Плахотнюк Н.Г. Інститут президентства в Україні: конституційно-правовий аспект

Краткое содержание

    Зміст дисертації

У вступі обгрунтовується актуальність теми дослідження, окреслюються його об’єкт та предмет, визначається мета, методологічна основа дослідження, наукова новизна, положення, що виносяться на захист, практичне і теоретичне значення.

Перший розділ “Інститут президентства в Україні: історико-теоретичний аналіз” присвячений теоретичним підходам до визначення поняття інституту президентства українськими та зарубіжними науковцями. Автором розглядаються також умови і підстави запровадження цього інституту в Україні шляхом виділення основних історико-теоретичних ідей і правової практики його існування, аналізується ситуація в Україні на момент введення поста президента та досліджуються етапи пошуків моделі інституту президентства у 1992 - 1996 роках.

На думку автора, інститут президентства розглядається вченими юристами і політологами у трьох основних аспектах: 1) як сукупність конституційно-правових норм; 2) як форма і суть політичної організації; 3) як  організаційно-функціональна структура. При цьому у теоретичних розробках зустрічається й термін “інститут президента”, під яким розуміється поєднання правових норм та фактичної ролі президента. Останнім часом у науці конституційного права з’явилися розробки, які подають інститут президентства як складову правового статусу президента, беручи до уваги широку трактовку правового статусу.

Така неоднозначність підходів до поняття інституту президентства, правового статусу президента, приводить в Україні до підміни цих понять, унаслідок чого суть інституту президентства як інституту конституційного права втрачає своє значення. Тому автором, на підставі аналізу теоретичних розробок з питання інституту президентства, дається наступне розмежування і визначення понять.

Під інститутом президентства як інститутом конституційного права, необхідно розуміти сукупність конституційно-правових норм, що регулюють однорідні, відносно відокремлені суспільні відносини, змістом яких є діяльність Президента України. Ці суспільні відносини мають політико-правовий характер, можуть носити як паритетний так і субординаційний характер, вони врегульовані конституційним,  адміністративним,  кримінальним і цивільним правом. Однак саме конституційне право має домінуючий вплив на ці правовідносини, що є похідним від їх суб’єкта (Президента України як вищого органу держави) та їх змісту (владні відносини, що пов’язані з діяльністю глави держави у механізмі здійснення державної влади).

Під інститутом Президента України розуміється орган держави в цілісній системі вищих органів державної влади, діяльність якого регулюється насамперед нормами інституту президентства.

Історичний аналіз інституту президентства в Україні показує, що цей інститут не завжди виступав саме у сукупності юридичних норм. Інститут президентства проявлявся і в ідеях його створення, мав певну історичну практику існування і правового закріплення. Його основою був інститут глави Української держави (князя, гетьмана, президента). Інститут президентства, запроваджений в Україні у 1991 році, мав і певні історичні традиції, його виникнення було результатом, насамперед, політичної ситуації в Україні у кінці 80-х - початку 90-х років ХХ століття та реалізацією принципу розподілу влади. Норми інституту президентства 1992 - 1996 років стали відображенням не лише історичних традицій, а й фактичних суспільних відносин, пов’язаних з функціонуванням інституту Президента України в державі.

До підстав запровадження належать: 1) наявність в Україні історичних традицій республіканської форми правління (на прикладах Княжої доби, Гетьманської (Козацької) держави та періоду 1917-1920 років); 2) наявність історичних традицій принципу поділу влади (різноманітність інститутів влади, які не дозволяли концентрувати її в руках однієї особи, інституювання принципу поділу влади у Конституції Пилипа Орлика у 1710 році); 3) існування в Україні історичних ідей  щодо інституту президентства, які знайшли своє відображення у працях Г.Андрузького, М.Драгоманова та М.Костомарова; 4) відображення у партійних документах початку ХХ століття суспільних настроїв щодо організації влади в Українській державі з можливістю включення до її органів поста президента; 5) недоцільність виконання президентських функцій “колегіальним” главою держави - за часів перебування Української РСР у складі СРСР; 6) інституювання поста президента СРСР у 1990 році, неспроможність керівництва СРСР зупинити розпад Союзу та створення в республіках інститутів влади на свій розсуд; 7) проголошення в Українській РСР у липні 1990 року принципу розподілу влади, який знайшов своє практичне втілення в функціональному їх розмежуванні шляхом створення відповідних органів для реалізації функцій кожної з гілок влади. Виконавча влада для ефективної реалізації її функцій і була підсилена всенародно обраним Президентом України; 8) суб’єктивні підстави запровадження інституту президентства і обрання Президента України були пов’язані із зіткненням інтересів окремих політичних сил, які були неспроможні на початку 90-х років отримати більшість у парламенті, але мали реальну можливість впливати на конкретну людину - президента та очікуваннями перетворень у державі народом від нової посади у ній.

