| Краткое содержание: | ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ
У “Вступі” обґрунтовується актуальність обраної теми дослідження, ступінь розробки тематики дисертації у вітчизняній та зарубіжній науковій літературі. Вказується на зв’язок роботи з науковими програмами та темами Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Формулюються об'єкт, предмет, мета, задачі та окреслюються теоретико-методологічні засади дисертаційного дослідження. Визначаються наукова новизна та практичне значення отриманих результатів. Зазначається, як була здійснена апробація результатів наукового дослідження, а також надається загальна характеристика наукових публікацій здобувача.
У першому розділі дисертації - “Теоретико-методологічні основи аналізу інституту президентства” - провадиться огляд наукових робіт за темою, наводяться основні напрямки сучасних наукових досліджень окресленої проблеми, з'ясовується сутність, еволюція та форми вияву інституту президентства в світовій практиці державного будівництва, докладно аналізуються процеси становлення інституту президентства на пострадянському просторові.
Передусім наголошується увага на тому, що процес функціонування державного механізму викликає потребу в існуванні посадової особи, яка забезпечує конституційний порядок, усталеність і спадкоємність влади, а також вище представництво в міжнародних стосунках. Такою посадовою особою і є президент, який звичайно наділяється певними повноваженнями в сфері взаємовідносин із законодавчою, виконавчою і судовою владою та виступає як своєрідний символ держави й офіційний представник народу. У правовій державі статус президента максимально точно визначається конституцією і прийнятими на її основі законами, цей статус реалізується в нормах основного закону, що визначають функції президента. Повноваження ж випливають із функцій і складаються із конкретних прав і повинностей президента з питань, що відносяться до його компетенції.
Автором відзначається, що дослідженню різноманітних аспектів розвитку українських органів державної влади, зокрема, інституту президентства, було присвячено значну кількість праць вітчизняних науковців, у тому числі В.Бабкіна, А.Білоуса, Д.Видріна, І.Варзаря, В.Кременя, М.Коржа, В.Литвина, А.Макарова, Н.Михальченка, В.Полохала, Ф.Рудича, С.Рябова, Н.Кононенко, М.Томенка, В.Трипольського, В.Шаповала та інших.
Зазначається, що основним підходом до визначення питання на яких засадах існує і діє інститут президентства в конкретному державному механізмові та місця і ролі президента в політичних системах України та Росії, передусім повинно стати дослідження стосунків інституту президентства з вищими органами законодавчої і виконавчої влади в цих країнах.
Робиться висновок, що в одних системах державної влади функції глави держави номінальні, в інших - вони уособлюють реальну владу. Коли говорять про положення президента в системі органів державної влади, то передусім мають на увазі співвідношення його функцій із законодавчою і виконавчою владою. Конкретно становище президента і його фактична роль в житті країни визначається в кожній державі в залежності від політичних умов і історичних традицій. Коли в країні реалізовано принцип поділу влад утворюється особливий статус президента як глави держави, що випливає з його власних повноважень, обов'язку виступати гарантом конституції і здійснювати вище представництво. Тут президент є важливою ланкою у державному механізмі і відіграє чи не найголовнішу роль у державно-політичному житті. Глава держави не тільки не поділяє свою владу з іншими особами (колегіальний глава держави практично не зустрічається), але й, у силу принципу поділу влади, діє незалежно від законодавчої і судової влади.
Наголошується особлива увага на тому, що в структурі державної влади країн - членів СНД сталися і продовжують відбуватися сьогодні серйозні зміни. На жаль в галузі державотворення, реформи принесли не тільки жадані і суспільно виправдані новації. Нерідко вони вели до нормативної плутанини, помилкового наділення владними повноваженнями, що їм не притаманні, тих чи інших інститутів державного управління, та навіть до політичних криз, в основі яких лежало протистояння законодавчої та виконавчої гілок влади.
У політичних колах певних пострадянських країн неявно допускалося, що всі демократичні закони і процедури повинні бути побудовані по одній моделі незалежно від того, де вони втілюються в життя, що структурні характеристики репрезентативної влади є константами і що їх реалізація приводить до однакових результатів у всіх суспільствах. Але, на жаль, час продемонстрував помилковість такого підходу. Скальковані інститути державної влади гублять властиві їм у рідному соціокультурному середовищі якості - насамперед ефективність діяльності та лояльність громадян, і перетворюються в псевдоінститути відірвані від політичної реальності. Причина цього криється, зокрема, як у слабкості політичної науки, не завжди здатної вчасно підказати розумну міру між інновацією і традиціями в інституціалізації політичних процесів, так і в особистих інтересах й амбіціях конкретних політичних діячів.
