Яцуба В.Г. Кадрове забезпечення державного управління (організаційно-правовий аспект) : Яцуба В.Г. Кадровое обеспечение государственного управления (организационно-правовой аспект)

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

            У “Вступі” обгрунтовується актуальність дисертаційної теми, визначаються мета і завдання, гіпотеза і методи дослідження; формулюються висновки про теоретичне та практичне значення основних положень дисертації, їх новизну та ступінь апробації у фаховій вітчизняній та зарубіжній літературі; аналізується концептуальний зміст оптимального кола (вітчизняних та зарубіжних) фахових першоджерел і політико-правових документів, у яких відображена бодай найближча до теми дисертації наукова проблематика.

            В першому розділі - “Теоретико-історичні основи та організаційно-правові чинники кадрового забезпечення державного управління як сфери професійної діяльності” - розглядаються в пізнавально-історичному аспекті теоретичні погляди на досліджувану проблему, що належать вітчизняним та зарубіжним політологам, правознавцям, історикам-державознавцям, економістам, соціологам, психологам. З’ясовуються сутність, закономірності й особливості процесу зародження та розвитку кадрового забезпечення системи державного управління як сфери зайнятості, ролі в її формуванні і функціонуванні організаційно-правового базису. Аналізуються умови і фактори, що стимулювали або стримували становлення та удосконалення цієї діяльності в Україні в попередні роки. В структурному сенсі розділ складається з двох підрозділів.

            Підрозділ 1.1. - “Становлення і розвиток теоретичних уявлень про кадрове забезпечення державного адміністративного апарату” - присвячено виявленню стану дослідженості проблеми, існуючих підходів до наукового розгляду роботи з кадрами державної адміністративної системи, аналізується методологія тлумачення та субординації понять і термінів, що характеризують специфіку кадрового забезпечення органів державної влади і органів місцевого самоврядування, державного сектора економіки: “державне управління”, “державна кадрова політика”, “державна служба”,  “робота з кадрами”, “кадровий резерв”, “професійна компетенція”, “професійний відбір”, “професійна підготовка”, “професійні повноваження”, “обов’язки і права кадрів”, “відповідальність” тощо. В аналізі проблем реалізовано загальносистемний підхід, який уможливлює цілісне бачення політико-правових, соціально-економічних, організаційно-технічних, національно-культурних, віково-демографічних та інших складових, що визначають умови успішної професійної діяльності фахівців системи державного управління.

            Зроблено джерелознавчий аналіз давно опублікованих наукових праць, які містять дані і значущі узагальнення про кадрове забезпечення системи державного управління, організаційно-правові форми і методи цієї роботи та механізми і процедури реалізації на практиці відповідних наукових розробок. Зокрема, проаналізовано маловідомі праці економістів, юристів, психологів минулих років - “Профессиональный подбор и его социальный смысл” Ф.Р.Дунаєвського (1923); “Проблемы профессионального подбора руководящих кадров в СССР” А.І.Пахомичєва (1926); “Испытания профессиональной подготовлености” М.Д.Левитова (1927); “Психология труда и психотехника” за ред. І.М.Шпильрейна (1929); “Вопросы психотехнического профотбора” Є.М.Беркова і В.Г.Баранова (1931) та ін., в яких ряд із поставлених в них проблем та висловлених пропозицій не втратили своєї актуальності й в наші дні.

            Особливу увагу приділено аналізові державознавчої літератури вітчизняних дослідників. Це, зокрема: “Дисциплина и ответственность в аппарате государственного управления” В.В.Цвєткова та А.І.Щербака (1985); “Аппарат государственного управления: содержание деятельности и организационные структуры” В.Б.Авер’янова (1990); “Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе” Н.Р.Нижник (1995); “Государственная служба. Историко-теоретические предпосылки, сравнительно-правовой и логико-понятийный анализ” А.В.Петришина (1998); “Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи” колективу авторів під керівництвом В.В.Цвєткова (1998). Ці праці, попри особливості різноманітних наукових шкіл, позицій і точок зору авторів, використані як теоретичне підгрунтя для осмислення державного управління, державної служби, їх правового й організаційного поля.

