Гробова В.П. Парламентаризм Німеччини: становлення, розвиток, історико-правовий досвід

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначаються його мета та завдання, які необхідно вирішити, характеризується методологія, на базі якої було проведено науковий аналіз, викладаються ос­новні положення, що виносяться на захист, підкреслюються теоретична і практична значущість роботи, наводяться дані, що свідчать про апробацію дисертації та її наукових висновків.

Розділ 1 „Історіографія і джерельна база дослідження”. У розділі аналізується ступінь наукової розробленості теми. На підставі аналізу історичної літератури, теоретичних джерел у галузі дослідження проблем парламентаризму та наукових досліджень, які безпосередньо стосуються формування та діяльності Бундестагу та Бундесрату Німеччини, зроблено висновок, що питання формування та розвитку німецького парламентаризму залишаються сьогодні в українській історичній науці практично не дослідженими та потребують серйозного наукового аналізу, осмислення та узагальнення.   

 Розділ 2 „Історико-правовий аналіз представницьких органів державної влади Німеччини” складається із двох підрозділів. У підрозділі 2.1 “Теоретичні основи представницьких (законодавчих) органів у механізмі державної влади” зазначається, що дослідження розвитку парламенту неможливо без попереднього з’ясування його сутності, рис та ознак, за допомогою яких можна у всьому розмаїтті форм державного управління, що існували на різних етапах розвитку людської цивілізації, виділити та відстежити розвиток саме представницьких (законодавчих) органів. На підставі аналізу концепцій та підходів, які існують у сучасній науці, а також дослідження парламентської практики, доведено, що сутнісними ознаками парламенту є наступні: представництво; виборність; колегіальність; постійність діяльності; законодавчі, установчі та контрольні повноваження. Запропоновано визначення поняття парламенту як вищого представницького  виборного колегіального органу державної влади, який діє на постійній основі та має законодавчі, контрольні та установчі повноваження.

У роботі зазначається, що залежно від галузі знань, в якій використовується поняття „парламентаризм”, можна виділити його філософське, соціологічне, психологічне, політологічне та інше розуміння, кожному з яких притаманні як загальні, так і відмінні риси, пов’язані з особливостями предмету наукового дослідження та обумовлених цим предметом засобів дослідження. Кожен підхід до розуміння сутності відображає певні його аспекти тією мірою, в якій воно є предметом дослідження окремої науки. Лише інтегрування всіх підходів може відобразити характеристику парламентаризму як цілісного соціального явища.

У дисертації доводиться, що періодизація розвитку парламентаризму має включати п’ять етапів: 1) період закладення основ народного представництва; 2) втілення в державно–правову практику принципів визнання законодавчої діяльності прерогативою парламенту, визнання закону актом вищої юридичної сили з-поміж усіх актів, наділення парламенту повноважень контролю за виконавчою владою; 3) формування парламенту як державного інституту в переважній більшості країн світового суспільства; 4) утвердження парламентаризму як взаємодії держави та суспільства при провідній або особливій та істотній ролі у здійсненні владних функцій загальнонаціонального представницького органу в державно–правову практику більшості країн світу; 5) поява першого представницького органу народів держав – членів Європейського співтовариства – Європейського парламенту.

У підрозділі 2.2 “Становлення та розвиток  представницьких (законодавчих) органів державної влади Німеччини” зазначається, що ключовими питаннями розвитку державності Німеччини та її представницьких органів були вирішення проблем національної ідентичності, демократичного управління та досягнення балансу між існуванням національної єдності німців та розстановкою європейських сил.

