Крестєва Ю.В. Інститут місцевого самоврядування в Україні : Крестева Ю.В. Институт местного самоуправления в Украине

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі розкривається актуальність теми дослідження, визначається ступінь вивченості питання у науковій літературі, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, формулюються завдання, визначається мета, об’єкт, предмет дослідження, категорійний апарат, з’ясовується методологія, наукова новизна, практичне значення одержаних результатів, обґрунтовується логіка дослідження.

У першому розділ - “Історико-політичні аспекти місцевого самоврядування в Україні“ – аналізується стан розробки питання місцевого самоврядування, з’ясовується сутність і зміст цього поняття, розглядаються й аналізуються історичні передумови розвитку місцевого самоврядування в Україні та визначаються особливості впровадження політики місцевого самоврядування у сучасній Україні.

Із набуттям Україною незалежності постало питання внутрішньої організації держави, тоді почали з’являтися перші праці з місцевого самоврядування. З розвитком політичної системи в Україні напрацювання ставали дедалі глибшими, обґрунтованішими. Нарешті після ейфорії щодо незалежності і сліпого копіювання західних моделей можна говорити про реальне розуміння важливості питання, місцевого самоврядування, вдосконалення системи самоврядування.

Дисертантка зазначає, що питання місцевого самоврядування в основному вивчають правознавці. Це пояснюється тим, що інститут місцевого самоврядування існує та регулюється правовими актами, тобто є компетенцією юристів. Не багато робіт, присвячених місцевому самоврядуванню як інституту політичному.

Автор наводить класифікацію існуючих джерел, та критично аналізує й оцінює таку групу, як публікації у світовій комп’ютерній мережі. Обґрунтовується думка про те, що численність таких джерел перебуває у зворотній залежності від її якості. Україномовний Інтернет тільки починає формуватись. До того ж статті в Інтернеті досить специфічні, до їх змісту треба ставитись уважно, скрупульозно перевіряючи факти.

Коротко простежено історію формування та визначення поняття “місцеве самоврядування”, починаючи з  середини ХІХ ст. Зроблено висновок, що поняття не набуло однозначного тлумачення й у сучасній науці через різні підходи. Аналізуються причини та характер розбіжностей і на цій основі формулюється власне визначення місцевого самоврядування як форми здійснення влади (публічно-самоврядової) населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці (територіальної громади). Така форма реалізації влади на місцях означає, що колективні члени суспільства (територіальні громади) і сформовані ними органи (сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи) здійснюють управлінську діяльність місцевого значення “самостійно або під відповідальність органів і службових осіб місцевого самоврядування” (ст.2 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”).

Створення нової системи управління не може відбуватись без вивчення і використання вітчизняного і світового досвіду в управлінні територіями. Вітчизняний досвід свідчить про те, що елементи місцевого самоврядування існували впродовж всієї історії України. Територіальне й адміністративне влаштування України сторіччями зазнавало безліч змін. Особливе геополітичне розташування України стало причиною того, що процеси державотворення мали не тільки національні витоки, але й зазнали впливу західної та східної політичних культур. Зрозуміло, що це стосується також інституту місцевого самоврядування.

Формування системи управління на містах розпочалось у країні з виникненням у слов’янських народів територіальної сусідської громади і розвивалось у князівській владі, віче і громадах у Київській Русі, через приватні міста та інститут юридики і до введення Магдебурзького права. У період XIV-XV ст. адміністративна система країни змінювалась із зміною литовських і польських князів, з XVI ст. запорізьке козацтво здійснювало самоврядування згідно з тими звичаями і традиціями, що формувалися протягом поколінь.

Приєднання у XVII ст. України до Росії спричинило зміни і у розвитку самоврядування. Органи української державності діяли у складі Росії понад 100 років. Весь цей час процес уніфікації суспільного життя Росії та України продовжувався. Цар Павло І зробив спробу поновити існуюче раніше управління в Україні, але відродити Магдебурзьке право не вдалося. Розпочався процес формування уніфікованих загальноросійських органів місцевого самоврядування.

Бурхливі політичні зміни в Росії на початку ХХ ст. відбилися і в Україні. В Універсалах Центральної Ради та в проекті Конституції Української Народної Республіки велика увага приділялась функціонуванню  місцевих органів влади з урахуванням політичних особливостей того часу. Місцеві Ради поступово втратили функцію місцевого самоврядування у період громадянської війни та військового комунізму і працювали тільки як органи пролетарської диктатури.

Напередодні Другої світової війни Ради та їхні Виконавчі комітети за правовим статусом залишалися ланками централізованого апарату управління і не могли виконувати функції місцевого самоврядування через відсутність самостійності, передусім, матеріально-фінансової. Адміністративно-територіальна реформа, що тривала протягом 1930-х рр., сформувала влаштування України, що з незначними змінами існує досі.  У наступні роки поділ території України у межах триступеневої системи адміністративно-територіальних одиниць удосконалювався.

