Петрів І.М. Конституційно-правові засади організації та діяльності Ради національної безпеки і оборони України

Краткое содержание

 зміст роботи

У Вступі обгрунтовується актуальність теми; розкривається зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначаються мета і задачі, об’єкт та предмет дослідження, характеризуються методи дисертації, наукова новизна одержаних результатів та їх теоретичне і практичне значення; подано відомості про апробацію основних положень дисертаційного дослідження, його структуру та обсяг.

Розділ перший “Роль та місце Ради національної безпеки і оборони України в механізмі Української держави” присвячений дослідженню поняття та змісту національної безпеки і конституційно-правового статусу РНБО України; аналізу співвідношення конституційно-правового статусу РНБО України з конституційно-правовим статусом інших державних органів; розкриттю основних принципів формування й діяльності РНБО України, а також аналізу зарубіжного досвіду організації і діяльності органів національної безпеки.

У першому підрозділі “Поняття національної безпеки і конституційно-правового статусу Ради національної безпеки і оборони України” розглядаються питання, пов’язані з визначенням змістовної наповненості поняття національної безпеки та конституційно–правового статусу РНБО України. Звернено увагу на те, що РНБО України є принципово новим органом у системі органів державної влади і в цілому в механізмі Української держави. Згідно з Конституцією України – це координаційний орган з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. Він координує і контролює діяльність органів виконавчої влади в галузі національної безпеки і оборони.

Під час дослідження змісту визначення РНБО України автором розглянуто та проаналізовано категорію “національна безпека”, і в результаті - визначені характерні кваліфікуючі ознаки даного суб’єкта конституційного права. До таких ознак належить загальнодержавність, спеціалізованість, системність, міжвідомчість, цілісність, комплексність і колегіальність.

Загальнодержавний характер РНБО України зумовлюється концентрацією в її складі представників усіх найважливіших загальнонаціональних органів державної влади у вигляді єдиного цілісного механізму. Спеціалізованість РНБО України виявляється в здійсненні її функцій через особливий, спеціалізований механізм – Воєнну організацію держави. Цілісність, комплексність цього органу виявляється в ефекті взаємодії всіх елементів національної безпеки, що можливий лише за умови оцінки результатів її діяльності з позиції ефективності забезпечення загальних потреб навколишнього середовища (політичного, економічного, соціального, інформаційного тощо). Системність полягає в тому, що РНБО України є складовою частиною більш загального системного утворення, яким у цілому виступає державний апарат. Синтез ознак, що характеризують РНБО України, дозволив автору визначити поняття РНБО України як профільного, структурованого, загальнодержавного, міжвідомчого, колегіального органу державної влади України, який координує і контролює діяльність органів виконавчої влади в сфері національної безпеки і оборони в межах Конституції та законів України.

У другому підрозділі “Співвідношення конституційно-правового статусу Ради національної безпеки і оборони України з конституційно-правовим статусом інших органів у галузі національної безпеки” висвітлюється місце РНБО України в системі органів державної влади. Звертається увага на те, що загальне керівництво державними органами системи забезпечення національної безпеки здійснює Президент України, який згідно з Конституцією України виступає гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України. Крім того, як Голова Ради національної безпеки і оборони України Президент України направляє її на керівництво всією системою органів національної безпеки.

У ході аналізу механізму взаємодії РНБО України та Президента України, в роботі детально висвітлюються основні прерогативи Президента України в галузі національної безпеки, зокрема його повноваження як Верховного Головнокомандуючого Збройними Силами України, а також його роль у формуванні стратегії гарантування національної безпеки, контролю за діяльністю органів державної влади; показується участь у формуванні органів національної безпеки держави.

Розглядаючи правовий статус Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади в механізмі взаємодії з РНБО України, звернено увагу на прерогативи РНБО України як органу, що координує і контролює діяльність органів виконавчої влади в галузі національної безпеки і оборони в межах Конституції та законів України. Оскільки рішення РНБО України запроваджують низку заходів із тих чи інших питань у вказаній галузі, це спричинює надання відповідних доручень Кабінету Міністрів України та окремим органам виконавчої влади. Проаналізовано повноваження уряду в галузі національної безпеки, серед яких вжиття заходів для зміцнення національної безпеки та обороноздатності України, охорони й захисту її державного кордону і території, керівництва Цивільною обороною України; визначення бюджетних асигнувань на оборону в межах чисельності громадян, які підлягають призову на строкову військову службу і навчальні збори, забезпечення реалізації прав і гарантій військовослужбовців і осіб, звільнених з військової служби. Показано роль у цьому процесі РНБО України.

