Погорелов Є.В. Кодифікаційна діяльність в правовій системі України (загально-теоретичний аспект)

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обгрунтовується актуальність теми, визначаються об’єкт та предмет, мета і завдання дослідження, характеризуються його методологічна та теоретична основи, формулюються основні положення, що виносяться на захист, розкривається наукова новизна, теоретична та практична значимість роботи, вказуються дані про апробацію результатів дослідження.

В Розділі І – “Кодифікаційна діяльність як основна форма удосконалення сучасного законодавства в правовій системі України” – досліджуються поняття та форми удосконалення законодавства, подається загальнотеоретична характеристика кодифікаційної діяльності як основної форми удосконалення законодавства та з’ясовується її місце і значення у сучасній правовій системі України.

Враховуючи те, що кодифікація пов’язана з удосконаленням законодавства, з’ясовується поняття останнього. Підкреслюється, що удосконалення законодавства являє собою, перш за все, діяльність компетентних органів держави, яка зумовлюється потребами суспільного розвитку та юридичної практики. Оскільки створити раз і назавжди дане досконале законодавство реально неможливо, його необхідно розглядати як постійний процес по підтримці якісного стану законодавства, котрий охоплює як діяльність по створенню нових якісних нормативно-правових актів, внесенню якісних змін та доповнень у чинні, так і діяльність по “усуненню” або “пом’якшенню” неякісних властивостей чинного законодавства. Удосконалення законодавства – не самоціль. Його “досконалість” потрібна для досягнення цілком практичної мети: бути ефективним регулятором суспільних відносин, а наприкінці – основою нормального функціонування правової системи в цілому. З урахуванням наведеного, пропонується таке визначення удосконалення законодавства: це діяльність компетентних органів держави по підтримці якісного стану законодавства (якості його змісту і форми) у відповідності з потребами розвитку суспільних відносин, яка спрямована на забезпечення ефективності правового регулювання. При цьому автор підтримує існуючу в юридичній літературі думку щодо показників якісного стану законодавства, якими є його цілісність, точність, визначеність, узгодженість, повнота, стабільність, динамізм, доступність та оглядовість. В роботі аналізується також співвідношення понять “удосконалення законодавства”, “розвиток законодавства”, “ефективність законодавства”.

Далі зазначається, що удосконалення законодавства, як і будь-яка діяльність, здійснюється в певних формах, за допомогою певних засобів тощо. Тому виникає питання встановлення критеріїв визначення форм удосконалення законодавства. На думку автора, такими критеріями слід вважати:

1) безпосередній (прямий) або опосередкований (непрямий) вплив певних видів юридичної діяльності (юридичних операцій) на якісний стан законодавства;

2) об’єкт удосконалення, в якості якого можуть виступати: а) зміст і форма проектів нормативно-правових актів; б) зміст і форма нормативно-правових актів, які були прийняті, але ще не набрали чинності; в) зміст і форма чинних нормативно-правових актів.

Автор поділяє думки тих авторів, які вважають змістом нормативно-правових актів нормативно-правові приписи, а його формою – сам текст нормативно-правових актів (словесний виклад нормативних приписів та його офіційно-документальне оформлення).

Виходячи з зазначених критеріїв, до форм удосконалення законодавства дисертант відносить:

– обговорення проектів нормативно-правових актів;

– узгодження проектів нормативно-правових актів;

– експертизу нормопроектів;

– підписання законів Президентом України;

– державну реєстрацію підзаконних нормативно-правових актів відповідними органами юстиції;

– новелізацію та ревізію чинних нормативно-правових актів;

– скасування незаконних чинних нормативно-правових актів;

– офіційне нормативне тлумачення чинних нормативно-правових актів;

– припинення чинності неконституційних та незаконних нормативно-правових актів судовими рішеннями;

– систематизацію нормативно-правових актів, в тому числі, і їх кодифікацію.