Під час Другої світової війни в планах німецької влади на українській території не було місця політичній самостійності українського народу. Із звільненням території України розпочалося відновлення діяльності органів влади на місцях і загалом у республіці. Цей процес тривав майже до 1980-х рр.

З досвіду роботи Рад можна дійти висновку, що у цій системі неможливо об’єднувати функції державного управління і місцевого самоврядування. За умов централізації управління державою Ради не були і не могли бути органами самоврядування, а з переходом до роздержавлення і приватизації в економіці Ради могли б перетворитися на органи справжнього самоврядування. Процес їхнього роздержавлення був об’єктивно необхідним заходом.

Отже, історичний аналіз становлення інституту місцевого самоврядування в Україні дозволяє стверджувати, що традиції українського народу є глибокими, а прагнення до самостійності і самоуправління об’єктивно виправданим. Інститут місцевого самоврядування пройшов декілька етапів у своїй історії і мав різні ступені прояву, від Магдебурзького права до майже цілковитої відсутності вияву у радянські роки. Своє відродження місцеве самоврядування почало на початку 1990-х рр., використовуючи багатий історичний досвід.

Упродовж останніх десяти років в Україні відбулася не лише трансформація структури місцевої влади, а й зміна поглядів на місце та роль місцевого самоврядування в утвердженні України як європейської демократичної держави. Зазначається, однак, що місцеве самоврядування не має чітко окреслених повноважень у бюджетній сфері, в управлінні комунальним господарством та майном, у контролі за діяльністю місцевих державних адміністрацій тощо.

У сучасних країнах з демократичним устроєм головною проблемою внутрішньої політики є забезпечення рівноваги між вимогою проводити загальнодержавну політику та необхідністю висловлювати інтереси різних верств населення. Проводиться думка, що центральний уряд повинен надавати громадські послуги населенню за єдиними стандартами. Разом з тим необхідно звертати увагу на відмінності у соціально-економічних, культурних, географічних, демографічних та інших характеристиках різних регіонів. Загальною тенденцією розв’язання цієї проблеми є децентралізація влади. Визначаються проблеми делегування повноважень на місця: бюджетні повноваження, здійснення видатків, земельне законодавство, внутрішнє життя територіальних громад, посилення кадрової основи органів місцевого самоврядування, психологічний аспект місцевої влади, регіональна політика держави тощо.

Наприкінці розділу робляться підсумки щодо особливостей становлення місцевого самоврядування в Україні. Попри наявність наукових праць з питання місцевого самоврядування в країні чіткої системи, придатної для України, немає. Теоретичні розробки існують окремо від практики, що спричиняє неточності у законодавстві. Через неточності у законодавстві механізм функціонування інституту місцевого самоврядування не відлагоджений, у зв’язку з цим виникають проблеми у відносинах центру і регіону.

Існуючі проблеми є наслідком історичного розвитку держави, природним явищем. Наявність деяких труднощів – негативний момент, але він, водночас, спонукає владу до дій. Бажання покращити становище, налагодити роботу місцевих рад, розробити концепцію регіональної політики свідчить про розуміння центральною владою наявних проблем, про роботу в напрямку їхнього вирішення.

Такою роботою можуть бути, були і є теоретичні дослідження місцевого самоврядування, практичне використання розробок у законодавчому оформленні інституту місцевого самоврядування, пошук шляхів вирішення проблем у відносинах місцевих влад з населенням і регіональних еліт з центральною елітою. Саме цьому присвячені наступні два розділи дисертаційного дослідження.

У другому розділі - “Становлення інституту місцевого самоврядування у сучасній Україні” - досліджуються теоретичне та законодавче становлення інституту місцевого самоврядування в Україні, визначаються проблемні питання та пропонуються методи їхнього розв’язання. Важливим у теоретичному і практичному плані є висвітлення теоретичних концепцій місцевого самоврядування. Аналізується вплив на становлення місцевого самоврядування в Україні теорій місцевого самоврядування: громадівської, державницької, муніципального дуалізму. Також аналізується вплив на процес законодавчого оформлення місцевого самоврядування у країні Європейської Хартії про місцеве самоврядування. Значну увагу приділено питанню обсягу повноважень, чи повинні органи місцевого самоврядування у межах своїх повноважень вирішувати і державні завдання чи тільки місцеві. Природнім є принцип, згідно з яким державні функції і повноваження повинні покладатися на органи, найближчі до громадян, тобто на органи місцевого самоврядування.

