Работа Ю.І. Зв\'язки з громадськістю як інститут державного управління : Работа Ю.И. Связи с общественностью как институт государственного управления

Краткое содержание

–                             ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовано актуальність вивчення ЗГ як інституту державного управління, розкрито сутність і стан розробленості наукової проблеми та її значущість, сформульовано мету, завдання і гіпотезу дослідження, визначено його об’єкт, предмет та викладено методи, запропоновано елементи наукової новизни, розкрито практичне значення одержаних результатів, наведено дані щодо їх апробації, публікацій за досліджуваною темою, охарактеризовано структуру дисертаційного дослідження.

У першому розділі – “Зв’язки з громадськістю як державно-управлінське явище і об’єкт наукового осмислення” – проаналізовано сучас­ний стан вивчення ЗГ як інституту державного управління через визначення об’єктно-предметної галузі ЗГ, її структуроутворюючих елемен­тів і розділів, категорій і функцій, а також меж, в яких структурується нова система знань та їх міждисциплінарне співвід­ношення за умови, що система знань має власний предмет дослідження, специфічні проблеми та особливості методології їх вивчення у системі притаманних певному виду знання дефініцій. Основна увага приділяється суті та особливостям ЗГ як інституту державного управління. Визна­чаються філософські, історичні, соціологічні та інші наукові засади феномена ЗГ. Узагальнюється вітчизняний досвід та з’ясовуються можли­воcті застосування зарубіжного.

Аналіз наукової літератури засвідчив, що спеціальних досліджень ЗГ як державно-управлінського інституту поки що немає, що спонукає до більш ретельного вивчення цього питання, що має особливу актуальність у період суспільно-політичної та соціально-економічної трансформації україн­ського суспільства. Незважаючи на відсутність спеціальних робіт з теми дисертації, варто відзначити вагомий творчий доробок вітчизняних науковців у висвітленні окремих аспектів дослідження. Зокрема, слід назвати напрацювання Г.В.Атаманчука, С.Д.Дубенко, А.Ф.Мельник, І.Ф.Надольного, В.А.Ребкала, Г.П.Ситника та ін.

Концептуальні підходи до визначення сутності, ролі, змісту об’єктно-суб’єктних зв’язків у сфері державного управління сформульо­вано в працях вітчизняних учених: В.Б.Авер’янова, В.Д.Бакуменка, О.А.Машкова, Н.Р.Нижник, О.Ю.Оболенського, В.В.Цвєткова та ін.; зару­біжних фахівців: Б.Гурне, Г.Райта, П.Брауна та ін. Окремі аспекти ЗГ в державному управлінні досліджували такі науковці, як Т.О.Бутирська, В.А.Водолазький, Н.К.Дніпренко, І.М.Ібрагімова, С.В.Ко­ло­сок, В.М.Лобас, О.В.Мех, М.В.Рогожин, Л.Руіс Мендісабаль, С.М.Серьо­гін, І.Слюсаренко, О.Шевченко, Л.Пізнюк та ін.

З урахуванням специфіки об’єкта та предмета дисертаційного дослідження слід згадати значні напрацювання фахівців у царині саме ЗГ. Найбільш цінним є досвід дослідження ЗГ американською школою (Е.Л.Бернайс, С.Блек, П.Друкер, С.Катліп, А.Сентер, Г.Брум), якою запропоновано визначення цього феномена як невід’ємної складової ефективного управління, а в широкому розумінні – як функції мене­джмен­ту. Серед європейських теоретиків ЗГ заслуговує на увагу Ф.Буарі з його “стратегією довіри”, в якій розвивається латинська концепція ЗГ. У кон­цепції ЗГ, яку запропонував Л.Матра, вони розглядаються як стратегія управління.

Водночас зазначимо, що суспільна практика значно випереджає поповнення теоретичного доробку в галузі ЗГ. Локальні дослідження за цією тематикою дають можливість лише констатувати певний стан минулих та сучасних змін щодо становлення ЗГ. Разом з тим ціле­спрямованість державного управління та стійкість державно-управлін­ських впливів значною мірою зумовлюються саме його інституційним характером. Тому вважаємо за доцільне зосередити увагу в дослідженні на перспективних напрямах розвитку ЗГ не лише як суспільної практики, а і як державного інституту та визначенні ролі суспільних комунікацій у побудові в Україні громадянського суспільства.