            Спираючись на аналіз праць науковців-психологів, фахівців системних досліджень, зроблено висновки щодо необхідності нормативно-правового закріплення та організаційно-процедурного оформлення розробки й застосування в кадровій роботі апаратурних, тестових, анкетних методик для виявлення професійної придатності, лідерських та інших якостей адміністративного персоналу тощо. Робиться висновок про необхідність розвитку теоретичних уявлень про організаційно-правові засади кадрової роботи з фахівцями державного управління як в історичному, так і в логічному аспектах. Наголошується на причинно-наслідковому взаємозв’язку фактичної заборони в 30-ті роки психолого-фізіологічних, соціально-економічних досліджень індивідуальної професійної придатності персоналу складної управлінської праці та їх використання на практиці; на підміні наукового підходу в кадровій роботі ідеологічно спрямованими партійно-політичними кампаніями, репресіями щодо інакомислячих, вилученням важливого чинника діагностики й аналізу індивідуальної професійно-посадової придатності на підставі вивчення психофізичних кваліфікаційних ознак працівників; на аналізові факторів і чинників панування суто політичної орієнтації кадрів держслужбовців, а  в 50-80-х роках - спроб наукової апологетики та поширення практики “спрямовування”, насамперед молоді, у непрестижні сфери праці. Формулюється висновок про те, що лише наприкінці 80-х - початку 90-х років відбувається реальне відродження науково обгрунтованої роботи з кадрами державних службовців, що було синтезовано в прийнятому у 1993 р. Законі України “Про державну службу”.

У підрозділі 1.2. - “Забезпечення кадрами державної адміністративної системи в Україні та інших країнах у 20-80-ті роки” - відтворено історичну логіку розвитку державної кадрової політики, принципів і засад залучення працівників до державної управлінської справи в умовах зазначеного часу. Доводиться, що саме в цей період суцільна моноідеологізація гуманітарних наук слугувала виправданню і пропаганді вкрай політизованих загальнодержавних кадрових заходів, залученню працівників до партійного і державного управління поза наукового обгрунтування професійної придатності, реальних особистих заслуг кадрів, їхньої компетентності в управлінській діяльності, громадсько-політичної позиції, рівнем освіти. Формулюється висновок про те, що подібні “заходи” фактично блокували спроби запровадження на всіх рівнях науково-правових засад державного управління.

На вітчизняному тлі проаналізовано історико-політичний досвід розвинутих країн - США, Великобританії, Німеччини, Франції, Італії, Фінляндії та ін., які в той самий період переживали соціальні процеси, аналогічні нинішнім в суверенній Україні: в економічній сфері - ринково-реформаторські трансформації, в соціальній - становлення громадянського суспільства і середнього класу, в політичній - виникнення єдинодержавної політичної нації, політико-правові реформи, добудову правової і соціальної держави. Авторський задум полягав у виявленні в досвіді вказаних країн як загальнозакономірного, так і історико-специфічного у справі налагодження системи державної служби і державного управління та належного кадрового забезпечення. Найголовніше, що авторові вдалося з’ясувати, відкристалізовується  у трьох основних пунктах: в усіх згаданих країнах - 1) стихійність і відомчість у роботі з кадрами державних службовців на початку 20-х років повільно і впевнено поступається системно-організаційним та нормативно-упорядкованим формам і методам; 2) на суворо правових засадах - особливо з 50-х років - поступово складається загальнонаціональна система державної служби і соціального управління та відповідної їй підсистеми підготовки, виховання і розстановки кадрів; 3) з початку 80-х років складається і загальнонаціональна система державної служби із відповідною їй цілісною мережею не тільки правової, а й науково-раціоналістичної організації зайнятості кадрів в усій системі державної служби і управління справами суспільства.

Синтетичним же висновком цього розділу є наступний: первинним чинником організації раціональної роботи з кадрами державних службовців в усіх по-справжньому цивілізованих країнах виступає визначення індивідуальних психофізичних і кваліфікаційних якостей кожної конкретної людини, її потреб, мотивів й інтересів, а також відповідності державним нормам і стандартам щодо професійної придатності державного службовця до роботи на певній посаді в органі, установі, організації.