Умови, за яких цей інститут було запроваджено автор зводить до: а) розпад СРСР, що поставив перед управлінською елітою України проблему пошуку нових шляхів і методів керівництва державою - має це бути контроль з боку всенародно обраного президента чи колегіального органу (парламенту) як і раніше; б) управлінська еліта була зацікавлена в людині, яка здійснює її призначення і звільнення; в) соціально-економічні та політичні перетворення, яких Україна зазнавала після виходу з СРСР, були неоднозначно сприйняті в суспільстві, тому існувала необхідність у такій посаді в державі, яка б несла за них відповідальність.

Становлення і розвиток інституту президентства в перші роки (1992 - 1996) незалежності України характеризується двома основними аспектами: 1) дією норм інституту відповідно до Конституції України 1978 року із змінами і доповненнями та Конституційного Договору від 8 червня 1995 року; 2) розробкою нової моделі інституту президентства у проектах Конституції за період 1992-1996 років. Аналізуючи норми інституту президентства, відповідно до діючих актів, автор дійшов висновку, що існував досить суттєвий прямий вплив на зміст урегульованих ними правовідносин політичної ситуації в державі. Саме політична ситуація стала основою зміни  правового статусу Президента та його конкретизації у нормах, які визначають компетенцію глави держави. Водночас загальна тенденція розвитку інституту президентства полягала у посиленні його ролі у механізмі здійснення державної влади, що і знайшло своє відображення у Конституції України 1996 року. При розгляді періоду 1992 - 1996 років автор досліджує також формування інституту президентства в Автономній Республіці Крим у 1992-1994 роках.

У другому розділі “Конституційно-правовий зміст інституту президентства” автором виділяються основні його елементи, виходячи з необхідності й доцільності групування норм у межах  інституту. До елементів інституту президентства належать порядок виборів, вступу на посаду, відповідальність, припинення повноважень, компетенція та повноваження. При цьому під елементом інституту президентства розуміється група норм, які регулюють найбільш однорідні суспільні відносини щодо формування і діяльності Президента України як органу держави. Елементи інституту президентства складаються з норм чинної Конституції України та інших правових актів, які були прийняті у розвиток Конституції України та встановлені до прийняття Основного Закону України.

Далі автор, характеризуючи виділені ним елементи інституту, насамперед звертається до порядку виборів глави Української держави. Порядок виборів Президента України, що встановлений законом, прийнятим у розвиток положень Конституції України, суттєво відрізняється від норм закону, які  раніше регулювали цю групу відносин: це стосується порядку організації виборів і висування претендентів у кандидати на пост Президента України, реєстрації кандидатів, а також самої процедури проведення виборів.

Детально розглядаються автором конституційні підстави припинення повноважень Президента України, які можуть бути викликані як подіями, що не залежать від волі глави держави (смерть, хвороба), так і діями самого Президента України (відставка, процедура імпічменту). Настання цих підстав, відповідно до законодавства України, є основою для проведення дострокових президентських виборів. В Україні не передбачені підстави, при настанні яких дострокові вибори не проводяться. Хоча, і про це свідчить досвід Російської Федерації, вирішення питання виконання президентських повноважень у випадку його хвороби, відпустки тощо повинно бути врегульовано. Звертаючись до розгляду процедури імпічменту, яка може бути охарактеризована в Україні і як підстава дострокового припинення повноважень, і як вид відповідальності глави держави (конституційної), автор зауважує, що в Україні вона є досить складною. Крім того, відсутність чітко розробленого механізму її застосування приводять до неможливості її практичного здійснення.