Зв’язки з громадськістю розглядаються як цілісний державно-управлінський інститут, який має відігравати особливу роль у становленні громадянського суспільства, як основа демократичного державного управ­ління. Наголошується, що комунікативні технології ще у минулому столітті стали індустріальними засобами організації комунікативних процесів у суспільстві. Вони базуються на теорії комунікативної раціональності Ю.Хабермаса, який розглядає комунікативну діяльність як домовленість між партнерами, які переконують один одного лише за допомогою аргументів і міркувань раціонального характеру. Дисертант розглядає ЗГ як соціальне відображення комунікативних технологій. Як окремі складові ЗГ розглядаються методи досягнення довіри, взаємо­розуміння, суспільної злагоди, а також різноманітні комунікативні стратегії. Особлива роль у становленні демократичного державного управління відводиться комунікативному підходу, що, на думку автора, являє собою аналіз системи державного управління з позиції системо­утворюючих зв’язків та відносин між її інститутами.

У діяльності державного апарату України ЗГ є новими реаліями, що передбачають структурно-функціональні зміни і якісне оновлення взаємовідносин між державою і громадянами. Перспективи подальшого розвитку ЗГ зумовлюють необхідність більш ґрунтовного їх дослідження як державно-управлінського явища і об’єкта наукового осмислення. На погляд автора, характеристика ЗГ як досить самостійної і самодостатньої складової державного управління має ґрунтуватися передусім на визначенні самого державного управління як функціонального прояву державної влади і усвідомленні особливостей її здійснення відповідно до форми держави (передусім такої її складової, як форма політичного режиму). Видається принципово неправильним намагання знайти ЗГ в будь-якій державі, ігноруючи особливості та умови здійснення державного управління, оскільки неминуче постало б питання щодо визначення того, якою мірою “громадськість” (ураховуючи часову та просторову неоднозначність сприйняття самої цієї дефініції) могла б впливати на функціонування апарату державного управління, наскільки б цей апарат, у свою чергу, був би зацікавлений в узгодженні власної діяльності з “громадськістю” тощо.

Проблема сутності і природи управління в умовах ринкового становлення економіки є ключовою в теорії і методології державного управління, що визначально впливає на специфіку комунікацій при демократичному політичному режимі. Державне управління набуває нових демократичних форм розвитку. Однак, на думку автора, про виникнення у апарату державного управління потреби в ЗГ може йтися лише тоді, коли “громадськість” виникає як така.

Аналіз різних наукових підходів щодо визначення поняття “державне управління” свідчить, що на формування управлінських відносин значно впливають не тільки матеріальні відносини, а й суспільна свідомість. Діалог органів державного управління із громадськістю стає можливим лише за умови взаємного порозуміння та відповідальності щодо підготовки та реалізації прийнятих державних рішень. З цього випливає, що специфічні риси демократичного державного управління зумовлюють функціонування інституту ЗГ. Специфіка такого інституту найяскравіше проявляється у відмінності його функціонального навантаження від пропаганди як засобу впливу держави на населення з метою його мобілізації на підтримку певних внутрішньо- та зовнішньополітичних заходів держави. Якщо ЗГ – це інструмент досягнення суспільної злагоди, то головною метою пропаганди й маніпуляцій є формування й підтримання в об’єкта впливу необхідної і вигідної для суб’єкта системи поглядів. Суттєвим є те, що діяльність структурних підрозділів ЗГ органів державного управління, з одного боку, репрезентує сукупність державних інтересів у цілому через різноманітні аспекти, компоненти, сторони, що відображають загальний інтерес, а не ототожнює їх із власними, а з другого – партнером держави виступає громадянин або об’єднання громадян зі своїми інтересами. Таким чином, за допомогою інституту ЗГ представляються, узгоджуються і реалізуються різноманітні інтереси сторін, які беруть участь у процесі державного управління. Сучасні комунікації – це засоби ефективного обміну інформацією, де обидві сторони відіграють активну роль. Вони стали невід’ємною складовою всіх основних видів управлінської діяльності.