Автор доводить, що співвідношення статусних характеристик РНБО України та Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України та інших органів державної влади показує, що на сьогодні в законодавстві України механізм взаємодії між цими суб’єктами чітко не врегульований. Тому в роботі наведено пропозиції щодо його вдосконалення.

У третьому підрозділі “Основні принципи формування і діяльності Ради національної безпеки і оборони України”, виходячи з положень Конституції України, що закріплюють основні принципи державного ладу, а також фундаментальних принципів безпеки міжнародного співтовариства, сформульовано концепцію принципів формування системи всіх органів національної безпеки та принципів організації та діяльності РНБО України.

Проаналізовано принципи формування системи органів національної безпеки і принципи організації та діяльності РНБО України, виявлені недоліки їх реалізації в діяльності цих органів. Вносяться пропозиції щодо вдосконалення законодавства України про національну безпеку та оборону з оптимізації закріплення цих принципів та створення ефективних механізмів їх реалізації.

У підрозділі четвертому “Органи національної безпеки зарубіжних країн” проаналізовано теоретичні й правові засади створення і функціонування органів національної безпеки та Ради національної безпеки в зарубіжних країнах, зокрема звернено увагу на теоретичне підґрунтя, яке забезпечувало в деяких країнах світу (наприклад у США, Російській Федерації, Франції, ФРН, Великій Британії, Японії) можливість створення та ефективного функціонування механізму забезпечення національної безпеки.

Розглядаючи органи національної безпеки в системі допоміжних організаційних структур зарубіжних країн, зроблено висновок про те, що механізмам і методам забезпечення національної безпеки в названих країнах притаманні як спільні, так і відмінні риси. Так, єдиним координуючим і контролюючим органом в галузі національної безпеки в США, Російській Федерації та Японії є Рада національної безпеки. У Великобританії та Франції такого органу немає: функції Ради національної безпеки тут формально виконуються спеціальним органом, що входить до складу уряду, а фактично – прем’єр-міністром.

Проведений компаративний аналіз дав авторові змогу зробити такий висновок - для забезпечення ефективного функціонування системи національної безпеки важливе значення мають умови, в яких вона діє: повсякденні або кризові. Останні потребують виваженішого підходу до організації збирання і оцінки даних, швидкої передачі інформації, точного виконання у визначені строки напрацьованих і прийнятих президентом рішень. Отримання й оцінка інформації в налагодженій системі безпеки передбачають необхідність спеціальних органів у всіх компонентах системи, а також участь інформаційно–аналітичних і науково-дослідних центрів інших організацій. В ідеалі - кожен учасник організовує й здійснює збирання інформації, її обробку і передавання у вищі органи відповідно до завдань, визначених керівництвом країни, відомства чи власними потребами.

Зарубіжний досвід свідчить, що в основу побудови та забезпечення ефективного функціонування системи органів національної безпеки покладено відкритість та гнучкість її ієрархічно чіткої структури; можливість впливу на політичний процес як організацій, так і окремих осіб, а також стилю управління глави держави та його політичного досвіду; розподіл функцій між апаратами глави держави та органами національної безпеки; планування та організація послідовного втілення рішень органів національної безпеки в життя; оцінка результатів та внесення коректив, адекватних реальним змінам внутрішніх і зовнішніх умов розвитку держави; здатність миттєво реагувати на трансформацію міжнародної ситуації.

Другий розділ “Функціональна характеристика Ради національної безпеки і оборони України” присвячено комплексному аналізові функцій Української держави в галузі національної безпеки, розглядові функцій та повноважень Президента України у вказаній галузі, дослідженню системи функцій Ради національної безпеки і оборони України та аналізові механізму їх здійснення.

У першому підрозділі “Функції Української держави в галузі національної безпеки” спираючись на наявні в вітчизняній та зарубіжній конституційно–правовій науці дослідження в галузі функціонального аналізу держави та її органів, дисертант приєднується до позиції вчених, які розглядають функції держави як основні найбільш постійні й загальні напрями та види її діяльності в певних галузьх суспільного життя (В.Ф. Погорілко), а також формулює власне бачення системи цих функцій у галузі національної безпеки та оборони.