Моментом утворення єдиної німецької держави необхідно вважати квітень 1871 р., коли було ухвалено конституцію Німецької імперії. За конституцією вищими представницькими органами вважалися Союзна рада та Рейхстаг, але їх компетенція була досить обмеженою, оскільки імператору (кайзеру), яким міг бути лише прусський король, належало право здійснювати законодавчі, установчі та контрольні функції. Кайзер  призначав голову виконавчої влади – імперського канцлера та здійснював контроль за  діяльністю останнього, розпоряджався збройними силами, вирішував питання війни і миру, представляв Німеччину у міжнародних справах. До компетенції Союзної ради, члени якої призначалися урядами союзних держав, належало право схвалення (санкціонування) законів, видання указів, які мали силу законів, контроль органів виконавчої влади,  розпуск Рейхстагу до закінчення терміну його повноважень, призначення союзної екзекуції у випадку невиконання одним із союзних урядів своїх зобов’язань. Право голосу у Союзній раді належало державі, тобто її члени повинні були виражати лише волю своєї держави, а не особисту точку зору. Рейхстаг, депутати якого обиралися на основі загального виборчого права (правом голосу користувалися чоловіки, що досягли 25-річного віку, за винятком військовослужбовців), володів законодавчою ініціативою, але всі його ухвали підлягали затвердженню імператором та Союзною радою. Згода Рейхстагу була умовою ратифікації міжнародних договорів, якщо предмет договору входив до кола повноважень законодавчої влади. Разом із Союзною радою Рейхстаг мав повноваження у сфері розгляду та затвердження державного бюджету, державної позики тощо. Контроль за діяльністю виконавчої влади до кола повноважень Рейхстагу не належав. Отже, безсумнівними здобутками розвитку парламентаризму в Німецькій імперії необхідно вважати виборче право та, хоч і обмежену, законодавчу компетенцію Рейхстагу. Проте відсутність контролю за виконавчою владою не дозволяла Рейхстагу в повній мірі впливати на суспільно-політичні процеси у державі. Розвиток представницьких засад в управлінні часів Німецької імперії свідчить, що там мав місце синтез дуалістичної монархії та раціоналізованого парламентаризму – режиму, при якому парламент позбавлений таких повноважень, як інвеститура, тобто юридичне затвердження уряду та зменшення можливостей контролю за урядом з боку парламенту.

Період Веймарської республіки (1919-1933 рр.) характеризувався значною демократизацією суспільно-політичних процесів. Введення республіканської форми правління, суттєве розширення повноважень парламенту у сфері контролю за виконавчою владою, введення загального виборчого права для чоловіків і жінок з 20-річного віку, активна участь Рейхстагу у виробленні зовнішньополітичного курсу дозволяють зробити висновок про певне зміцнення парламентаризму в Німеччині. Але конституційне закріплення за президентом значних повноважень у поєднанні з  недоліками законодавчого регулювання діяльності партій у державі за умов економічної кризи призвели до нестабільності демократичних засад народного представництва та мали своїми наслідками встановлення нацистської диктатури. Розвиток парламентаризму за часів Веймарскої республіки дає підстави стверджувати про зміщення державно-політичного розвитку Німеччини у напрямку президентської республіки.

Період нацистської держави (1933-1945 рр.) характеризується руйнуванням парламентської системи Веймарської республіки. Посада президента імперії згідно з законом від 1 серпня 1934 р. поєднується з посадою рейхсканцлера, ліквідується місцеве самоврядування, забороняється діяльність всіх партій, окрім нацистської, а рейхстаг формується за партійним принципом. Інституалізація нацистської партії у фашистській системі здійснюється в напрямку перетворення монопартії у партію-державу. Відбулося конституційне вростання партії в державу. “Вождь партії” є главою держави, керівником уряду, подібна унія стосується і цілого ряду інших посад у державному та партійному апараті. Партія стає частиною державного апарату, а тому на неї поширюються норми державного права.

Після закінчення Другої світової війни у 1945 р. західна частина країни була організована на федеративних засадах як Федеративна Республіка Німеччина (ФРН). У новій парламентській системі, розробленій у 1948–49 роках та закріплених у Конституції 1949 р., були збережені як інститут президентства, так і народно обрана законодавча влада — два найвпливовіші інститути Веймарської системи. Проте інститут президентства був позбавлений практично усіх політичних повноважень, а також свого колишнього права скликати всенародне голосування, президент практично став номінальною фігурою. Нижня законодавча палата (тепер названа Бундестаг) мала дуже обмежене право на припинення повноважень уряду та кабінету міністрів (канцлера та міністрів). Щоб уладнати проблему нестабільності виконавчої влади, Основний закон передбачає „конструктивний вотум недовіри”. Практично це означає, що Бундестаг може усунути канцлера шляхом проголошення йому вотуму недовіри лише за умови, якщо спочатку визначиться з кандидатурою наступника. Згідно з Основним законом  Бундестаг, новостворений парламент, який обирається  безпосередньо  суверенним народом,  мав верховенство над двома іншими владами,  виконавчою і судовою. Пам’ятаючи уроки Веймарської республіки, де голова уряду був відповідальним одночасно перед парламентом і президентом як главою держави,  автори Конституції 1949 р. подбали  про те,  щоб  виконавча  гілка  влади  –  канцлер і його кабінет – була політично відповідальною перед Бундестагом і обиралася  його  членами таємним голосуванням. Конституція ФРН 1949 р. заклала підвалини парламентського правління, що характеризується верховенством парламенту та наявністю основних принципів парламентаризму – формуванням уряду на підставі співвідношення сил у парламенті, політичною відповідальністю уряду перед парламентом, переходом виконавчої влади від глави держави до уряду.

