 р. у Росії та остаточної поразки Білої Армії в ході Громадянської війни. Подальші хвилі політичних біженців в Європі виникали з встановленням фашистських і авторитарних режимів (Італія, Португалія, Німеччина, Іспанія). Однак такий поділ чинників біженства є достатньо умовним, оскільки нерідко прагнення особи втекти з країни було зумовлено переслідуванням цієї особи як за національною чи релігійною ознакою, так і через її політичні переконання.

Після Другої світової війни проблема біженства набуває більш складного та суперечливого характеру. Основними джерелами біженства до Західної Європи в цей період були соціалістичні держави Східної Європи та Радянський Союз, а також країни Третього світу. Серед східноєвропейських біженців умовно можна визначити три категорії: 1) переміщені під час Другої світової війни особи, які відмовлялися від репатріації через неприйняття комуністичної ідеології та радянської політичної практики, через побоювання звинувачень у державній зраді та переслідувань з причин політичних переконань, соціальної приналежності, а також з підстав національного та релігійного характеру (друга половина 1940-х – початок 1950-х рр.); 2) біженці, що втекли з Угорщини та Чехословаччини в результаті відомих подій, відповідно, 1956 та 1968ррр. (друга половина 1950-х – 1960-і рр.); та 3) біженці, які з'явилися внаслідок зростання міжнаціональної та міжрелігійної напруги під час розпаду соціалістичного блоку держав і СРСР (1990-і рр.). Масове біженство з країн Третього світу до західноєвропейських країн було зумовлено як чинниками виштовхування (конфлікти на ґрунті релігійних, етнічних, національних, расових, кланових чи мовних розбіжностей, жорстока політика місцевих диктаторів), так і факторами притягання (сприятлива політика надання притулку в державах Західної Європи, їх економічна та політична стабільність).

У третьому розділі „Становлення та діяльність перших міжнародних організацій у справах біженців у країнах Західної Європи” розкрито складний процес формування та функціонування міжнародних установ, в межах яких впродовж 1920 - 1940-х рр. здійснювалося розв’язання проблеми біженців, а також показано участь у цьому  процесі західноєвропейських урядів.

Традицію міжнародної співпраці з урегулювання питання біженців започатковано у 1921 р., коли під егідою Ліги націй було створено Верховний комісаріат у справах російських біженців. Очолив нову установу відомий норвезький дослідник та суспільний діяч Ф. Нансен. В обов’язки першого Верховного комісара увійшла допомога біженцям з Радянської Росії, а також вірменам та представникам деяких інших християнських національностей, які тікали з мусульманської Туреччини. Ф. Нансен вперше порушив питання надання біженцям правового статусу. В міжурядових угодах, укладених завдяки його зусиллям, було запроваджено спеціальні ідентифікаційні посвідчення біженців – “нансенівські паспорти” (1922 р.), введено в міжнародне право визначення поняття “біженець” (1926 р.), а також сформульовані права та обов’язки цієї категорії мігрантів (1928 р.). Серед практичних здобутків Ф. Нансена – створення ефективного механізму діяльності очолюваної ним організації шляхом відкриття представництв Верховного комісара у різних державах; надання переваги не репатріації біженців, а  пошуку шляхів їх розселення та працевлаштування у безпечних країнах; налагодження активної співпраці з іншими міжнародними організаціями. Після смерті Нансена розв’язання проблеми біженців перейшло до компетенції Міжнародного Нансенівського комітету (1931 – 1938 рр.) та Верховного комісара у справах біженців з Німеччини (1933 – 1938 рр.). За сприянням цих установ у 1930 – і рр. було прийнято низку міжнародних документів, які захищали права біженців (Конвенція про міжнародний статус біженців 1933 р., Конвенція про статус біженців, що прибувають з Німеччини 1938 р. та Протокол до неї 1939 р.). Однак, на шляху ефективній діяльності гуманітарних установ часто ставали фінансові труднощі та дії національних урядів, які не бажали брати на себе нові зобов’язання. Це було обумовлено внутрішньополітичною та економічною ситуацією в західноєвропейських державах, а також обраним ними курсом у зовнішній політиці. Спостерігалась тенденція, коли впливові держави Західної Європи більш охоче надавали допомогу біженцям з ворожих держав, зокрема з Радянського Союзу, тоді як допомога біженцям з Німеччини, з якою ці держави до останнього намагалися підтримувати стосунки, проводячи сумнозвісну „політику умиротворення”, зводилася до мінімуму. В такій ситуації діяльність Ліги націй по допомозі біженцям від нацизму наприкінці 1930-х рр. була фактично припинена.