Зазначається, що методологічні відмінності між власними повноваженнями місцевого самоврядування і делегованими йому державними повноваженнями не зовсім усвідомлені як державними органами влади, так і самим місцевим самоврядуванням. Органи місцевого самоврядування повинні бути зорганізовані таким чином, щоб не допускати впливу деструктивних факторів як відцентрового, так і доцентрового руху, які можуть порушити процес управління територією. Аналізуються існуючі у світі організаційно-правові норми місцевої влади та можливість існування подібних форм в українському суспільстві.

Визначаючи особливу роль самоврядування громадян у побудові дійсно демократичної держави, підвищенні життєвого рівня населення та вирішення гострих соціальних проблем, необхідно чітко окреслити межі державних і регіональних повноважень. Такий підхід забезпечить ефективнішу модель управління суспільством завдяки справжній децентралізації влади.

Відсутність нормального правового регулювання і досвіду нового місцевого керівництва наприкінці 1980-х рр. за наявності бажання змін і амбіцій приводило до прийняття органами місцевої влади рішень, що виходили за межі їхньої компетенції та вступали у суперечність як з інтересами місцевої влади інших рівнів, так і з інтересами держави. Актуальним стало прийняття закону, який створив би правовий простір для діяльності органів місцевої влади. Проводиться детальний аналіз процесу розробки Закону УРСР “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве самоврядування” у редакції 7 грудня 1990 р., а також аналіз законодавчих актів, що з’являлися з того часу до прийняття нової Конституції 1996 р. та їхнього політичного впливу на діяльність місцевих рад і суспільство.

Робиться висновок, що результати пошуку моделі самоврядування, яка б відповідала умовам зазначеного періоду, були як позитивні, так і негативні, від так званого відродження місцевого самоврядування наприкінці 1990 р. до майже відновлення вертикалі виконавчої влади у 1995 р. Всі етапи, які пройшов інститут місцевого самоврядування у своєму законодавчому  становленні у першій половині 1990-х рр., були природними з погляду еволюції, а отже, і корисними для подальшого закріплення місцевого самоврядування.

Протягом 1990-1996 рр. було розроблено декілька редакцій проектів Конституції України. На різних етапах і різних проектах ідеї місцевого самоврядування та місцевої державної адміністрації знаходили різне розв’язання. Всі проекти об’єднувало досить невизначене місце і роль місцевого самоврядування у системі демократичних інститутів держави. Детально аналізуються варіанти проектів Конституції та текст Основного Закону в частині організації місцевої влади. Робиться висновок про те, що деякі норми Конституції настільки нечіткі, що важко зрозуміти, чи можуть мати органи самоврядування власні бюджети і що являють собою районні та обласні ради, як органи влади. Робляться пропозиції щодо можливого формулювання деяких статей Конституції.

Підтвердженням демократичних перетворень у країні стало прийняття Верховною Радою у травні 1997 р. Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Цей Закон є одним з пакету важливих законодавчих актів, прийнятих Верховною Радою, як розвиток положень Основного Закону, що мають забезпечувати організацію влади у державі. У ньому вперше чітко зафіксовано, що первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села (селища, міста) яка також є складовою частиною системи місцевого самоврядування.

Детально аналізуються основні положення Закону на предмет відповідності Європейській Хартії про місцеве самоврядування та деякі суперечливі моменти Закону. Розглядається також Закон України “Про зміни і доповнення до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”.

Загальним висновком розділу є твердження, що побудова демократичної держави повинна відбуватися на основі регіонального самоврядування. Розуміння цього факту існує, рішення поки що відсутнє. Для розв’язання цієї проблеми  є такі шляхи: децентралізація влади, делегування повноважень, законодавче вдосконалення місцевого самоврядування. Це означає, що з передачею повноважень на місця, регіони повинні мати можливості їх виконувати, тобто, повинна існувати сильна законодавча база для їх діяльності. З метою ефективного виконання регіонами своїх функцій в законодавстві необхідно також чітко зафіксувати бюджетні повноваження центру і регіонів.

У третьому розділі - “Трансформаційні процеси у відносинах центру і регіону в Україні” – досліджуються особливості формування місцевої політичної еліти в Україні, еволюція відносин центру і регіонів за минуле десятиріччя, зокрема, і на прикладі взаємовідносин центральної влади і регіональної еліти та функціонування інституту місцевого самоврядування в Донецькій області.

Регіональні еліти є активними учасниками розвитку і функціонування інституту місцевого самоврядування. Тому еліти реагували на процес  пошуку моделі місцевого самоврядування і брали участь у його законодавчому оформленні, адже ці закони, в першу чергу, стосуються їх.

Робиться наголос на те, що сучасна українська еліта, незважаючи на швидкі процеси соціальних змін, несе на собі відбиток нещодавнього минулого та  пояснюється саме такий результат історичного розвитку еліт. Автор також вдається до історії формування відмінностей між західною та східною українськими елітами і загострення відносин центру і регіонів, пов’язаний із питаннями розподілу повноважень і формуванням економічної політики держави.