Другий розділ - “Загальне і особливе в кадровому забезпеченні державного управління в Україні та зарубіжних країнах у 90-ті роки” - присвячений розгляду провідних тенденцій та характерних змін, які притаманні розвинутим країнам та країнам перехідного стану, зокрема, Україні. Розділ складається з двох підрозділів, в котрих досліджуються теоретичні засади посилення ролі, зміцнення організаційно-правових засад, розширення кола форм і методів роботи з персоналом державного управління, його впливу на якість суспільних перетворень та реалізацію перспектив стабільного розвитку відповідних країн.

У підрозділі 2.1. - “Кадрове забезпечення державного управління в Україні” - розкриваються пріоритетні напрями кадрового забезпечення державної адміністративної системи в Україні протягом останнього десятиріччя, до яких віднесено: створення системи роботи з кадрами, розробку та вдосконалення законодавчих і організаційних засад її становлення й функціонування, професіоналізацію державного управління й державної служби, формування системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців. Стверджується думка про те, що забезпечення цих напрямів вимагає подолання розпорошеності й еклектизму окремих механізмів і процедур кадрової роботи, системно-комплексного впровадження радикальних дій з деполітизації, професіоналізації, інтелектуалізації та моралізації праці в державному управлінні, розвитку інститутів кадрового забезпечення адміністративної системи, посилення соціально-правової підтримки працюючих, динамізації ринку праці, кадрової конкуренції, розробки критеріїв оцінки праці, усунення дублювання повноважень та  дефіциту персональної відповідальності. Зроблено висновок:  розв’язання даних проблем передбачає реалізацію системних кадрових організаційно-правових заходів, активізацію науково-практичних дій з аналізу вітчизняного та адаптації зарубіжного досвіду, перевірених життям стандартів і норм розвинутих країн щодо кадрового забезпечення державного управління.

У підрозділі 2.2. - “Робота із забезпечення кадрами державного адміністративного апарату в розвинутих країнах та країнах перехідного стану” - аналізується організаційно-правова специфіка, що зумовила перетворення роботи з кадрами в 90-ті роки на комплексні, узгоджені в масштабах усієї держави, системи дій з відбору, підготовки, використання, оцінки, мотивації кадрів у державному управлінні. Зроблено висновок про те, що вдосконалення роботи з кадрами постійно проводиться в країнах із стабільними соціальними системами, зокрема в США, Великобританії, Німеччині, Франції та ін. Автор вважає, що запорукою успішності цієї роботи виступає розробка відповідного законодавства, створення організаційних механізмів, формування інституту розгалуженої державної служби та спеціальної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів державного управління. Відслідковується також залежність системи селекції та навчання кадрів від типу державної служби - кар’єрної (Європа) чи контрактної (Північна Америка). При цьому постійно удосконалюються організаційно-правові засади з підвищення престижу і привабливості, вмотивованості й усвідомленості праці в державному управлінні відповідно до конкретних цілей національного розвитку. Разом з постійним моніторингом реальної кадрової ситуації це дає змогу суттєво поліпшувати відтворення управлінських кадрів відповідно до поточних і перспективних практичних потреб.

Визначено характерні риси, притаманні кадровій роботі в 90-ті роки групі країн перехідного стану, зокрема Україні. Це - відсутність досвіду розробки та реалізації стратегії і тактики добору, підготовки та розстановки кадрів державного управління в нових умовах незалежного державотворення й утвердження демократичних засад суспільного життя; перегляд функцій, структури органів влади, форм, стилів і методів керівництва; нерозробленість наукових підходів до створення національних систем кадрового забезпечення управлінської діяльності держави, зокрема навчання управлінського персоналу, їх недостатня організаційна, правова, фінансова основа. Зрештою, аналізуються актуальні проблеми кадрового забезпечення державного управління, їх специфічні особливості та позитивний досвід розв’язання в посткомуністичних країнах.

