Заєць А.П. Правова держава в Україні: концепція і механізми реалізації

Краткое содержание

    ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У ПЕРШОМУ РОЗДІЛІ “Природа права і його роль у формуванні та функціонуванні держави” досліджується філософська база правового вчення та світоглядна основа головних правових доктрин, вивчаються умови виникнення правової регуляції у суспільстві, розкривається процес формування правових норм та ролі в цьому процесі суспільства та держави, формулюється поняття права і обгрунтовується його роль як основи формування і функціонування держави.      

Виходячи з тези, що праворозуміння спирається на загальне світорозуміння, автор аналізує основні правові доктрини і вплив на їх формування різноманітних філософських світоглядних теорій (1.1). Відзначається, що на протязі усього періоду існування цивілізації існує суперництво, протипоставлення та боротьба природно-правової і історичної шкіл, в основі чого лежать різні підходи до розуміння джерел права та його походження. Розглядаються позитивні властивості кожної з правових доктрин. Розглядаючи природно-правову доктрину, автор відзначає її рушійний, перетворюючий характер. При розгляді історичної школи права увага акцентується на  розумінні законодавства як свідомої форми правотворчості та зв’язку права зі справедливістю і мораллю, відображенні у праві боротьби інтересів, історичній еволюції права (Ієрінг). Аналізується марксистсько-ленінське правове вчення та його філософська база.

В якості характерної риси правових вчень Заходу початку XX століття дисертант відзначає активізацію пошуку їх філософської основи  і аналізує подальший розвиток головних течій у праві. При цьому увага акцентується на розповсюдженні раціоналістичних поглядів на право, посиленні інструменталістського бачення права, його гуманістичного звучання, орієнтації на потреби суспільства, його впливі на формування правової і соціальної держави.       

З метою кращого пізнання процесу творення права автор аналізує механізм виникнення правової регуляції у суспільстві, її біосоціальні передумови та формальні соціальні атрибути права (1.2). Автор приходить до висновку, що виникнення правової регуляції спричиняють біологічна сутність людини, її усвідомлене буття (наявність свідомості і здатність мислити) та умови соціального співіснування. Вироблення суспільної свідомості і здатність її до логічних, етичних і естетичних оцінок надають суспільній свідомості нормативності, ведуть до створення на цій основі правил поведінки, які набувають необхідного і загальнозначимого характеру.

Спираючись на сучасний досвід позаправового існування суспільств, автор приходить до висновку, що позаправові регулятори соціальної поведінки людини (традиції, звичаї, мода тощо) ніколи не були достатніми для урегулювання та примирення людських інтересів, утримування людини в межах вимог, встановлених суспільством. На основі історичних досліджень життєдіяльності первісних суспільств (ірокезький рід, грецький рід, кельти, германці) та аналізу засобів соціальної регуляції у суспільстві автор доходить до висновку про те, що визнання права у будь-якому суспільстві залежить від розуміння права та його ознак, інтерпретації цих ознак. Далі дисертант обгрунтовує розуміння права як сукупності ідеальних моделей поведінки, зазначаючи, що в якості соціальних атрибутів права при цьому обов’язково мають бути інститути розсуджування (осуду) поведінки членів суспільства, які надають силу і дієвість праву і не залишають його на рівні правосвідомості. Дисертант зазначає, що мова йде про модель права, яка існує в кожному суспільстві і яка в звичайній свідомості ототожнюється з правдою, справедливістю (остання сприймається як основа правопорядку). Така модель права, як показує аналіз,  існує вже в первісному суспільстві. Цей висновок в дисертації підкріплюється наявністю суду в древніх общинах (в тому числі і в руській общині) і його існуванням впродовж багатьох віків за наявності держави.

З метою посилення своєї позиції дисертант аналізує модель права в мусульманській, єврейській, індуській общинах, знаходячи в кожній з них спільні ознаки загальної моделі права, які відрізняють її від інших соціальних регуляторів.

Розглядаючи питання об’єктивації та легітимації в праві (1.3),  дисертант головну увагу зосереджує на дослідженні процесу правотворення і впливу на цей процес суспільства і держави.

Дисертант приходить до висновку, що фундаментальним критерієм істинного процесу правотворення, а відповідно й правового характеру закону, є співпадання його з волею та інтересами народу, що тягне за собою визнання суспільства основним суб’єктом правотворення, а також визнання можливості додержавного і позадержавного існування права. Цей теоретичний постулат грунтується на ідеї народного суверенітету та визнанні народу єдиним джерелом влади. Виходячи з уявлень про природу правової регуляції та формальних соціальних атрибутів права дисертант досліджує процес формування правових норм і набуття ними об’єктивного характеру у суспільстві і приходить до висновку, що право може формуватися і поза державою, на рівні самого суспільства. Однак з виникненням держави процес правотворення опосередковується державою, що нерідко призводить до викривлення у приписах держави волі народу. Невідповідність приписів держави потребам та інтересам більшості народу не перетворює їх у правові норми і вони залишаються лише приписами держави, ідеологічними чинниками державної політики.