В роботі детально характеризуються всі зазначені форми удосконалення законодавства. Разом з тим, аналізуючи такі форми, як державна реєстрація підзаконних нормативно-правових актів відповідними органами юстиції, скасування незаконних чинних нормативно-правових актів, припинення чинності неконституційних та незаконних нормативно-правових актів за рішеннями Конституційного Суду України, загальних та арбітражних судів, автор прийшов до висновку, що вони не тільки “усувають” дефектні, неякісні, з точки зору закону, нормативні акти, а й забезпечують одночасно його верховенство. Це дало можливість сформулювати і положення про те, що в Україні сформувався процедурно-процесуальний юридичний механізм забезпечення верховенства закону у системі нормативно-правових актів.

Дослідження власне кодифікаційної діяльності починається зі з’ясування обставин, факторів, що зумовлюють її необхідність. Аналіз відповідної юридичної літератури, застосування основних положень загальної теорії діяльності, зокрема про її елементи, дозволило автору встановити наступні характерні риси кодифікаційної діяльності.

По-перше, вона здійснюється компетентними правотворчими органами держави, а тому має державно-владний, офіційний характер і є різновидом правотворчості.

По-друге, її об’єктом є певна група нормативно-правових приписів, що мають спільний предмет правового регулювання.

По-третє, вона зумовлена, перш за все, потребами суспільного розвитку і такою властивістю об’єктивного юридичного права, як його системність.

По-четверте, змістом цієї діяльності є переробка форми і змісту нормативно-правових приписів, їх узгодження та об’єднання у єдиний цілісний комплекс.

По-п’яте, вона являє собою процес, який складається з певних послідовних дій (операцій), стадій та етапів.

По-шосте, це діяльність, яка здійснюється на основі певних принципів, за допомогою певних засобів, із застосуванням певних правил кодифікації.

По-сьоме, її результатом є створення кодифікаційних актів, тобто єдиних, внутрішньо узгоджених за змістом і юридично цілісних нормативно-правових актів, які мають юридичну форму зовнішнього виразу (найменування): “закон”, “кодекс”, “основи законодавства”, “положення”, “статут” тощо.

По-восьме, метою кодифікаційної діяльності є створення якісних нормативно-правових актів, а в цілому – удосконалення законодавства. З урахуванням наведеного, пропонується визначення поняття кодифікаційної діяльності. Вона визначається як зумовлений потребами суспільного розвитку та системністю права, здійснюваний на основі певних принципів правотворчий процес по переробці змісту і форми групи чинних нормативно-правових приписів, їх узгодження та об’єднання в єдиному кодифікованому акті з метою удосконалення законодавства.

Проаналізувавши причини та мету кодифікації, деякі потреби реформування правової системи в Україні і юридичну літературу щодо принципів правотворчості, автор формулює основні принципи саме кодифікаційної діяльності:

– плановість, системність та систематичність проведення кодифікаційних робіт;

– наукова обгрунтованість кодифікованих актів;

– забезпечення верховенства права та закону;

– врахування системно-структурних властивостей об’єктивного юридичного права та законодавства;

– техніко-юридична досконалість кодифікаційних актів;

– наближення кодифікаційної діяльності в Україні до “європейських стандартів”, зумовлених особливостями континентальної правової системи.

Вказані принципи визначають зміст кодифікаційної діяльності, вибір засобів та прийомів її здійснення, напрямки розвитку. Зрештою, вони можуть виступати в якості критеріїв оцінки кодифікаційних робіт, які проводяться в Україні.

Після характеристики відомих у юридичній літературі видів кодифікації (загальної, міжгалузевої, галузевої та спеціальної) і їх результатів, з’ясовується питання “первинності”, “послідовності”, “доцільності” та “паралельності” проведення відповідного виду кодифікаційних робіт відносно інших. Нестабільність суспільних відносин, правової системи в Україні зумовлює “первинність” та “доцільність” здійснення спеціальної та галузевої кодифікації. Проте, незважаючи на ці умови, дисертант підтримує пропозиції авторів про необхідність розпочати підготовку наукової концепції здійснення загальної кодифікації, враховуючи довготривалість та складність цього процесу.