Доводиться, що основні функції держави закріплюються Конституцією України як безпосередньо, так і опосередковано. Критеріями класифікації функцій держави визначаються основні елементи її діяльності: суб’єкти, об’єкти, технологія (засоби та способи) діяльності тощо. За основними суб’єктами діяльності держави розглядаються функції держави в цілому, функції органів державної влади та інші атрибути держави, складові її механізму. Об’єктний критерій дав авторові змогу проаналізувати систему об’єктних функцій держави. Це, зокрема, такі функції: політичні, економічні, соціальні, екологічні із забезпечення національної безпеки тощо. За технологією діяльності розрізняють такі функції держави: законодавча, виконавча і судова.

У ході комплексного теоретичного аналізу кожного з напрямів та видів діяльності держави в галузі національної безпеки автор дійшов висновку, що за суб’єктами (організаційно оформленими елементами державного механізму) можна виділити таку систему функцій держави із забезпечення національної безпеки, як функції Президента України, Верховної Ради України, Ради національної безпеки і оборони України, Кабінету Міністрів України, Воєнної організації держави, органів виконавчої влади та інших недержавних за своєю природою суб’єктів, зокрема громадян України, органів і посадових осіб місцевого самоврядування, інших громадських інститутів.

На думку автора, головними функціями держави в сфері національної безпеки є ті, що розрізняються за технологією, тобто формами та способами діяльності держави. Такими загальновизнаними формами є законодавча, виконавча діяльності, контроль, координація та діяльність держави в сфері національної безпеки. Відповідно функціями держави в цій сфері є президентська, контрольна і координаційна.

Зазначимо, що про наявність контрольної і координаційної функції держави в сфері національної безпеки свідчать насамперед функції та повноваження такого органу, як РНБО України, в якої координаційна та контрольна функції є пріоритетними, та таких органів державної влади, в яких координуючі та контрольні функції є складовими їх основної функції: Президент України та Кабінет Міністрів України (ст.106 та ст. 116 Конституції України).

Велике коло функцій держави в галузі національної безпеки становлять функції, що розрізняються за засобами діяльності держави. До таких засобів, своєрідних атрибутів держави, належать фінансовий, інформаційний, воєнний (правоохоронний) та інші механізми здійснення державної влади в сфері національної безпеки. Відповідно можна розрізняти такі функції держави в названій сфері, як забезпечення фінансової, інформаційної, воєнної безпеки та ін.

У другому підрозділі “Функції та повноваження Президента України в галузі національної безпеки” проаналізовано основні напрями та види діяльності Президента України в галузі національної безпеки. Доводиться, що функції та повноваження Президента України в цій галузі посідають особливе місце в системі функцій органів державної влади в галузі національної безпеки.

Під функціями Президента України в галузіі національної безпеки у дисертації розуміються найбільш постійні та загальні напрями і види діяльності глави Української держави в цій галузі, які виражають його місце у системі органів національної безпеки та роль у вирішенні завдань, що стоять перед національною безпекою України.

Пріоритетною функцією Президента України є функція забезпечення національної безпеки України. Про це свідчить роль Президента України як Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України і гаранта державного суверенітету та територіальної цілісності України. Фактично саме йому підпорядкована вся галузь державного управління обороною та забезпечення національної безпеки, оскільки реалізація таких завдань потребує концентрації та єдності влади, координації діяльності всіх гілок державної влади і максимально оперативного прийняття владних рішень. Цим вимогам найбільше відповідає покладення відповідних повноважень саме на главу держави.

Серед напрямів та видів діяльності глави держави у галузі забезпечення національної безпеки важливе місце має право Президента України на прийняття рішення про введення в Україні або окремих її місцевостях надзвичайного стану за наявності реальної загрози безпеці громадян або конституційному ладові (п. 21 ст. 106 Конституції України, ст. 4­6 Закону “Про правовий режим надзвичайного стану”). В умовах надзвичайного стану Президент України, як і інші органи державної влади, продовжує здійснювати повноваження, надані йому Конституцією та законами України, і забезпечує виконання заходів, передбачених цим законом. Однак в умовах надзвичайного стану органам, що здійснюють управління на відповідній території, указом Президента України про введення надзвичайного стану, затвердженого законом України, визначаються межі додаткових повноважень для здійснення заходів, необхідних для якнайшвидшої нормалізації обстановки, відновлення конституційного правопорядку і законності, а також для ліквідації загрози безпеці громадян.