Здійснення державного управління в умовах демократичного політичного режиму об’єктивно детермінує більшу або меншу увагу органів державного управління та їх посадових осіб до налагодження конструктивної і змістової взаємодії з громадськістю. У разі не­адекватності обсягу, змісту, характеру цих зв’язків суспільним умовам і відсутності монополії на політичну владу, ймовірно, її здійснення буде визначатися іншим, більш чутливим до суспільних потреб та інтересів угрупуванням політико-адміністративної еліти. Стосовно цього можна стверджувати, що характер ЗГ в умовах демократичного державного управління є інституціональним.

Розглядаючи підходи західних дослідників щодо функціонування ЗГ у країнах розвинутої демократії, автор доходить висновку, що набутий ними теоретичний та суспільно визнаний практичний досвід може бути корисним і для України. Його потрібно розглядати як шлях, прокладений демократичною спільнотою для забезпечення процесу демократизації державного управління. Водночас існує неоднозначне ставлення вітчизняних науковців до використання такого досвіду, наприклад, коли, з одного боку, спостерігається готовність адаптувати державні інститути до відповідних умов і вимог європейського співтовариства, а з другого – існує досить скептичне ставлення до його використання. Потрібно також застерегти органи державної влади від бездумного запозичення зарубіжного досвіду та широкого його запровадження без необхідного наукового обґрунтування та відповідних рекомендацій українських фахівців у сфері ЗГ і державного управління. Сьогодні стоїть завдання не лише щодо пропагування ЗГ, створення єдиної державної системи ЗГ через поєднання зарубіжних досягнень з науковим узагальненням власних теоретичних і практичних надбань. Така система відкриє широкі можливості для розвитку українського суспільства. Це сприятиме позитивним зрушенням у процесі демократизації державного управління в цілому, підготовленості суспільства до адекватного сприйняття більш ефективних форм і методів роботи. У процесі створення української школи ЗГ, зокрема в держуправлінні, слід спиратися на історичний досвід та менталітет власного народу, враховуючи вітчизняні реалії та умови функціонування державного механізму, власний досвід державотворення.

Наявність зворотного зв’язку обов’язково передбачає ЗГ, їх застосування в державно-управлінській діяльності дає змогу усувати протиріччя між особистісними установками, корпоративними інтересами та суспільними вимогами. ЗГ заповнюють собою історично створений трикутник “людина – суспільство – держава”, забезпечуючи громадянину можливість реалізації соціальних прав та політичних свобод як основних конституційних гарантій.

У другому розділі – “Взаємозумовленість змістової і формальної складових зв’язків з громадськістю в державному управлінні як інституціонального явища” – ЗГ розглядаються як комунікативний засіб функціонування механізму державного управління.

Обґрунтовано висновок про зростання ролі комунікації в українському суспільстві. Система адміністрування та ієрархічно вибудованої комунікації (Г.Почепцов) замінюється на нові форми роботи, де наказ поступається місцем переконанню, а сам процес комунікації відбувається вільно, на основі узгодження відмінностей. Одним з напрямів дослідження є комунікаційний вплив, що значною мірою залежить від використання різноманітних технологій популяризації управлінських рішень у масовій свідомості, де інструментом виступають методи журналістики, реклами, маркетингу, ЗГ. У цій ситуації функція інтер­активної комунікації є більшою, ніж поширення інформації, це спосіб обміну інформацією. Найважливішою функцією менеджменту комунікацій стає управління потоками інформації.

Дослідження підтверджують, що інформаційна діяльність має асиметричний характер, коли вона ґрунтується на бажанні суб’єкта влади переконати громадськість у доцільності та корисності для населення здійснюваних ним перетворень, або симетричний, коли інформація подається на паритетних засадах і відповідає інтересам як громадськості, так і органів влади, що за змістом становить діалог. Поняття “діалог” у державному управлінні означає розуміння основними учасниками управлінських процесів можливості зміни курсу державної політики або форми її впровадження, якщо вони не відповідають інтересам зацікавлених груп громадськості.