Властивості та призначення кодифікаційної діяльності більш рельєфно “висвітлюються”, проявляються в її функціях. Разом з тим зазначається, що вони не були предметом розгляду загальної теорії права. Визначаючи функції кодифікації як напрямки її впливу на чинне законодавство, автор виділяє та характеризує такі функції, як правотворчу, узгоджувальну, фундаментальну, ієрархиризуючу, узагальнюючу, новелізуючу, системоутворюючу, стабілізуючу, оптимізуючу, функцію усунення дефектів у законодавстві.

Правотворча функція полягає в тому, що в ході кодифікаційних робіт здійснюються правотворчі операції з нормативно-правовими приписами: скасовуються, змінюються застарілі, встановлюються нові.

Фундаментальна функція виражається в тому, що вона виробляє як загальногалузеві, так і внутрішньогалузеві нормативні основи. У ході кодифікації формулюються приписи, котрі регулюють найбільш важливі, принципові питання суспільного життя, визначаючи нормативні основи тієї або іншої галузі (інституту) законодавства. Вони визначають цілі, завдання, принципи та правовий режим відповідної галузі права.

Інтегративна (об’єднувальна) функція полягає в тому, що після переробки та узгодження розрізнені нормативні фрагментарні акти правового регулювання зводяться, об’єднуються в єдиному нормативно-правовому акті.

Функція усунення дефектів у законодавстві (можна її також назвати “очисною”) характеризується тим, що в ході кодифікації заповнюються прогалини у законодавстві, ліквідуються колізії, дублювання, скасовуються застарілі нормативно-правові приписи тощо.

Узагальнююча функція кодифікації знаходить свій вираз у створенні на основі численних розрізнених фрагментарних (іноді вкрай деталізованих) приписів узагальнюючих нормативних положень, тобто нормативних приписів високого рівня узагальненості та абстрактності, які заздалегідь розраховані на розвиток суспільних відносин. Дана функція вирішує і проблему множинності нормативних актів.

Системоутворююча функція кодифікації проявляється в тому, що в її результаті створюється комплекс узгоджених нормативно-правових приписів, об’єднаних загальним предметом та методом правового регулювання в єдиному логічно і юридично цілісному нормативно-правовому акті. При системному та систематичному здійсненні кодифікаційної діяльності її вплив знайде свій прояв не тільки на рівні інституту чи галузі права, а й системи права в цілому.

Стабілізуюча функція кодифікації припускає, що законодавець на основі урахування об’єктивних тенденцій розвитку суспільних відносин створює такі нормативні приписи, які розраховані на тривалий термін їхньої дії. Закріплення їх в кодифікованому акті надає самому акту більшої стабільності.

Оптимізуюча функція кодифікації виявляється в поліпшенні доступності, оглядовості законодавства, забезпеченні повноти правового регулювання, підвищенні ефективності законодавства не тільки за рахунок поліпшення властивостей його форми й змісту, але і за допомогою відносної стабільності його форми й змісту.

Вказані функції, в певній мірі, визначають місце і значення кодифікаційної діяльності в правовій системі України, яка відноситься до континентальної (романо-германської) правової системи, хоча і має свої особливості, зокрема, невизнання і невикористання юридичного прецеденту, в якості форми об’єктивного юридичного права. Одним з напрямків її реформування на сучасному етапі є забезпечення пріоритету приватного права над публічним. Ця проблема, на думку автора, може бути вирішена шляхом інтенсифікації та першочерговості проведення кодифікаційних робіт у сфері приватного права.

У Розділі ІІ – “Методологічні основи та технологія кодифікаційної діяльності” – аналізуються теоретичні положення про систему права та законодавства у якості методологічної основи кодифікаційної діяльності, досліджуються поняття та елементи її технології, визначаються поняття та напрямки кодифікаційної політики.

Дисертант підкреслює, що, якщо система права та система законодавства виступають як об’єктивна основа кодифікаційної діяльності, то теоретичні знання про них є методологічною основою її здійснення.