Акти Президента України (укази і розпорядження), розглядаються автором як окремий елемент інституту президентства, оскільки вони мають низку характерних особливостей. Акти глави держави можуть бути як нормативного, так й індивідуального характеру, видаватися Президентом України одноособово чи підлягають скріпленню Прем’єр-міністром і відповідальним міністром (контрасигнуватися). В Україні процедура контрасигнування не відповідає класичному уявленню теорії конституційного права про неї, оскільки не передбачена подальша доля акта у випадку відмови від його підписання головою уряду чи міністром. Тому ця процедура носить скоріше характер візування актів глави держави, а не їх контрасигнування.

Крім зазначених елементів інституту, до них належать також норми про порядок вступу глави держави на пост, види і процедури відповідальності, строк президентських повноважень, гарантії та обмеження президентської діяльності, характеристика яких дається автором.

Наступним важливим елементом інституту президентства є повноваження Президента, які виділяються автором у окремий підрозділ, враховуючи те, що саме цей закріплений нормативно елемент, визначає правовий статус Президента України, місце глави держави у системі поділу влади та механізмі її здійснення.Відповідно до чинної Конституції України компетенція Президента була звужена, однак самі повноваження значно розширилися, що виглядає певним парадоксом. Особливо це стосується відносин Президента України  з такими органами держави, як вищі та місцеві органи державної виконавчої влади.

Повноваження Президента України щодо формування і функціонування органів державної   влади   охоплюють:  1) взаємовідносини  Президента  з   парламентом; 2) взаємовідносини Президента з органами виконавчої влади; 3) взаємовідносини Президента з органами судової влади.

У взаємовідносинах  Президента  з   парламентом автором розглядаються норми, які визначають участь Президента України у законодавчому процесі (право законодавчої ініціативи, промульгація законів, право вето) та процедури взаємозв’язку між главою держави та парламентом (послання до парламенту, подання президентом кандидатури голови уряду чи спільне призначення певної категорії вищих чиновників, розпуск парламенту). Президент України приймає участь у двох основних етапах прийняття закону, шляхом законодавчої ініціативи та промульгації законів. Президент має право як звичайної законодавчої ініціативи, так і право ініціювати внесення змін і доповнень до Конституції України. Він може, виходячи з необхідності скорішого врегулювання певних суспільних відносин, визначати проекти як невідкладні. Досить дискутованим у теорії конституційного права є право вето Президента України, що є похідним від практичної реалізації його главою держави. Не заперечуючи того факту, що Президент України досить часто застосовує це право, автор підкреслює, що застосування вето досить часто залежить від якості законів, що приймаються, а також  враховує можливості їх реалізації. У той же час подолання президентського вето кваліфікованою більшістю від складу парламенту, яке є характерним для США та держав СНД, має і свої позитивні сторони, оскільки об’єднує парламент для прийняття законів.

Право Президента України розпускати Верховну Раду є дещо обмеженим, оскільки у даному випадку глава держави розпускає орган, який фактично не працює, тому його не можна назвати таким, що суттєво впливає на організацію діяльності парламенту. Послання глави держави до Верховної Ради України, будучи його обов’язком, у той же час зачіпають і сферу органів виконавчої влади.

Регулювання відносин між Президентом України і органами виконавчої влади, здійснюється здебільшого актами самого Президента. Саме у цій сфері Президент може виходити за межі своїх повноважень. По відношенню до органів виконавчої влади можна виділити три рівні впливу глави держави: на вищі центральні та місцеві органи виконавчої влади. Президентський вплив на них полягає у правовому регулюванні їх діяльності, кадрових повноваженнях та  відповідальності органів виконавчої влади та їх посадових осіб перед Президентом України.