На думку автора, необхідність у наявності твердої влади і передбачуваності державної політики у суспільствах, що проходять складний шлях демократичних трансформацій, свідчить на користь посилення ролі президента, на пострадянському просторі, в державному правлінні. Подібне було зроблено у Франції, коли в 1958 році вона перейшла до посилення президентського правління в П’ятій Республіці.
Робиться висновок, що введення в процесі державотворення посади президента та надання Конституціями України і Росії президентам статусу глав держав викликано об’єктивними причинами. Цього вимагала, насамперед, необхідність підвищення рівня персоніфікованого представництва держави як усередині країни, так і в міжнародних стосунках та забезпечення більшої керованості країною в складний період державотворення.
Зазначається, що в Росії під час становлення державно-владної системи був пройдений шлях від верховенства законодавчої влади над виконавчою до їх відносної рівноваги, і нарешті, до концентрації значних повноважень в руках фактичного голови виконавчої влади - Президента Росії і його апарату. І це на фоні невизначеності, як зазначають дослідники “непрописаності” всіх аспектів інституту президентства та обмеженості, і головним чином, нечіткості повноважень інших інститутів влади, у взаємозв`язку із їх функціональною слабкістю. Таку структуру влади в Росії деякі дослідники визначають як суперпрезидентську (зокрема російський В.Пугачов, український В.Шаповал).
Необхідно зауважити, що процес становлення нових владних структур в Росії мав певний вплив на формування політичної системи в Україні. Найбільше еквівалентів та аналогій в обох Конституціях (Росії і України) маємо, передусім, щодо інституту президентства та статусу виконавчої влади, а також щодо владних відносин між ними і парламентом. Водночас, слід мати на увазі, що Росія та Україна йшли в державотворчому процесі кожна своїм шляхом.
Слід зазначити, що, як і в Росії, з часу впровадження в Україні посади президента його правовий статус змінювався. Спочатку Президент України був визначений як найвища посадова особа української держави і глава виконавчої влади. Потім було пройдено ще декілька форм організації президентського інституту.
Сьогодні, за Конституцією, Президент України є главою держави і виступає від її імені. Безпосередньо статус Президента України визначено у п’ятому розділі чинної Конституції, який визначає місце і роль президента в державі, окреслює коло його відповідальних повноважень, регламентує порядок обрання президента і припинення його посадових функцій, форми співпраці президента з органами законодавчої і виконавчої влади, участі у формуванні судової влади тощо.
Конституція чітко окреслює і перелічує повноваження владних інститутів: у Президента їх 31, у Верховної Ради - 36, а в Уряду - 10. Виходячи з переліку і функціонального наповнення прерогатив Президент України має вагому можливість впливати на здійснення виконавчої влади. Проте, Конституція точно не визначає об'єктів управління Президента, як зрештою і Кабінету Міністрів, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та місцевих державних адміністрацій. У відповідності до Конституції, Президент України має міцні важелі впливу і на законодавчу (право законодавчої ініціативи, право підписувати закони, право вето), і на судову (підбір президентом кандидата на посаду Генерального прокурора) гілки влади. Президентська влада в Україні на думку цілого ряду дослідників є окремим видом влади, виходить далеко за межі законодавчої, виконавчої і судової влади.
Як підсумок, проведеного в цьому розділі дисертації аналізу окресленої проблеми автором зазначається, що результатом державотворчого процесу стало те, що в Україні було сформовано напівпрезидентський варіант форми державного правління, який, більш адекватно здатен репрезентувати потреби та вимоги, що існують в українському суспільстві. Хоча не можна заперечувати можливості і навіть, за певних умов, необхідність удосконалення конституційних положень, які визначають політичний устрій країни. В свою чергу, кардинальною відмінністю між Росією та Україною є те, що в нашій державі процес становлення владної системи проходив в рамках законодавчого поля.
У другому розділі дисертації - “Особливості функціонування інституту президентства в системі виконавчої влади” - виокремлено та проаналізовано основні форми взаємовідносин глави держави з органами виконавчої влади, зокрема, повноваження президента щодо формування складу уряду, повноваження президента щодо співпраці з кабінетом міністрів та іншими органами виконавчої влади, зовнішньополітичні повноваження президента.