Дисертант критикує у цьому зв’язку вузьконормативне розуміння правотворення, яке розглядає його як суто державну, законодавчу діяльність, як процес закріплення у законі волі народу і цим, власне, обмежуючи процес правотворення. Нормативістський підхід передбачає лише висхідний зв'язок – сприйняття цієї волі державою, але не передбачає зворотного зв'язку – сприйняття народом закріпленої у законі волі як саме правових норм, визнання їх такими, що мають реалізовуватись за допомогою властивих праву механізмів (юридичної процедури, юридичних засобів та ін.). Як наслідок, народ в усіх тлумаченнях процесу об'єктивації правових норм не виступає  суб'єктом такої об'єктивації, тому що  за таким підходом об'єктивація завершується прийняттям законодавчого акту  загальнообов'язкового характеру. Звідси й  помилкове, на думку дисертанта, розуміння “об'єктивованих” таким чином законодавчих актів, їх незалежності від окремої особи, суспільних груп тощо. Насправді у цьому випадку можна говорити не про їх незалежність, а про відірваність процесу творення законодавчих рішень від народу, здійснення його збюрократизованою, нелегітимною владою, яка не узгоджує свої рішення з  виборцями, коли народ в цілому і кожен виборець зокрема не має можливості висловитися з приводу цих рішень, а самих демократичних механізмів і процедур їх апробації не існує. Тому у цьому випадку  говорити про право немає сенсу.

Визнання можливості додержавного і позадержавного існування права додатково обгрунтовується існуючим плюралізмом (множинністю) правових систем та квазіправа у суспільстві. Чим більше спотворюються   і не відповідають інтересам і потребам її громадян сутність і характер держави, тим більшого поширення набувають паралельні і квазіправові системи і тим більше вони витісняють юридичне право, яке перестає бути власне правом через відсутність об’єктивного характеру в суспільстві. Дисертант проводить далі ідею про необхідність розрізнення термінів “об’єктивація” і “легітимація”. Якщо об’єктивація розглядається як процес набуття правовими ідеями незалежного від особи характеру, то легітимація є аксеологічним аспектом такого процесу об’єктивації, визнанням і підтримкою правових ідей у суспільстві. Полемізуючи з правознавцями, які за точку відліку легітимності закону беруть відповідність конституції та визнають  a priori її правовий характер, дисертант вважає,  що конституція і теоретично, і практично може бути неправовою, закріплювати відносини насильства і несправедливості, в остаточному підсумку не відповідати народному волевиявленню. Легітимація кладеться автором в основу розмежування понять правотворення і законотворення. Якщо законотворення є процесом творення закону, владно-державних приписів, то у правотворенні увага акцентується на легітимації, тобто сприйнятті, схваленні, виправданні норм поведінки саме як правових норм.

Оскільки в сучасних демократіях формування держави відбувається на засадах вільних виборів і народ формує владу, процес легітимації права презюмується, однак за умови можливості застосування демократичних форм  коригування приписів держави (референдум, народна законодавча, в тому числі конституційна, ініціатива). 

Серед інших умов правового характеру приписів держави (в силу того, що ці умови опосecови.

Влада, яка не одержує легітимації визнаним у суспільстві шляхом, зазначає автор, не може претендувати на правовий характер своїх приписів, нехай і виданих з добрими намірами. Більше того, така влада руйнує право, яке існувало раніше.

В якості ідеологічних вимог дисертант називає відповідність норм поведінки існуючим у суспільстві уявленням про бажану спрямованість суспільного розвитку, суспільного устрою, уявленням про ідеологічні цінності суспільства. Моральні вимоги, на думку дисертанта,  це необхідність відповідності правил поведінки досягнутому рівню суспільної моралі. У цьому зв’язку дисертант обгрунтовує тезу про конкретно-історичний характер моральної основи права, вказуючи, що кожна правова система грунтується на існуючій у суспільстві системі цінностей і моральних орієнтирів.