Щодо формування і функціонування судів Президент України наділяється повноваженнями: по формуванню мережі судів загальної та спеціальної (військових) юрисдикції, призначенню суддів на посаду судді вперше, призначення третини складу Конституційного суду України та трьох членів Вищої ради юстиції. За підписом Президента України видаються посвідчення Головам та заступникам голів вищих судових органів. Президент України має право звертатися до Конституційного Суду з приводу тлумачення норм законів (як чинних, так і тих, що надійшли на підпис главі держави) та з поданням про вирішення питання конституційності актів органів держави, перелік яких передбачений у Конституції. Хоча за обсягом ці повноваження є значно меншими, ніж повноваження Президента по формуванню і впливу на діяльність органів виконавчої влади та участі у законотворенні, однак Президента України не можна охарактеризувати як пасивного суб’єкта конституційно-правових відносин сфери правосуддя.

Зміст норм, які  визначають повноваження глави держави, дає змогу зробити висновок, що Президент України є суб’єктом правових відносин і за участю Верховної Ради України, і за участю органів виконавчої влади усіх рівнів, і за участю органів системи правосуддя. Не будучи конституційно включений до системи органів певної гілки влади, Президент  України водночас не знаходиться над ними. Його головним завданням має стати налагодження здійснення самого механізму реалізації державної влади шляхом узгодження інтересів органів цього механізму.

Що стосується інших повноважень Президента України у внутрішніх відносинах, то до них відносять повноваження Президента України по захисту національної безпеки і оборони держави, у сфері статусу особи в Україні, а також норми, що регулюють відносини глави держави і суспільства.

Повноваження Президента України по захисту національної безпеки і оборони України можна охарактеризувати двояко: 1) захист національної безпеки і оборона України є безпосередньою функцією виконавчої влади у державі; 2) враховуючи важливість цієї функції вона покладається на Президента України, що певним чином виводить її за межі виконавчої влади.

До цих повноважень належать: керівництво у сферах національної безпеки і оборони; внесення до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни; прийняття рішення про введення надзвичайного стану та ін. Більшу частину рішень, прийнятих у цій сфері, Президент України має погоджувати з Прем’єр-міністром і відповідальним міністром. Враховуючи важливість цих повноважень, Президент України може їх реалізувати лише після отримання згоди Верховної Ради України.

У сфері особистого статусу Президент України наділяється правом помилування, вирішення питань громадянства та нагородження державними нагородами. Норми, які регулюють відносини у цій сфері можна охарактеризувати як традиційні для глави держави при будь-якій формі правління. Однак в Україні їх реалізація має певну специфіку. Насамперед, це стосується можливості Президента України встановлювати державні нагороди на підставі своїх указів, а також нагороджувати від свого імені державними нагородами. По-друге, право помилування Президент України використовує не часто, особливо по відношенню до засуджених до смертної кари (про що свідчить аналіз співвідношення між винесеними вироками та їх виконанням).

 Президент України має також важливе повноваження звертатися з посланнями до народу України та проголошувати всеукраїнський референдум за народною ініціативою. Практичне здійснення цих повноважень піднімає роль глави держави  у суспільстві, дозволяє йому у випадку підтримки його з боку народу України здійснювати повноваження, що не передбачені законодавче.       

Повноваження Президента України у міжнародних відносинах охоплюють види і зміст прав і обов’язків Президента України у відносинах з іншими державами та їх представниками. Повноваження Президента України  у міжнародних відносинах є важливими, про що свідчить розміщення цих норм у конституціях на початку переліку норм, які визначають повноваження Президента. Повноваження по представництву держави на міжнародній арені є традиційними повноваженнями глави держави за будь-якої форми правління. Вони конкретизуються у веденні переговорів, призначенні і звільненні посланників, акредитації при главі держави послів та інших представників іноземних держав, підписанні міжнародних угод та їх ратифікації, обміні ратифікаційними грамотами.