Відзначено, що як демонструє проведене дослідження, інститут президентства в усіх системах державної влади завжди має певний вплив на виконавчу владу. У президентських республіках уряд (кабінет) очолює президент. Останній там взагалі вважається уособленням виконавчої влади та її безпосереднім носієм. В США навіть не виділяють поняття уряду, а використовують для визначення термін “виконавча влада” або “президентська адміністрація”. “Прямий мандат народу”, яким володіє президент у президентській республіці, дозволяє йому та його уряду діяти без особливої залежності від законодавців, зосереджуючи широкі повноваження в окремих структурах виконавчої влади, що надає врядуванню оперативності й дієвості.
Інша система використовується у більшості парламентських республік. Тут офіційно президент не включений до системи виконавчої влади. Природа більшості його повноважень випливає тільки із статусу глави держави, проте компетенція президента включає і певні повноваження пов'язані із сферою здійснення виконавчої влади. Зокрема, він певним чином бере участь у процедурі утворення уряду. З іншого боку, президент у відповідних країнах реалізує більшість своїх повноважень через уряд або з його санкції, що в особі свого глави або певного міністра контрасигнує акти президента. У цілому ж, реалізація повноважень глав держав в парламентських республіках, як правило, пов'язана з їх власною ініціативою і зумовлена волевиявленням інших органів, насамперед уряду.
Наголошується, що у країнах з напівпрезидентською формою правління положення президента в системі виконавчої влади має свої певні особливості. Так взаємовідносини між президентом, урядом і його главою за відповідних умов прийнято визначати як дуалізм виконавчої влади. Глава держави у напівпрезидентській республіці не обов'язково є одноосібним носієм виконавчої влади, а здебільшого поділяє ці повноваження з прем'єр-міністром, який очолює уряд. Повноваження глави держави та глави уряду щільно переплетені, при цьому глава держави відповідає за вирішення загальних і стратегічних питань, контролює ключові сфери діяльності уряду.
Як демонструє проведений аналіз, за діючою Конституцією Російської Федерації, Президент який юридично виведений з системи виконавчої влади, фактично є одноосібним її керівником. Він не наділений повноваженнями голови виконавчої влади, але його прерогативи значно ширші, аніж у переважної більшості президентів демократичних країн, за якими закріплений статус глави виконавчої влади. Можна говорити про російський уряд, як про технічний орган, який просто виконує волю президента. Відповідне становище дозволяє главі держави визначати як основні засади та пріоритети, так форми і методи діяльності виконавчої влади, при цьому не несучи за негативні результати її роботи а ні найменшої відповідальності. Фактично виконавча влада є лише провідником рішень Президента Росії і, як показує реальна практика, іноді залишається у якості заручника його непередбачуваності.
Робиться висновок, що в Росії було сформовано особливий тип політичної системи, в якій президент обраний всенародно, практично без участі парламенту та без урахування результатів парламентських виборів формує уряд. Одноособово вирішує питання про його відставку, чи відставку окремих членів та визначає структуру уряду. За законодавством Президент Російської Федерації, без особливих наслідків, хоч щодня може змінювати систему виконавчої влади та її персональний склад (за часів Б.Єльцина, це так і відбувалося неодноразово, при чому, як правило, з негативними для суспільства наслідками).
Докладно аналізуючи повноваження Президента України автор відзначає, що в українського глави держави є досить значний обсяг прерогатив щодо впливу на виконавчу владу. Президент не є главою виконавчої влади, але як глава держави та суб'єкт влади, захисник "інтересів всього народу" і представник країни, має широкі можливості та важелі прямо або опосередковано втручатися в дії виконавчої влади, як спрямовуючий і наглядовий інститут державного правління.
Акцентується увага на тому, що політично найвагомішою компетенцією президента у виконавчій владі є його право призначення кадрів. Президент призначає (за згодою парламенту) або звільняє прем'єр-міністра, інших членів уряду (за поданням прем'єр-міністра) та посадових осіб, а також голів державної адміністрації на місцях. Політичну відповідальність за виконавчу владу перед президентом і парламентом несе прем'єр-міністр і уряд, що перебувають з ними у субординаційних відносинах.