Ефективна комунікація органів державної влади, на переконання автора, можлива за умови, по-перше, якщо комунікація розглядається державним органом як невід’ємна складова його діяльності, по-друге, якщо він має відповідний підрозділ у своїй структурі, ставить завдання контролювати інформаційні та комунікаційні потоки і відповідним чином їх спрямовувати, по-третє, якщо спеціаліст такого підрозділу належно підготовлений, є менеджером комунікацій органу влади, а не його комунікатором. Для досягнення бажаного ефекту комунікації у процесі взаємодії влади і населення необхідно проводити інформаційно-роз’яснювальні кампанії ЗГ різних видів.

Пропонується також власне бачення дисертантом доцільності, можливостей, результативності та ефективності таких форм взаємодії органів державної влади зі ЗМІ, як проведення прес-конференцій і брифінгів, підготовка прес-релізів, інформаційних повідомлень, статей та інтерв’ю з важливих та актуальних питань державної політики, визначення каналів спілкування, засобів встановлення зворотного зв’язку тощо.

Інформаційні потоки, як і сфера діяльності засобів масової комуні­кації (ЗМК), стають невід’ємною складовою ЗГ. У сучасному державному управлінні ЗМК набувають практично нового значення: вони створюють механізм забезпечення спілкування і взаємного впливу влади і громадян, причому цей механізм найбільш ефективно спрацьовує в режимі двосторонніх зв’язків. Всебічний аналіз діалогових відносин органів державного управління із громадськістю переконливо доводить, що в них має переважати концептуальний, заснований на принципах системності науковий підхід, що включає засоби й методи ЗГ, аналіз громадської думки, моделювання прогнозу соціальної поведінки населення тощо.

Залучення громадян до управлінських процесів передбачає набуття ними практичних навичок управлінської діяльності, здійснення громадського впливу на процес формування та реалізації державної політики через громадські слухання, внесення пропозицій, проведення консультацій та слухань, ознайомлення їх з процедурами прийняття державних рішень. Інформаційне суспільство, демократичні перетворення в Україні потребують нових методів роботи і форм контактів органів державного управління з громадянами. Найбільш ефективним видається метод залучення через ЗГ активних громадян до проведення дискусій щодо цілей державної політики. Комунікативний дискурс як засіб соціальної взаємодії має стати новою формою політичного, наукового, організаційного і технічного потенціалу в суспільстві, за допомогою якого індивід чи сукупність індивідів здійснюють обмін інформацією. Форма може бути найрізноманітніша – це теле- і радіо-, газетний дискурс, дискурс у сфері ЗГ. Зрештою, комунікативний діалог стимулює не бажання людини передати інформацію, а її прагнення зробити свої інтенції зрозумілими для інших.

Досліджуючи роль ЗГ у формуванні громадської думки як важливого інструменту подолання відчуження між державою й громадянами, створенні відповідного іміджу суб’єктів державного управління, дисертант дійшов висновку, що в державному управлінні громадська думка – це колективна думка більшості представників суспільної групи стосовно її ставлення до влади в цілому та безпосередньо до діяльності її організаційних структур. Громадська думка транслюється не обов’язково через факти, а скоріше через сприйняття, оцінні судження або коментарі тих чи інших подій та явищ суспільно-політичного життя, управлінських рішень. Спроба інформаційно вплинути на думку індивіда відносно тієї чи іншої проблеми, формування його ставлення до порушених питань і є завданням спеціалістів ЗГ у сфері державного управління.

Саме ЗГ, на думку автора, мають створити дієву систему двосторонніх відносин держава – громадянин, яка б забезпечила досягнення взаємопорозуміння між органами державної влади та особою на основі державного інтересу. Йдеться насамперед про те, що головним у підході до даної проблеми має залишатися фундаментальна теза про визнання особи центром усіх взаємовідносин, що позиціонують її у соціальному просторі.

У третьому розділі – “Забезпечення інституційності зв’язків з громадськістю у сфері державного управління” – розглядаються основні проблеми, пов’язані з державним управлінням у сфері організації та інституалізації ЗГ.