Доводиться, що ці функції Президента України найповніше втілюються в основних функціях військових формувань Воєнної організації держави (власне в механізмі здійснення функцій Президента України) та значною мірою реалізуються через РНБО України.

У третьому підрозділі “Функції Ради національної безпеки і оборони України та форми їх здійснення”, спираючись на загальні принципи функціонального підходу до дослідження будь-яких публічно-владних структур, доводиться, що відповідно до внутрішніх і зовнішніх ознак основні функції РНБО України можна розглядати як найбільш загальні й постійні напрями та види діяльності органів державної влади, що входять до її складу, із забезпечення національної безпеки.

Здійснено класифікацію функцій РНБО України за різними критеріями, зокрема за об’єктами, суб’єктами, способами, засобами та іншими елементами діяльності. Так, об’єктами, тобто цілями і завданнями системи органів національної безпеки; предметами відання, тобто певними галузями державної політики національної безпеки, є політична, економічна, соціальна, екологічна, науково-технологічна та інші сфери. Відповідно до цих сфер розрізняються такі внутрішні об’єктні функції РНБО України, як функції сприяння забезпеченню внутрішньополітичної, економічної, соціальної, екологічної, науково-технологічної безпеки. До зовнішніх об’єктних функцій РНБО України належать напрями та види діяльності щодо сприяння забезпеченню зовнішньополітичної та зовнішньоекономічної безпеки. До суб’єктних функцій належать, зокрема, функції щодо встановлення, підтримання та гарантування національної безпеки. Аналіз системи напрямів та видів діяльності РНБО України за суб’єктною ознакою дав авторові змогу зробити висновок про те, що більшість функцій реалізуються цим органом не безпосередньо, а через інші структури.

Проаналізовано функції РНБО України за способами, засобами і методами її діяльності, тобто її технологічні функції. До цього класу функцій належать основні напрями та види діяльності РНБО України щодо сприяння забезпеченню інформаційної та воєнної безпеки, контролю за діяльністю органів виконавчої влади в галузі національної безпеки і оборони тощо.

У четвертому підрозділі “Механізм здійснення функцій Ради національної безпеки і оборони України” висвітлюються теоретичні й практичні проблеми реалізації основних функцій військових формувань Воєнної організації держави. Саме Воєнна організація держави виступає своєрідним механізмом здійснення функцій РНБО України. Проаналізовано основні функції складових Воєнної організації держави - внутрішніх військ, підрозділів МВС, Служби безпеки України та Збройних Сил України.

Призначенням Воєнної організації держави є здійснення правоохоронної діяльності щодо забезпечення захисту інтересів держави, суспільства та людини від протиправних і злочинних посягань. Основні функції органів Воєнної організації держави є органічним продовженням таких функцій РНБО України, як забезпечення політичної, економічної, науково-технологічної та інформаційної безпеки тощо, а самі органи цієї організації виступають як механізм реалізації цих функцій.

Розділ третій “Структурно–технологічна характеристика Ради національної безпеки і оборони України” присвячений аналізові внутрішньої структури та методів формування РНБО України. Висвітлено актуальні проблеми структури РНБО України та окреслено напрями й форми реформування цього органу.

У першому підрозділі “Поняття і основні елементи структури Ради національної безпеки і оборони України”, спираючись на те, що структурна характеристика розкриває основні сторони побудови будь-якої системи, органу, на підставі їх оптимального функціонування досліджено персональний склад та основні структурні підрозділи РНБО України.

Системний аналіз персонального складу РНБО України свідчить про її координаційний характер, куди входять як цивільні, так і військові особи – представники різних державних структур: глава держави, керівник вищого органу виконавчої влади, керівники відповідних центральних органів державної влади, керівник президентського апарату, президент Національної академії наук, начальник Генерального штабу Збройних Сил України, а також те, що у її засіданнях може брати участь Голова Верховної Ради України як представник парламенту, а за запрошенням голови РНБО України – голови комітетів парламенту, народні депутати України, керівники центральних органів виконавчої влади та інші особи, які не є членами РНБО України.

За структурою РНБО України є загальнодержавним, цілісним, системним, спеціалізованим, міжвідомчим, комплексним та колегіальним органом. Формування РНБО України відбувається під впливом як зовнішніх, так і внутрішніх факторів. Персональний склад РНБО України має рухливий характер, тобто її структурам притаманна як постійність, так і динамізм, що відбувається під впливом указаних факторів.