Розділ 3 “Особливості сучасного німецького парламентаризму та історико-правовий досвід” містить шість підрозділів. У підрозділі 3.1. “Федеральні збори Німеччини” аналізуються питання розподілу компетенції між Федерацією і землями. З’ясовано, що у сфері законодавчої компетенції домінує Федерація, а у сферах управління та правосуддя – землі. У сфері законодавчої діяльності виділяють: виключну компетенцію федерального законодавця; конкуруючу компетенцію Федерації й земель; компетенцію з прийняття основ федерального законодавства; виключну компетенцію земель.

У результаті аналізу конституційних норм та законодавчої практики ФРН зроблено висновок  про двоєдину сутність Бундесрату. З одного боку, згідно з Основним Законом Німеччини він має такі ознаки вищого представницького і законодавчого органу, як право брати участь у законодавчому процесі (ст.50), вимагати звіту від членів Федерального уряду (ст.53). З іншого боку, його формування здійснюється на невиборній основі, шляхом призначення членами Бундесрату членів урядів земель (ст.51), згода Бундесрату вимагається лише під час прийняття певної частини законів, а в разі його незгоди з іншими діє принцип пріоритетності федерального права над правом земель (ст.70). Аналізуючи статистичні дані, можна побачити, що кількість законопроектів, внесених Бундесратом протягом 1949 –  1987 рр., була досить невеликою: лише 5,8% до загальної кількості законопроектів, у той час як 60,5% законопроектів було внесено Федеральним урядом, 33,7% – Бундестагом.  Але протягом 1972–1976 рр. Комітет з конфліктів (посередницький комітет) за ініціативою Бундесрату через незгоду останнього  із формулюванням прийнятого Бундестагом закону було скликано у 96 випадках, у період з 1976 р. по 1980 р. – у 69 випадках, а у теперішній час спостерігається тенденція до більш частого застосування даної процедури. Вказане свідчить про поступову втрату Бундесратом значення як законодавчого органу з одночасним підвищенням його значення як противаги Бундестагу та Федеральному уряду у системі розподілу влади. Розгляд правового статусу та змісту діяльності  Бундесрату в динаміці дозволяє зробити  висновок, що в системі держаного устрою ФРН він виступає не як друга палата парламенту, а як окремий федеральний конституційний орган, через який землі здійснюють свій вплив на законодавство та управління державою на рівні Федерації та Європейського Союзу.

У підрозділі 3.2 “Бундестаг ФРН: правовий статус і організація діяльності” встановлено, що компетенція Бундестагу включає: а) здійснення законодавчої функції; б) участь у формуванні федеральних органів; в) здійснення парламентського контролю за урядом; г) прийняття рішень щодо бюджету країни, встановлення воєнного стану.  Депутати Бундестагу відповідно до Конституції Німеччини обриються в процесі загальних, прямих, вільних, рівних і таємних виборів (ч.1 ст.38) терміном на чотири роки. Законодавча функція Бундестагу є прямою, але здійснюється спільно з Бундесратом, Федеральним урядом і Президентом. Участь Бундестагу у формуванні федеральних органів здійснюється шляхом: а) виборів Президента при участі у Федеральному уряді половини депутатів особисто; б) обрання Федерального канцлера (який пізніше повинен бути на підставі результатів виборів призначений рішенням Президента), а також відкликання канцлера шляхом обрання його наступника (з подальшим звільненням канцлера від займаної посади Президентом ФРН); в) прийняття присяги у канцлера та міністрів; г) участі у спеціальній колегії, яка обирає членів Конституційного суду; д) участі в комісії з обрання членів вищих судів країни; е) виборів уповноваженого зі справ оборони (Wehrbeauftragter) та президента Рахункової палати. Ключова роль Бундестагу у формуванні уряду визначається співвідношенням партійного представництва та коаліційними узгодженнями.

Проаналізовано організаційну структуру Бундестагу та правовий статус його органів. Визначено особливості діяльності фракцій та комітетів Бундестагу. Визначено, що у ФРН Конституція і регламент Бундестагу не регулюють правового статусу опозиції і не надають їй закріплених виключно за опозицією прав. Однак саме опозиція має найбільшу користь із гарантованих у парламентських регламентах прав меншості. Зокрема: а) якщо у Парламенті є кілька фракцій опозиції, то вони не повинні зливатися в єдину опозицію. На практиці лідером опозиції визначається здебільшого керівник найбільшої опозиційної фракції; б) опозиційні фракції можуть добровільно укладати угоди про спільні дії; в) Конституційний Суд ФРН в одному із своїх рішень виголосив, що не лише правом, але обов’язком опозиції є висловлення, крім своїх політичних, також і конституційно–правових застережень щодо законопроектів.