Третій розділ - “Професіоналізація державної адміністративної системи в Україні: стратегія і перспективи” - присвячений проблемам кадрового забезпечення державного управління як окремого виду професійної діяльності, що є важливою передумовою виходу країни із системної кризи, здійснення адміністративної реформи та забезпечення на цій основі стабільного суспільного розвитку, гідних для громадян України умов життєдіяльності. Визначальним чинником перспективного розвитку кадрового забезпечення є ефективна кадрова політика в широкому розумінні, яка включає відтворення кадрового потенціалу державного управління, його зайнятість, правове врегулювання трудових відносин, організаційних механізмів і процедур відбору, мотивації, оцінки, удосконалення, просування, переміщення кадрів, формування в них високої адміністративної культури. Розглянуто підходи до аналізу потреб кадрового забезпечення, що враховують кон’юнктуру ринку праці та освітніх послуг.

У підрозділі 3.1. - “Перспективи розвитку системи відбору, підготовки та використання адміністративних працівників” - проблема кадрового забезпечення державного управління досліджується не тільки як засіб розв’язання проблем державного будівництва, формування органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підтримки державного сектора економіки, а й як самостійна сфера професійної діяльності фахівців, яка повинна створювати умови для відтворення робочої сили, поліпшення її якості, підвищення ефективності використання. Обгрунтовується положення про те, що в  основу кадрової роботи, її організаційних і правових засад мають бути покладені науково визначені й практично перевірені світовим досвідом принципи: дієздатності й ефективності кадрів, їх професіоналізму і компетентності, політичної нейтральності і відданості справі, доброчесності і відповідальності, ініціативності і дисциплінованості, вмотивованості і престижності управлінської праці, її прозорості і підзвітності, змагальності і конкурентності, пріоритету особистих заслуг. Стрижневий теоретичний висновок підрозділу полягає в тому, що сучасні негаразди у відборі кадрів на навчання значною мірою зумовлені нерозвиненістю інститутів і механізмів профорієнтації, профконсультування, профвідбору, процедур діагностики психофізичних можливостей кандидата, які б давали об’єктивні рекомендації щодо обрання державного управління як професійної діяльності, вибору відповідних форм підготовки, підвищення кваліфікації. Наголошується на доцільності моделювання функціональних залежностей, що реально відображали б критерії, зміст, ознаки ефективної управлінської праці в системі державної служби.

У підрозділі 3.2. - “Удосконалення організаційного та правового забезпечення роботи з персоналом державної адміністративної системи” - розглядаються питання створення сегменту ринку праці з необхідною організаційно-правовою основою й інфраструктурою, орієнтованими на потреби сучасної системи державного управління, налагодження маркетингу праці як способу забезпечення провайдерами з добору і підготовки кадрів споживачів компетентними фахівцями. Обгрунтовується цілісна система організаційно-правових заходів, спрямованих на забезпечення відповідності кадрового потенціалу держави її управлінсько-регуляторним функціям, реструктуризацію кадрової компоненти управлінського апарату, реформування його чисельності й оплати праці, функціональний аналіз і класифікацію посад, розмежування політичної, адміністративної і технічної діяльності, утвердження партнерства і взаємної довіри, гласності й прозорості, розширення управлінської свободи, зміцнення дисципліни, посилення контролю, запобігання зловживанням і корупції. На національному рівні пропонується розробити стандарти професійного навчання управлінських кадрів з урахуванням кращого світового досвіду, визначено провідні навчальні заклади для здійснення такої підготовки. 

На підставі аналізу теоретичного і практичного вітчизняного та світового досвіду дисертант формулює висновки про необхідність розвитку системи навчальних закладів, що здійснюють підготовку персоналу з державного управління, насамперед керівного, окреслює цілі й завдання служби кадрового маркетингу, її місце в організаційній  структурі державного управління, інформаційне забезпечення і доводить доцільність створення незалежних посередницьких структур для  роботи з кадрами державного управління; зазначає гіпотетичні напрями наукових досліджень та ймовірні шляхи їх впровадження в практику за різних сценаріїв подальшого організаційно-правового забезпечення роботи з кадрами системи державного управління в Україні на порозі нового тисячоліття.