У дисертації оцінка структури РНБО України здійсюється крізь призму порівняльного аналізу структур аналогічних органів зарубіжних країн (Російська Федерація, США).

У другому підрозділі “Основні методи діяльності Ради національної безпеки і оборони України”, обравши за відправну категорію “ефективність забезпечення національної безпеки”, досліджено основні методи діяльності РНБО України. Доводиться, що головним критерієм ефективності системи РНБО України та інших органів національної безпеки є адекватність їхньої діяльності національним інтересам суспільства, забезпечення безпеки, прав та свобод людини і громадянина, розширення та поглиблення демократії, успішне здійснення тактичних і стратегічних політичних та соціальних цілей і завдань щодо захисту та реформування суспільства, виведення економіки з кризового стану тощо.

Визначення критеріїв ефективності та аналіз наявної моделі національної безпеки в Україні дали авторові змогу зробити висновок про те, що ефективність діяльності РНБО України визначається дією кількісних та якісних чинників технічного, організаційного, політичного, соціально-психологічного й морально-ідеологічного характеру. Так, важливу роль у цьому процесі відіграє комплексна модель системних досліджень проблем національної безпеки держави, основою якої є метод оцінювання воєнно-політичного стану як у відповідному регіоні, так і більш глобальному вимірі, у тому числі загальнопланетарному, визначення політичного і військово-стратегічного значення, оцінка ступені небезпеки розв’язання війни, задля чого визначається ціла низка параметрів: блокова політика або позаблоковість, активність розвідок та дипломатії; продаж зброї сусіднім державам; спрямованість суспільно-політичних компаній; рівень поточних витрат і тенденції до їхнього збільшення; ступінь мілітаризації економіки, рівень розробленості планів підготування до війни; готовність наступальних стратегічних сил; угруповання військ на театрі військових дій та ступінь їхньої бойової готовності тощо.

У результаті аналізу механізму взаємодії структурних одиниць РНБО України з об’єктами зовнішнього середовища (зокрема, воєнно-політичного стану в світі та можливостей держави по відбиттю агресії), за допомогою методу системно-цільового аналізу організації і діяльності органів національної безпеки та розробки моделі формування системи органів національної безпеки з використанням воєнно-політичної моделі держави, запропоновано концепцію формування структури органів національної безпеки та РНБО України зокрема.

У третьому підрозділі “Проблеми реформування Ради національної безпеки і оборони України” розглянуто актуальні проблеми реформування структурно-функціонального забезпечення системи національної безпеки України та її керуючого центру – РНБО України. Їх вирішення має грунтуватись на докладному дослідженні теоретико-методологічних засад здійснення цього процесу, науково-прикладному обґрунтуванні основ Концепції реформ та розробці комплексної програми заходів з їх реалізації.

На погляд дисертанта, доцільно звернути увагу на деякі важливі науково-прикладні положення щодо вирішення проблем реформування системи національної безпеки. По-перше, необхідно виходити з чіткішого розмежування вимог до здійснення організаційних перетворень, зумовлених дією законів співвідносності суб’єкта та об’єкта системи національної безпеки, пропорційності їх розвитку, адже це дає змогу як поглибити розкриття змісту цілісності системи національної безпеки, так і підвищити обґрунтованість її реформування. По-друге, до найважливіших критеріїв радикального вдосконалення структури РНБО України слід віднести досягнення максимальної реалізації наявного керівного потенціалу. По-третє, визначення першочергових напрямів кількісних змін та якісного перетворення кожного з елементів досліджуваної системи має грунтуватись на дослідженні їх взаємопов’язаного і взаємообумовленого співвідношення безпосередньо в процесі діяльності.

В процесі розробки Концепції реформ та формуванні Програми практичних заходів з їх реалізації слід додержуватись вимог як об’єктивно зумовленої співвідносності розвитку суб’єктів і об’єктів системи органів національної безпеки, так і обов’язкового забезпечення пропорційності перетворень їх внутрішніх елементів. Лише на цих засадах стане можливою отримання цілісності та підвищення гнучкості системи національної безпеки в цілому та РНБО України зокрема, надання їй адаптивних властивостей, більш повне використання наявного потенціалу та його подальше нарощування з орієнтацією на забезпечення послідовної й ефективної реалізації стратегії розвитку країни.