До формально-правових вимог правового характеру приписів держави відноситься дотримання властивих правовій матерії ознак, тобто правові норми мають передбачати адресатів прав та обов’язків, вказувати на зміст правовідносин, визначати модальність приписів, компетенцію органів, які здійснюватимуть їх реалізацію, особливості включення у наявну правову систему тощо. На цій основі аналізується поняття права і робиться спроба дати його визначення (1.4.). Зазначається, що множинність визначень, які існують в юридичній літературі, залежить від множинності поглядів на походження права, на джерела права,  на бачення природи його зв’язків з державою, а також від того, яка правова доктрина кладеться в основу визначення права. Проаналізувавши існуючі у вітчизняній та зарубіжній літературі визначення права, автор особливу увагу приділяє розгляду праворозуміння, яке поєднує риси природно-правового і позитивістського праворозуміння (В.Нерсесянц).

Автор доходить до висновку, що найбільш точно охоплюють поняття права два його визначення: пізнавально-раціоналістичне та регулятивне. З пізнавально-раціоналістичної точки зору право є рівним мірилом свободи (правомірним порядком). В цьому визначенні сутність права розкривається через раціональну природу людини, через її співіснування у суспільстві з іншими вільними і рівними індивідами. Крім того, сутність права проявляється також і у меті та призначенні права, спрямованості його на упорядкування суспільних відносин, тобто у динамічному, регулятивному аспекті.

Суттєвою ознакою регулятивного визначення права є легітимованість його норм, яка  перетворює ідеї належного, необхідного, які існують в суспільстві та претендують стати правовими нормами, чи формальні приписи держави, її  органів та посадових осіб в іманентно імперативний для суспільства регулятор, який стає необхідним нормативом, власне правом,  в силу схвалення суспільством. В регулятивному відношенні право є, таким чином,  сукупністю норм, легітимованих у суспільстві і детермінованих досягнутим рівнем моралі і етики, які спираються на владні засоби охорони.

Дослідження природи права дало дисертанту змогу розкрити його роль у формуванні і функціонуванні держави (1.5.). В силу того, що норми поведінки людини легітимуються суспільством, визнаються цим суспільством (як сукупністю усіх громадян) в якості загальнообов’язкових, вони стають справжнім регулятором суспільних відносин, насамперед в публічній сфері. На основі права, як загальної волі громадян, які є носіями політичної влади, суверенних прав на здійснення державних повноважень, виростає і функціонує держава. Виходячи з того, що  демократична держава існує на основі права народу, як первинного носія політичної влади, на формування держави, держава набуває вигляду публічно-правового союзу усього народу.

Оскільки  цей публічно-правовий союз грунтується на праві народу на владу, право стає основою цього союзу. Лише право стає здатним дієво упорядкувати владні відносини, тому що народ, як учасник держави, набуває права на здійснення державних повноважень, звідси – він має право на дієвий контроль державної влади та здійснення її як безпосередньо, так і шляхом  представництва. Вся діяльність держави і її органів здійснюється в правових формах, які визначаються мандатом народу. Право набуває справжньої сили обмежити владу, зв’язати державу на користь своїх громадян, тому що його авторитет спирається на авторитет народу. Цей авторитет підкріплюється політичною відповідальністю влади перед народом через періодичні вільні вибори і відповідне позбавлення довіри до осіб, які не піклуються про загальний добробут, через участь громадян у реальному здійсненні державної політики та управлінні державою. 

З викладеного  дисертант робить висновок, що ідея правової держави, скеровування держави правом лише частково придатна для ідеології держави, побудованої на позитивістському розумінні права, оскільки в цьому разі мова йде про зв’язаність держави не правом, а законом, а отже така зв’язаність є половинчастою і нетривкою. Така зв’язаність закржавно-правових настанов не лише особою, а й органами державної влади та їх посадовими особами. А з іншого боку, зв’язаність законом передбачає неодмінну наявність розвинутих процедур оскарження неправомірних рішень органів державної влади та їх посадових осіб.

Ідея правової держави зовсім несумісна з ідеологією держави, основою якої є абсолютистська влада, влада, яка спирається на позаправові форми обгрунтування  держави і легітимації державної влади, а утримання влади здійснюється шляхом насилля. Чимало таких держав знала історія, немало їх існує на планеті і сьогодні. Для таких держав характерна відсутність форм представницької демократії, опора у вирішенні суспільних конфліктів на поліцейський апарат.

У ДРУГОМУ РОЗДІЛІ “Конституційні основи правової держави в Україні” аналізується процес формування ідей правової державності під час розробки нової Конституції України (1990–1996 роки), зміст і основні принципи правової держави та їх реалізація в Україні на основі нової Конституції України.