З початком Другої світової війни та в повоєнні роки західноєвропейські держави займали вже більш активну позицію у справі захисту біженців. За їх активної участі були створені Міжурядовий комітет у справах біженців, Адміністрація з питань допомоги та повоєнного відновлення ООН (ЮНРРА) та Міжнародна організація у справах біженців (МОБ). До компетенції Міжурядового комітету (1938-1947) було віднесено правовий та політичний захист біженців. Одним з основних завдань ЮНРРА (1943-1947) була визначена допомога „жертвам війни на будь-якій території, яка контролюється Об’єднаними Націями”. Однак у повоєнні місяці така допомога набувала певною мірою суперечливого характеру. В дисертації наголошується, що значна частина зусиль ЮНРРА була спрямована на допомогу командуванню збройних сил союзників у визначенні особистості переміщених осіб, розподілі їх за групами та відправленні на батьківщину без урахування їх особистих побажань. У такий спосіб з травня по вересень 1945 р. було репатрійовано близько 7 млн. осіб. Проте зростання чисельності осіб, які відмовлялись від репатріації, з одного боку, та становлення прорадянських режимів у східноєвропейських країнах – з іншого, з кожним місяцем посилювали напругу у стосунках Схід-Захід. В контексті загострення конфлікту між західними державами та СРСР, важливим досягненням стало визнання західноєвропейською спільнотою права будь-якої людини вільно обирати собі місце проживання. Зазначимо, що зростання відповідальності з боку західних урядів за долю біженців також простежується у запровадженні для останніх нових проїзних документів (Лондонська угода 1946 р.), значному збільшенні фінансових видатків на діяльність спеціальних міжнародних організацій.

Новий погляд на права людини зумовив перехід від практики примусової репатріації переміщених осіб до добровільної, а також до політики переселення біженців до інших держав, зважаючи на їх особисті вподобання. Реалізація цих завдань була доручена новій установі – Міжнародній організації у справах біженців, під проводом якої з липня 1947 р. по грудень 1951 р. було надано допомогу близько 1, 62 млн. осіб. З них лише 73 тис. осіб було репатрійовано. Однак застосування МОБ виключно індивідуального підходу до біженців, піклування про кожного з них до його повного облаштування на новому місці ставали на заваді розробці та впровадженню загальних планів по розселенню біженців і поглинали чималі ресурси організації. В лютому 1952 р. МОБ, будучи тимчасовою установою, офіційно припинила своє існування.

 У четвертому розділі „Місце Управління Верховного комісара у справах біженців ООН (УВКБ ООН) у процесі міжнародного врегулювання проблеми біженців (1950 -         1990-і рр.)” охарактеризовано засади діяльності УВКБ ООН, проаналізовано досягнення Управління по допомозі європейським біженцям в контексті співпраці з державами Західної Європи, а також розглянуто передумови та особливості „гармонізації” політики держав ЄС у сфері надання притулку.