У підрозділі 3.3 “Партійний склад бундестагу” вказується, що аналіз історичних процесів, які мали місце в Німеччині протягом її існування, свідчить, що рівень демократії у державі, додержання прав, свобод та інтересів громадян у значній мірі залежать від наявності рівноваги у розстановці політичних сил. Федеративна республіка Німеччини в 1967 р. однією з перших у світі прийняла спеціальний закон, який регулює правовий статус політичних партій – Закон про політичні партії, який, з низкою поправок, є чинним і сьогодні. Згідно з даним Законом, політична партія – це об’єднання громадян, яке постійно або тривалий час впливає на формування політичної волі в межах Федерації або однієї з земель та прагне брати участь у представництві народу в Бундестазі або ландтазі за умов, що серйозність її намірів у достатній мірі підтверджується загальним характером фактичного відношення до справи, зокрема, чисельністю та постійністю організацій, кількістю членів та активною суспільною діяльністю. У 1949 р. в ФРН існувало близько 10 партій. На початок 60–х років ХХ століття з них залишилося лише три партії – дві народні та одна ліберальна. Оскільки ні християнські демократи, ні соціал–демократи не набирали більшість голосів у парламенті, то ліберальна партія відігравала дуже важливу роль під час встановлення парламентської більшості. Таке положення зберігалося до початку 80–х років, коли в бундестазі з’явилися „зелені”. На теперішній час у національному парламенті є представники 5 партій. Проте можна прогнозувати, що процес змін буде продовжуватися і в майбутньому. Це зумовлено наступними причинами. По–перше, традиційні партії не так оперативно реагують на проблеми нового порядку. Наприклад, успіху партії зелених наприкінці 70–х років істотно сприяло те, що інші партії досить довгий час не сприймали важливість розв’язання екологічних проблем. Великі за складом партії, які об’єднують у собі багатоманітні течії, постійно зазнають небезпеки перетворитися в жорстку та нездатну до необхідних швидких дій систему розподілу влади. По–друге, зміни в системі цінностей усередині суспільства призводять до того, що традиційні соціальні групи, а разом з ними і традиційні групи виборців, поступово позбуваються чітких диференційних ознак. По–третє, внаслідок зростання індивідуалізму у способі життя люди все частіше починають відчувати антипатію до великих організацій. Замість цього вони обирають нові форми діяльності, зокрема, з низькою формалізацією контактів та більш конкретними діями. Зроблено висновок, що можливість політичних партій зберегти пріоритетні позиції залежатиме від їх можливості бути відкритими для притоку нових членів із новими світоглядними орієнтаціями. Іншою необхідною умовою збереження рівня політичного впливу є розуміння ролі партії не лише як засобу для захоплення політичної влади, але і як структурної складової цивілізованого суспільства.

У підрозділі 3.4 “ Депутати та допоміжні служби бундестагу” досліджено правовий статус депутатів Бундестагу, який визначається ч.1 ст.38 Основного закону ФРН, відповідно до якої вони обираються шляхом загальних, прямих, рівних та таємних виборів, є представниками всього народу, не пов’язані наказами або вказівками та підкоряються лише своїй совісті. Принцип вільного мандату, тобто представництва, вільного від доручення, забезпечується забороною відкликання депутата виборчим округом,  збереженням мандата навіть за умов виключення депутата із партії.

Депутати мають право в різних формах брати участь у роботі Бундестагу, а саме право на виступ, питання, отримання інформації, співробітництво у фракції, голосування тощо. Вони володіють індемнітетом, згідно з яким депутата навіть після припинення мандата не може бути притягнено до відповідальності або переслідуватись будь–яким чином за голосування, висловлювання у Бундестазі або іншу діяльність, пов’язану з виконанням депутатських обов’язків; а також імунітетом, який розглядається як свобода депутата від усіх державних мір переслідування, наприклад, кримінального переслідування, кримінально–виконавчих заходів та обмежень свободи,  які можуть перешкодити діяльності депутатів. Застосування зазначених заходів є можливим лише за умов згоди Бундестагу.