Забезпечують реалізацію покладених на Президента України повноважень  органи, які створені при главі держави. Ці органи мають в Україні різний статус. Деякі з них утворюються особисто Президентом України (наприклад, Адміністрація Президента України), інші - створюються на підставі положень Конституції України (Рада Національної безпеки і оборони України, консультативні та дорадчі органи). Органи при Президентові України  створюються на період повноважень глави держави, у разі його переобрання новообраний Президент створює допоміжні органи на власний розсуд. У зв’язку з цим вимагає вирішення на законодавчому рівні проблема статусу Адміністрації Президента України та її співробітників. 

Аналіз системи органів при Президентові України дозволяє зробити висновок про їх значну кількість, а також, враховуючи склад цих органів - про значні можливості Президента для виконання ним повноважень. Водночас той факт, що Президент України особисто очолює певні консультативно-дорадчі органи (наприклад, Координаційну Раду з питань місцевого самоврядування), на думку автора, переобтяжує главу держави, виходить за межі його статусу. Порівняння видів і складу аналогічних органів при президентах Російської Федерації і Французької Республіки як напівпрезидентських республіках, приводить автора до висновку про доцільність удосконалення  структури Адміністрації Президента для ефективного забезпечення діяльності глави держави.  

У третьому розділі “Основні напрями і перспективи розвитку інституту президентства в Україні“, виходячи з характеристики ознак правової соціальної і демократичної держави, автор вважає, що інститут президентства має стати правовою основою для функціонування у державі органу (Президента України), побудованого на принципах демократизму та пріоритетності прав і свобод людини і громадянина. З іншого боку, інститут президентства, який сьогодні встановлений в Україні (що має змішану форму правління), не можна однозначно охарактеризувати як незмінний для майбутнього України. Парламентарна форма правління з інститутом президентства є безперечно більш демократичною формою  порівняно з напівпрезидентською, але це в державі із стабільною соціально-економічною і політичною ситуацію.

Характеристика правового статусу Президента України дозволяє автору зробити припущення, що для ефективної діяльності органів державної влади в Україні Президент України як орган держави має бути конституційно наділений функцією узгодження діяльності цих органів. Беручи до уваги той факт, що у конституціях зарубіжних держав функція арбітражу, закріплюється двояко: 1) президент виступає арбітром між гілками влади (Франція, Вірменія); 2) глава держави є арбітром між органами влади (Російська Федерація, Республіка Білоруссь), на думку автора, для України є більш прийнятним другий варіант функції арбітражу. У даному випадку Президент України не буде інституційно стояти над іншими органами влади у державі та знаходитися поза ними. При цьому за Президентом України будуть збережені його повноваження по відношенню до органів законодавчої і судової влади (за винятком спрощення певних процедур), у сфері захисту національної безпеки і оборони, особистого статусу та у міжнародних відносинах. Повноваження глави держави по відношенню до органів виконавчої влади мають бути звужені шляхом передачі певної їх частини парламенту і уряду України.

Однак навіть закріплений конституційно інститут президентства не повною мірою регулює правовідносини, пов’язані з діяльністю Президента України. У зв’язку із цим існує необхідність як внесення змін і доповнень до Конституції України  (наділення функцією арбітражу, розмежування у різних статтях порядку виборів Президента України та вимог щодо несумісності поста Президента з іншими видами діяльності; урегулювання питань виконання повноважень Президента України у випадку його тимчасової відсутності (хвороба, відпустка тощо), так і прийняття відповідних правових актів. Ці акти, насамперед закони, мають визначати процедуру здійснення Президентом України функцію гаранта дотримання прав і свобод людини і громадянина та дотримання Конституції України і функції арбітражу. Крім того, мають бути прийняті закони, які регулюватимуть відносини у сфері матеріального забезпечення Президента України та членів його сім’ї, захисту честі й гідності Президента України; доповнені закони щодо кримінальної і цивільної відповідальності Президента.

Прийняття нових нормативних актів та внесення змін до існуючих, а також особистісний фактор особи, яка обіймає пост Президента України, сприятимуть, по-перше, посиленню поваги до цього органу держави з боку суспільства, а по-друге - становленню України як соціальної, правової і демократичної держави.