Настанова правлячих регіональних еліт на політичну самостійність від центру, яка зміцнювалась від початку становлення державності країни, замінюється акцентом на досягненні економічної самостійності. Автор робить зауваження, що остання частіше тлумачиться не як формування закритого і самодостатнього ринку, а як оволодіння контролем над економічними ресурсами та економічними рішеннями. Особливістю сучасних регіональних еліт є те, що вони являють собою конгломерат закритих і багато в чому самодостатніх структур, а центральна еліта не тільки не консолідована, але й не є правлячою в масштабах всієї країни.

Важливою рисою місцевих еліт є також їхня досить жорстка ієрархія, орієнтація на персони. Вони діють як ешелони підтримки однієї з перших осіб політичного істеблішменту регіону. Це визначає клановий характер відносин, негативні очікування від рекрутування нових політиків, які розглядаються як конкуренти.

У регіонах із моноекономікою найчіткіше простежуються економічні підстави політики. Влада, управлінська еліта тут традиційно рекрутувалась із “сильних” галузей економіки і була, в першу чергу, управлінською не політично, але економічно і адміністративно – шляхом впливу з боку галузевих міністерств і відомств.

Наводиться порівняльний аналіз моделей відносин центру і регіону із застосуванням їх до українських умов, а також різні класифікації олігархічних структур у сучасній Україні. З’ясовуються такі поняття як політичний холдинг, політичний синдикат, клієнтелізм, клан. 

Отже, здобуття Україною незалежності супроводжувалось становленням регіональної політики, власної економічної системи та вирішенням суспільних проблем. Зрозумілим за таких умов було прагнення регіональних еліт стати реальними керівниками  на місцях. Звичайно,  заходи, яких вони вживали на шляху до цього, не завжди були чесними та етичними з погляду політики і суспільства. Існуюча політична еліта України не є суто політичною через особливості її формування у важких економічних умовах. Можлива зміна сутності політичної еліти в країні тісно пов’язана з її економічним становищем. Існує ймовірність того, що з покращенням соціально-економічних умов змінюватиметься й характер еліти.

Досліджуються особливості розвитку, економічних та політичних умов існування Донецької області, а також специфіка відносин центральної та регіональної, зокрема Донецької, еліт.

Донецька область – яскравий приклад політичного та економічного регіоналізму. Вивчаючи історію формування економічних, соціальних, політичних та культурних аспектів і детально аналізуючи становище Донецької області сьогодні, автор доходить висновку, що, незважаючи на складне економічне становище і негативні обставини різного походження, безсумнівні успіхи Донбасу свідчать про його відродження.

В умовах складного економічного, політичного і соціального становища в країні почалось формування регіональної еліти Донецької області. Автор звертається до особливостей її формування, починаючи з повоєнних часів. Після 1991 р. збільшився вакуум контролю центральної влади. Перший Президент та його прибічники займалися питаннями української національної ідентифікації та відокремленням від Росії, а не проблемами економічної стабільності та ринкового реформування. Регіональні еліти намагались пристосуватися до нових умов і дотримувалися своєї, більш прагматичної, політики.

Автор досліджує розвиток відносин центральної і регіональної Донецької еліти у 1990-х рр., розглядаючи шахтарські страйки, впровадження інституту Представників Президента, вибори до Верховної Ради і місцевих Рад 1994 р., вибори Президента. Особливу увагу приділено жорсткому періоду у відносинах еліт 1996-1997 рр.

Звертається увага на позитивний вплив Закону України “Про спеціальні економічні зони і спеціальні режими інвестиційної діяльності у Донецькій області” на досліджувані відносини. Наводяться реальні позитивні результати впровадження цього закону в області у вигляді інвестиційних проектів.

Автор акцентує на формуванні у регіоні нової партії – Партії регіонів і прогнозує, що партія відіграватиме помітну, якщо не головну, роль у майбутніх виборах і діяльності Верховної Ради наступного складу, за умови, що вона не увійде до складу політичного блоку.

Зробивши аналіз відносин центру і регіону на прикладі Донецької області, автор доходить висновку, що надання місцевій владі окремих повноважень у розв’язанні проблем регіону є необхідністю. Не вдаючись до економічної сутності питання делегування повноважень у регіон, центр повинен забезпечити пропорційні умови виконання юридичних і фінансових прав. Напруженість у відносинах регіонів і центру існує через невідповідність взаємних вимог реальним можливостям. Керівники регіонів повинні відчувати реальну можливість бути господарями, а центру слід послабити тиск з метою забезпечення внутрішнього порядку в країні і виконувати функцію радника, а не диктатора. Рівень розвитку суспільства в країні вже дозволяє це зробити.