В кодифікаційній діяльності важливе методологічне значення набувають наступні теоретичні положення про систему права. По-перше, положення про єдність юридичних норм, що складають систему права, яка в ході кодифікації має забезпечуватися формулюванням у кодифікаційному акті принципів права (або галузевих, або принципів інституту права) та їх узгодженість, що забезпечується відсутністю колізій між нормами, логічним зв’язком між загальними та спеціальними нормами тощо. По-друге, знання про елементи системи права: юридичні норми, інститути, галузі права, публічне та приватне право, матеріальне та процесуальне право. Дисертант розглядає кожен з вказаних елементів, особливу увагу приділяючи юридичній нормі (її структурі та співвідношенню з нормативно-правовими приписами, як формі її виразу у статтях нормативних актів). Принципове значення для кодифікатора має дотримання правила про тричленну структуру юридичної норми: важливо при формуванні нормативно-правових приписів не “загубити” елементи норми, які тільки у сукупності можуть забезпечити регулювання, охорону і захист суспільних відносин. По-третє, висновки про критерії поділу системи права на складові частини. Знання про предмет і метод правового регулювання дають можливість у всьому масиві чинного законодавства виділити і змістовно переробити такі нормативні приписи, які необхідні для регулювання даної сфери суспільних відносин. Важливе значення мають й інші знання про систему права.

Система права об’єктивуються у системі форм (джерел) права, насамперед у системі законодавства, яка також має свої специфічні властивості (свою структуру, елементи, додаткові критерії побудови тощо), які не можуть не враховуватись в ході здійснення кодифікації.

Виходячи з того, що сам термін “законодавство” вживається в різних значеннях, автор аналізує його і констатує, що витоки багатозначності категорії “законодавства” лежать в особливостях державно-правової реальності, яка існує в Україні сьогодні і яка багато в чому зумовлена ще радянськими традиціями розуміння законодавства. У сучасній Україні співіснує як “вузьке” (закони, міжнародні договори України, ратифіковані Верховною Радою України), так і “широке” (закони, підзаконні нормативно-правові акти тощо) розуміння терміна “законодавство”, що в окремих випадках породжує конфлікти у правозастосовчій діяльності і підкреслює необхідність та доцільність юридичного визначення й закріплення одного значення терміна “законодавство” як сукупності законів та відповідних міжнародних договорів. Це, на думку дисертанта, без сумніву, сприяло б забезпеченню реального верховенства законів у системі законодавства. Проте, для потреб кодифікаційної діяльності можна використовувати широке розуміння законодавства.

У дисертації зазначається, що на сьогоднішній день в Україні склалася така вертикальна структура системи законодавства.

І – Конституція України,

– міжнародні договори, ратифіковані Верховною Радою України,

– закони і нормативні постанови Верховної Ради України;

ІІ – нормативні укази Президента України,

– нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України,

– нормативно-правові акти міністерств і відомств;

ІІІ – Конституція Автономної республіки Крим,

– нормативні рішення та постанови Верховної Ради Автономної республіки Крим,

– нормативно-правові акти Ради Міністрів Автономної республіки Крим;

ІV – нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій,

– нормативно-правові акти органів місцевого самоврядування,

– нормативні накази та інструкції адміністрацій державних підприємств, установ, організацій,

– колективні угоди, що укладаються згідно з законодавством про працю.

Разом з тим, дисертант підтримує думку П.М. Рабіновича щодо існування в Україні специфічних юридичних актів, які можуть набувати нормативного значення. До них відносяться судові рішення про визнання незаконними певних нормативно-правових актів, внаслідок чого вони втрачають (припиняють) свою чинність. За юридичною природою такі рішення є правозастосувальними актами, проте, правові приписи про незаконність того чи іншого нормативного акту, що містяться в них, мають нормативний характер, оскільки розповсюджують свою дію на всіх суб’єктів, які підпадали під регулювання незаконних нормативних актів. Тому у вертикальну структуру законодавства потрібно включити і означені юридичні акти.

V – рішення Конституційного Суду України про неконституційність законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної республіки Крим,

– рішення загальних та арбітражних судів про визнання незаконними нормативно-правових актів (за виключенням актів, що є предметом розгляду Конституційного Суду України).