Серед різноманітних суспільних явищ можна виокремити низку таких, які доцільно з наукової точки зору розглядати як інститут. Заслуговує на увагу визначення ознак цього феномена (В.Даниленко, І.Єгошин): постійності, імперсональності, функціональності, системності, замкненості, цілісності, міцності, гнучкості, раціональності. Основним завданням соціальних інститутів є забезпечення виконання публічних функцій, а головним соціальним інститутом сьогодні, як і раніше, залишається держава. Якщо соціальний інститут безпосередньо не набуває правового закріплення, пов’язаного з тим, що порядок його функціо­нування законодавчо не встановлюється, то правовий інститут, уза­гальнюючи попередню суспільну практику, визначає відповідні орієнтири, які спрямовують поведінку людей на реалізацію певних норм і правил. Створюється певний і унормований порядок у різноманітних сферах людської діяльності, що визначається як інституалізація.

На основі аналізу досліджень як вітчизняних, так і зарубіжних вчених зроблено висновок, що інституалізація ЗГ в державному управлінні в країнах розвинутої демократії і Україні відбувається в різних політичних та соціально-економічних умовах і є досить складним процесом, що потребує законодавчого та організаційного державного впливу. Її завдання полягає в тому, щоб чітко визначити, що являють собою ЗГ як інститут державного управління. Як державно-правове явище інституалізація спрямована на закріплення множини суспільних зв’язків, норм і правил, об’єднання суспільства в єдину політичну націю. ЗГ органів державної влади мають забезпечити дієвість державної політики в усіх сферах суспільної життєдіяльності, що створить підґрунтя для впровадження ідеології державництва у суспільну практику. ЗГ як інститут державного управління мають важливе практичне значення для розвитку демократії в Україні, адже саме за допомогою цього інституту суспільство має змогу долучитися до процесу прийняття владних рішень, а сама влада отримує можливість легітимації своїх рішень.

Об’єктивність інституту ЗГ не тотожна ефективності його функціонування і не забезпечує її автоматично. Стійкість певних суспільних зв’язків роблять ЗГ соціальним інститутом. Однак особливості державного управління (зокрема здійснення його переважно в правовій формі) потребують відповідних заходів щодо трансформації його в державно-управлінський інститут, що ефективно функціонує.

Методологія питання правового забезпечення та правових основ формування і діяльності ЗГ як інституту державного управління в Україні передбачає можливість реалізації двох підходів. Перший – це форма­лізований шлях інституалізації ЗГ через нормативні-правові акти та документи, що регламентують їх діяльність і сприяють політико-правовому забезпеченню у системі органів виконавчої влади. Другий підхід не обмежується законодавчим забезпеченням ЗГ і закладає етичні основи формування діяльності цього інституту. Виходячи з того, що ЗГ – це усталена комунікаційно-психологічна взаємодія органів державної влади і населення, існує нагальна потреба у врахуванні етичної складової в змісті інституту ЗГ.

Суспільна практика, теоретико-методологічні напрацювання під­тверджують необхідність системно організованого нормативно-правового регулювання діяльності і відносин у сфері ЗГ, зокрема в державному управлінні у межах національного законодавства. На жаль, законодавче оформлення діяльності інституту ЗГ не знайшло достатнього відтворення в державно-правовому регулюванні, однак існує низка чинних законодавчих і нормативно-правових актів, що стали системоутворюючим фактором, забезпечення діяльності структур ЗГ в органах державної влади. Отже, функціонування ЗГ у державному управлінні потребує подальшої копіткої законотворчої роботи.

До найважливіших питань щодо інституціонального забезпечення ЗГ у діяльності апаратів центральних i місцевих органів виконавчої влади належать структурно-функціональні зміни, пов’язані із запровадженням підрозділів з питань взаємодії зі ЗМІ та зв’язків з громадськістю, що сприяло підвищенню ефективності механізму державного управління. Суттєвим кроком стало залучення громадськості до вироблення державної політики, включення процедури консультацій до регламенту прийняття державних рішень. Потрібен системний підхід до вирішення питання про незавершеність формування єдиної державної системи ЗГ, здатної до взаємодії, координації та ефективної реалізації завдань державної політики, підтримання комунікації влади і населення на рівні, адекватному умовам демократичного суспільства.