 З 1948 по 1950 р. у межах Генеральної Асамблеї ООН та Економічної і Соціальної Ради ООН відбувалися запеклі дискусії навколо питання про організацію та повноваження нової установи, до компетенції якої переходило питання біженців. Управління Верховного комісара у справах біженців ООН розпочало діяльність з січня 1951 р., при чому передбачалося, що проблема повоєнних біженців буде розв’язана впродовж трьох років. Однак наявність у другій половині ХХ ст. політичних, етнічних, соціальних конфліктів, у ході яких масово порушувалися права людини та виникали нові хвилі біженців, вимагала постійного поновлення мандату установи. Основу діяльності Управління склали його Статут, Конвенція про статус біженців 1951 р. та Протокол до Конвенції 1967 р., які встановлювали засади функціонування УВКБ ООН та визначали осіб, на яких поширювалася його компетенція. У дисертації простежено розвиток структурної організації Управління, принципів та методів його діяльності. Протягом 1950-х рр. зусилля УВКБ були спрямовані на врегулювання питання остаточного розселення повоєнних біженців. Це вимагало застосування спеціальних програм, налагодження активної співпраці з національними урядами та іншими організаціями, а також проведення громадських заходів з метою звернути увагу світової громадськості на актуальну міжнародну проблему. Наступним серйозним випробуванням та водночас етапним кроком для УВКБ стали наслідки подій в Угорщині 1956 р. Ця проблема була врегульована, з одного боку, завдяки застосуванню Управлінням індивідуально-групового підходу, а з іншого – активною підтримкою угорських біженців державами Західної Європи.

Якщо в 50-ті роки основна допомога надавалася біженцям європейського походження, то в подальшому відбувається поширення захисту та опіки організації на біженців з інших частин світу. Повернення УВКБ ООН до діяльності на європейському континенті зумовили події 1990-х рр. у колишній Югославії. Здобутками УВКБ ООН упродовж югославського конфлікту стало набуття досвіду з надання допомоги внутрішньо переміщеним особам в епіцентрі конфлікту, а також участь у мирних переговорах, що свідчило про суттєвий міжнародний авторитет організації. Необхідно зауважити, що найбільш послідовними партнерами УВКБ були західноєвропейські країни. Ще під час заснування організації вони, на чолі з Францією, виступали за наділення Управління широкими повноваженнями, а першими приєднавшись до Конвенції 1951 р. про статус біженців, стали прикладом іншим країнам світу. Ці держави забезпечували суттєву частку фінансування організації та стали країнами розселення для сотень тисяч повоєнних біженців, потім біженців з країн Східної Європи, а з 1970-х рр. – біженців з Третього світу.

  Однак стрімке зростання числа вимушених мігрантів у Західній Європі впродовж 1980-х років в умовах нестабільності економічної ситуації та в ході створення єдиної Європи зумовило необхідність перегляду ліберальних традицій надання притулку та оптимізації імміграційної політики західноєвропейських держав. Цей процес, що розпочався 1990 року підписанням Шенгенської та Дублінської конвенцій, виявився досить тривалим і супроводжувався гострими дискусіями між державами-членами ЄС та Управлінням Верховного комісара. Саме авторитетна позиція УВКБ ООН вимагала від урядів утримуватись від застосування жорстких заходів по обмеженню імміграції шукачів притулку в державах ЄС та повсякчас звіряти свої дії зі статтями Конвенції 1951рр. про статус біженців. В процесі гармонізації імміграційної політики вироблено низку документів, положення яких визначали державу, відповідальну за розгляд клопотань, встановлювали мінімальні гарантії стосовно надання притулку, об’єднували позиції західноєвропейських держав по сучасному трактуванню поняття „біженець”. Водночас у дисертаційній роботі показано, що поєднання прагнення зменшити кількість бажаючих знайти притулок у країнах ЄС (зокрема шляхом перенесення відповідальності за цих осіб на інші країни) з необхідністю виконувати зобов’язання по міжнародному гуманітарному праву привели до появи низки нових понять, які мали суперечливий та дискусійний характер („третя безпечна країна”, „безпечна країна походження”, „явно необґрунтовані” побоювання). На саміті ЄС у Тампере (жовтень 1999 р.) подолання існуючих недоліків було заплановано шляхом встановлення в майбутньому Спільної європейської системи надання притулку.