Враховуючи наведене вище та аналізуючи існуючі в юридичній літературі визначення поняття системи законодавства, автор приходить до висновку, що поняття останньої потребує уточнення. Він пропонує визначати поняття системи законодавства як комплекс взаємодіючих нормативно-правових приписів, що вміщуються в юридичних актах та нормативно-правових угодах, який характеризується їхньою єдністю та узгодженістю і одночасним розподілом на певні частини (елементи). Таке розуміння системи законодавства спрямовує кодифікатора на відшукання і аналіз всіх нормативних приписів, що можуть міститися не тільки в нормативно-правових актах, а й в інших джерелах.

Далі дисертант зазначає, що методологічну основу кодифікації складають й інші теоретичні положення про систему законодавства. Знання про види та структуру нормативно-правових приписів, як змісту системи законодавства, дозволяють правильно сконструювати їх в нормативних актах. Якщо виникає потреба у встановленні регулятивних приписів, то кодифікатор обов’язково повинен сформулювати їх гіпотезу та диспозицію. Встановлення охоронних приписів вимагає відобразити їх у вигляді гіпотези та каральної санкції. Якщо необхідно встановити захисні приписи, то їх структура має складатися з гіпотези та відновлювальної санкції.

При здійсненні кодифікаційної діяльності важливе значення мають також положення про критерії побудови галузевої структури системи законодавства, якими є не тільки галузі та інститути права (їх предмет та метод регулювання), а й інтереси держави та потреби юридичної практики. Внаслідок цього, в системі законодавства існують не тільки однорідні галузі та інститути законодавства, але й комплексні галузі та інститути. Це дає можливість створювати комплексні (міжгалузеві та міжінституційні) кодифіковані акти.

Далі в роботі досліджується технологія кодифікаційної діяльності, яка ще не була предметом розгляду загальної теорії права.

На думку автора, технологія кодифікаційної діяльності складається з: 1) сукупності засобів та прийомів здійснення кодифікаційних робіт і створення кодифікованих актів; 2) правил застосування таких засобів та прийомів; 3) самого процесу здійснення кодифікації, який складається з певних послідовних дій, стадій, етапів. В роботі розглядаються вказані елементи кодифікаційної технології. При цьому, засоби, прийоми здійснення кодифікації та створення кодифікованих актів, а також правила їх застосування об’єднуються таким поняттям, як кодифікаційна техніка. Разом з тим, підкреслюється, що сутність кодифікаційної технології полягає в тому, що засоби і правила кодифікаційної техніки як би розподіляються між стадіями, етапами процесу здійснення кодифікації і “закріплюються” за ними. Іншими словами, кожна стадія та етап мають свої власні засоби та правила. Проте, якраз ця обставина забезпечує послідовність використання засобів кодифікаційної техніки і дає можливість стверджувати про наявність саме кодифікаційної технології. Автор визначає її як певну послідовність дій по використанню кодифікаційної техніки.

Закінчується розділ дослідженням питання про кодифікаційну політику в Україні. Дисертант зазначає, що без сталої кодифікаційної політики неможливо здійснювати системну та систематичну кодифікацію, забезпечити цілісність, єдність та узгодженість українського права в цілому. Автором пропонується визначати кодифікаційну політику як визначення компетентними органами держави на сонові принципів права та кодифікації цілей, завдань, змісту та напрямків кодифікаційної діяльності.

Автор обгрунтовує висновок, що після прийняття Конституції України наступним за стратегічною важливістю прийнятим кодифікованим актом повинен стати Цивільний кодекс України, а також Земельний та Трудовий кодекси. Повинна бути офіційно схвалена Концепція розвитку законодавства України до 2005 р., яка була розроблена ще у 1996 році, але так і не затверджена. Для проведення кодифікаційних робіт важливо мати інформацію про недоліки чинного законодавства. Тому дисертант пропонує створити при Українській кодифікаційній комісії національний комп’ютерний банк даних про недоліки діючого законодавства. Автор підтримує висловлені в юридичній літературі пропозиції щодо створення в Україні національного законотворчого центру.