Вказується, що український президент на виконання своїх конституційних повноважень, теж не будучи юридично главою виконавчої влади, визначає загальні, стратегічні пріоритети і завдання діяльності виконавчої влади та контролює ключові сфери діяльності уряду, а прем'єр-міністр несе відповідальність за повсякденне практичне управління, в той час, як безпосередню програму необхідних дій розробляє уряд, а затверджує Верховна Рада. У цьому, на думку автора, проявляється демократичний характер української політичної системи, що включає і виконавчу і законодавчу гілки влад в реалізацію державно-владної політики, та обумовлює важливу роль президента як інтегруючого чинника державно-владного механізму України.
Робиться висновок, що доволі широкий набір вирішальних владних повноважень і прерогатив президента, а до того ще й можливе втручання його Адміністрації і служб в урядові справи, дозволяють главі держави діяти як фактичному керівникові виконавчої влади. А особливо тоді, коли президент може спертися на парламентську більшість у Верховній Раді.
Крім вище названих прерогатив щодо виконавчої влади, Президент України наділений ще й повноваженнями з питань визначення стратегії, формування та здійснення зовнішньої політики. Відповідні повноваження, надані президенту задля того, щоб Україна, в статусі незалежної держави повинна визначити зовнішньополітичну стратегію свого політичного та економічного розвитку та пріоритети в світі, з’ясувати, в чому полягають її реальні національні інтереси та розробити стратегію і тактику їх реалізації.
Далі автором робиться висновок, що, попри всі зазначені позитивні моменти стосунків Президента України з виконавчою владою, існує ще цілий ряд не до кінця вирішених або ж відверто негативних моментів цих взаємовідносин. Враховуючи певну непрописаність стосунків між українськими владними інститутами можливе виникнення певних проблем, та навіть конфліктних ситуацій у взаємовідносинах між президентом, прем'єр-міністром, урядовими структурами, а також із парламентом. Причому можуть виникнути нові позаправові види відносин, колізії, непогодженості, та навіть відкрите протистояння між гілками влади.
Акцентується увага на тому, що не досить чітке розмежування взаємин законодавчої і виконавчої влади щодо їх компетенції та місця і ролі президента в цих стосунках, яке спостерігається у Конституції України, може навіть призвести до порушення або зміни як закріпленої в нашій державі формі правління, так і єдності структури управління. Проте, на думку дослідника, це не якась категорична негативна особливість або вада самої системи, а тільки хибність її функціонування у несприятливих умовах процесу її становлення. Всяку систему, а насамперед ту, що проходить випробовування, треба систематично корегувати, вносити поправки, удосконалювати.
Наголошується, що практика державного життя України демонструє нагальну потребу вирішення та законодавчого закріплення механізму створення парламентської більшості та взяття нею на себе відповідальності за дії уряду. Вирішення відповідного питання надало б змогу об’єднати зусилля президента, уряду та парламенту в усуненні існуючих негараздів суспільного життя. Водночас потребує удосконалення механізм запобіжних заходів щодо можливості свавільної відставки уряду як парламентом, так і Президентом України.
Таким чином, у другому розділі дисертаційного дослідження автором зроблено детальний аналіз основних чинників процесу функціонування інституту президентства в системі виконавчої влади України та Росії, розкрито їх сутність та специфіку в сучасних умовах суспільного розвитку, в контексті державотворення в Україні запропоновано напрямки подальшого удосконалення.
У третьому розділі дисертації - “Політико-правові засади взаємодії інституту президентства з органами законодавчої влади” - розглянуто специфіку стосунків президента з парламентом, зокрема, повноваження президента - щодо законодавчої ініціативи, затверджувати закони, на застосування вето чи повернення для повторного розгляду закону прийнятого парламентом, видавати укази тощо.
Зазначається, що, як демонструє світова політична практика, необхідність дотримання балансу влад визначає доцільність існування інституцій, здатних врівноважувати чи обмежувати парламентське верховенство або ж законодавчий нігілізм виконавчої влади. Роль такої інституції й має виконувати президент.
Наголошується увага на тому, що ряд найбільш помітних впливів певної системи правління на політичний курс держави криється безпосередньо в самому інституті президентства, із яким пов'язані не тільки широкі повноваження, закладені в цій системі влади, але й обмеження, у тому числі ті, що обумовлюють необхідність співробітництва з законодавчим органом. Зокрема, це дуже важлива вимога у випадку коли в парламенті більшість складають супротивники президента чи його партії. Характеризуючи повноваження президента, передусім можна відзначити його активну роль у процесі формування законодавчого поля та повноваження щодо можливості розпустити парламент.