Визначено, що відповідно до регламенту Бундестагу існує три роди служб (відділів). По–перше, це служба парламенту, у компетенцію якої входять питання організації пленарних засідань Бундестагу й інша організаційна діяльність (установлення  міжнародних контактів і взаємодія з федеральними органами влади усередині країни і т.д.). По–друге, це наукова служба. За змістом  своїх завдань наукова служба подібна скоріше дослідницькому відділу. Головною метою її функціонування є надання довідкових і описових матеріалів за обговорюваними у  комітетах чи  на пленарних засіданнях проблемами і питаннями, які надійшли від окремих депутатів. По–третє, це центральна служба, у задачу якої входить забезпечення технічних умов діяльності бундестагу (кадрова система, інформаційно–технічна служба, поліція).

З’ясовано, що кожна фракція німецького Бундестагу має свій секретаріат, який відає діловодством фракції, здійснює матеріально–технічне забезпечення діяльності її членів тощо. Перший парламентський секретар та два інші парламентські секретарі вирішують парламентсько–організаційні завдання фракцій: підготовку пленарних засідань, розподіл часу для виступу членів фракцій, підготовку ходу всього парламентського тижня, перевірку  пропозицій та законопроектів, поданих фракціями, проведення часів запитань та відповідей, розподіл та забезпечення служб під час пленарних засідань.

У підрозділі 3.5 “ Законодавчий процес у ФРН” визначено, що законодавство ФРН включає до себе: а) закони у формальному значенні, тобто правові акти, прийняті Бундестагом або парламентами земель; б) закони у матеріальному значенні цього слова, тобто найважливіші правові приписи загального характеру, включаючи до себе і правові акти, які в українській юридичній науці визначаються як підзаконні. За суб’єктами законодавство ФРН охоплює: а) міжнародне право (ст.25 Основного Закону), нормативно–правові акти Європейського Союзу; б) нормативно–правові акти Федерації; в) нормативно–правові акти земель; г) нормативно–правові акти, що приймаються іншими суб’єктами права. За вертикаллю законодавство ФРН розмежовується на: а) федеральне; б) земельне; в) загальнообов’язкові приписи общин як суб’єктів публічного права, виданих ними в межах своєї компетенції. Стосовно останнього виду нормативно–правових актів можна провести паралель із правовими актами органів місцевого самоврядування в Україні.

Встановлено, що законодавчі процедури (Gesetzgebungsverfahren), визначені ст.76–78 Конституції ФРН, розрізняються у залежності від суб’єкта їх застосування. Вони залежать від характеру законів, що приймаються, а саме від того, чи є даний закон таким, що змінює Конституцію (конституційним) чи простим. Прості закони поділяються на такі, що вимагають, і такі, що не вимагають після прийняття Бундестагом згоди Бундесрату.

Аналіз законодавчого процесу в ФРН дозволив виділити наступні стадії останнього: законодавча ініціатива; прийняття законів; оформлення та підписання законів; опублікування законів. З’ясовано, що законодавчу ініціативу в ФРН мають: Федеральний уряд як колегіальний орган; Бундестаг (за умов рішення фракції 5% членів Бундестагу або їх кількості, що відповідає розміру фракції); Бундесрат – на основі рішення більшості (ст.76 Конституції ФРН).

 У підрозділі 3.6“ Бундесрат у системі державної влади Німеччини”  досліджено питання діяльності Бундесрату. З’ясовано, що вона  зводиться до кількох основних напрямків. По–перше, це законодавча сфера: разом із Бундестагом він бере участь у законодавчому процесі. Всі законопроекти підлягають обговоренню в Бундесраті, а близько половини з них приймаються лише за його згодою. По–друге, управлінська сфера: згідно з німецьким законодавством Федеральний уряд та окремі федеральні міністри наділені правом видавати нормативні акти. Ці документи спрямовані на практичне виконання приписів, закріплених у законах, тому вони мають важливе значення для всіх громадян. На Бундесрат покладено обов’язок затверджувати більшість таких постанов та, за необхідності, вносити до них відповідні поправки. Федеральний уряд або відповідний міністр зобов’язані з ними погодитись, оскільки щодо цих нормативно–правових актів не передбачено процедури звернення до Узгоджувальної Комісії, що на практиці дозволяє Бундесрату здійснювати значний вплив на зміст урядових постанов. По–третє, Бундесрат бере участь у формуванні інших органів влади: з одного боку, Бундесрат наділений  рівними правами з Бундестагом щодо формування Федерального Конституційного Суду, а з іншого — не має впливу на обрання Федерального канцлера, Федерального президента, Федерального уряду тощо.