Автором відзначається, що безпосередні механізми та особливості взаємодії інституту президентства з органами законодавчої влади визначає тип існуючої в країні системи державного правління. При президентській системі, в її демократичному варіанті, глава держави й уряду безпосередньо залучений до цілого комплексу взаємовідносин із вищим законодавчим органом. Напівпрезидентська модель, з одного боку, обмежує прерогативи президента в законодавчому процесі, але з іншого - наділяє його повноваженнями щодо розпуску парламенту. В умовах парламентської системи президент може здійснювати лише опосередкований вплив на діяльність парламенту.
Що ж до стану законодавчої гілки влади Російської Федерації, то сьогодні в політичному житті Росії парламент грає подвійну роль, з одного боку повноваження за Конституцією у нього досить широкі з цілого ряду напрямів, а з іншого він обмежений в своїй діяльності визначеним йому місцем в системі державної влади. Окрім того парламент не несе політичної відповідальності за діяльність виконавчої влади, що теж негативно впливає на взаємовідносини цих гілок влади.
Робиться висновок, що російський парламент є скоріш декоративним, аніж реальним органом державної влади. Зокрема, він не правочинний бути творцем усіх законів (їх іноді підміняють укази президента), і не здатен контролювати додержання законів. У випадку незгоди із президентом парламент взагалі може бути розпущеним. В Росії не передбачена парламентська відповідальність глави держави. Парламент не може змусити президента піти у відставку, відмовляючи у підтримці його політики чи запропонованих ним рішень. Навіть з тексту Конституції РФ із глави про Федеральні Збори зникло положення проте, що парламент є єдиним представницьким та законодавчим органом Російської Федерації.
Зазначається, що у парламенту відсутні дієві контрольні важелі щодо кадрової та фінансової політики, реальні повноваження по розпорядженню державною скарбницею. Штучний розділ повноважень двох палат Федеральних Зборів приводить до втрати цілісності цього єдиного органу представницької влади. Частину важливих державних питань вирішує Рада Федерації, половина депутатських місць в якому відведена “колегам” президента по виконавчий вертикалі влади. Російський досвід свідчить, що безправ’я парламенту та двопалатна система обумовлюють значне домінування інституту президентства в процесі формування стосунків виконавчої та законодавчої влад.
Натомість автором наголошується увага на тому, що практика діяльності української системи поділу владних повноважень демонструє, що стосунки президент - парламент певним чином є урівноваженими. Нині ця система значною мірою забезпечує взаємне існування та єдність і неподільність виконавчої та законодавчої влад. Хоча необхідно зазначити, що в Україні повною мірою не було реалізовано світовий досвід системи стримувань та противаг. Зокрема, як один із прикладів, можна навести те, що надзвичайно складна процедура імпічменту Президента України та умовність існування підстави для розпуску Верховної Ради України обумовлюють майже повну відсутність дієвого впливу на діяльність одна на одну цих органів влади, та ускладнюють вироблення компромісних рішень щодо суперечливих моментів суспільного життя країни.
Проведений аналіз свідчить, що для підвищення ефективності державної влади необхідно законодавчо удосконалити та ввести нові форми взаємовідносин президента та парламенту. Так, зокрема, на думку автора, необхідно закріпити в законодавчому полі України більш успішний, ніж закріплений, механізм стримувань та противаг. Тобто визначити реальні умови впливу президента на законодавчу владу, наразі якщо остання провадить деструктивний вплив на діяльність виконавчої влади. Натомість необхідно спростити механізми імпічменту президента, щоб у разі його позаправових дій мати реальну змогу усунути його з посади глави держави.
Таким чином, у даному розділі дисертаційного дослідження проаналізовано сутність та специфіку політико-правових засад взаємодії інституту президентства з органами законодавчої влади України та Росії, також окреслено їх роль у процесі державотворення в Україні, та зазначено шляхи подальшого удосконалення цих відносин.
Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации: Конституция и политическая практика. - М.: Инфра-норма, 1996. – 240 с. Пугачев В. Росийское государство: попытка политологического аудита. // Власть. – 1997. - №12. – С. 9-16.; Шаповал В. Президент у механізмі здійснення державної влади. - К.: НІСД, 1995. - Вип. 36 – 30 с. Бурчак Ф.Г. Президент України. - К.: Ін Юре, 1997. – 24 с.; Веніславський Ф. Роль Президента України в механізмі забезпечення взаємодії законодавчої і виконавчої гілок влади. // Нова політика. - 1998. - № 1. - С. 7-11. |