Оскільки конституція є невід’ємним атрибутом сучасної держави і правова держава має вигляд конституційної правової держави, дисертант аналізує елементи і зміст правової держави через призму новітнього конституційного процесу в Україні і нової Конституції (2.1.). Зазначається, що розпочата у 1990 році робота над новою Конституцією велась з великими труднощами, оскільки було необхідно реалізувати у Конституції нову ідеологію держави, яка б грунтувалась на принципі контролю над владою, що було дуже складним завданням через відсутність традицій здійснення розподіленої влади,  правових гарантій вільних виборів, патерналістське тлумачення прав людини і громадянина, нормативістське розуміння принципу верховенства права. Як свідчення могутнього устремління до незалежної держави розцінюється той факт, що вже в першому офіційному проекті Робочої групи Конституційної комісії (листопад 1991 р.) Україна визначалась правовою державою на основі визнання принципу поділу влади, ідеологічного, економічного і політичного плюралізму, пріоритету громадянського суспільства над державою і дії принципу верховенства права. В подальшому ці положення були розвинуті через запровадження конкретних механізмів функціонування громадянського суспільства і реалізації прав і свобод людини і громадянина, важелів стримування і противаг між окремими гілками влади.

Автор докладно зупиняється на фаховій внутрішній та  міжнародній експертизі офіційного проекту (в редакціях від 1 листопада 1991 р., 29 січня та 5 червня 1992 р., 27 травня та 26 жовтня 1993 р.), всенародному обговоренні проекту (1993 р.),  в результаті чого до проекту були внесені численні уточнення, пов’язані зі зміцненням засад правової держави. Як чинники впливу на прийняття Конституції та формування відповідних конституційних положень розглядаються криза влади в 1992–1993 роках, оновлення складу парламенту в 1994 р., Конституційний Договір між Верховною Радою та Президентом, укладений 8 червня 1995 р., зміни в організації державної влади протягом 1991–1996 рр. Завершується аналіз конституційного процесу розглядом характеру змін, яких зазнав проект нової Конституції в процесі його доопрацювання Тимчасовою спеціальною комісією, утвореною Верховною Радою 5 травня 1996 р., яка здійснила політичне узгодження положень проекту. Даючи загальну оцінку прийнятої Верховною Радою України 26 червня 1996 р. Конституції України, дисертант підкреслює, що хоча вона й має компромісний характер, однак є достатньою правовою основою для побудови демократичної, соціальної, правової держави, оскільки містить розгалужені гарантії для захисту прав і свобод людини і громадянина, досить повно регулює усі питання політичної системи суспільства, організації державної влади та місцевого самоврядування. Автор поділяє висновок Венеціанської комісії Ради Європи про те, що Конституція, при певній недосконалості окремих положень, створює “баланс сил, який упереджує повернення до системи авторитарного прийняття рішень”.

Дисертант вказує на те, що Конституція України, як і будь-яка конституція, здійснює велику кількість функцій, однією з найголовніших серед яких є функція обмеження держави, державної влади (2.2.). Однак конституція може виконати роль обмеження  держави лише за умови правового характеру. Антидемократична конституція нездатна на це в силу репресивної спрямованості, номіналістична – в силу безсилля її декларацій.

Обмеження державної влади можливе за допомогою як позаправових, так і правових чинників. Не меншою мірою як і за рахунок правових чинників обмеження державної влади залежить від рівня розвитку матеріальних відносин та наявності економічної свободи, суспільної ідеології, культурного рівня народу, історичних традицій та освоєння світового досвіду, ідеалів свободи та поваги до людини, умов легітимації державної влади, зовнішніх факторів, міждержавного співробітництва  тощо. Багато з них знаходять своє відображення в Конституції України, наповнюючи її правову маedя української нації, зміцнення громадянської злагоди,  побудови громадянського суспільства).

Найбільш важливими для розуміння природи української держави є   конституційно-правові чинники: ознаки державності, республіканське правління, демократія, соціальна держава, правова держава. Вони складають основу конституційно-правового ладу, надають державі міру, організований вигляд, унормовують і обмежують її. Конституція України, як акт найвищої юридичної сили, закріплюючи їх в якості основ конституційного ладу, надає їм формоутворюючого і структуровизначаючого значення для держави та державної влади.

Визначаючи державність, побудовану на праві народу на самовизначення, національно-державну самоідентифікацію, Конституція водночас визначає й найголовніші ознаки такої державності, у тому числі суверенність, конституційно-правову інституціоналізованість влади, мету і завдання держави. Обов’язки держави, визначення її сутності і характеру несуть не лише політичне, ідеологічне, культурне, а й правове навантаження, оскільки спираються на відповідальність влади та правові механізми реалізації цих обов’язків. Риси республіканського ладу, пов’язаного з легітимацією влади на основі вільних виборів, створюють умови для відтворення вільного ладу і зводять до мінімуму можливість авторитарного переродження держави. Демократія, яка ідентифікується, насамперед, з фундаментальним принципом народного володіння владою, стає захисним бар’єром від претензій будь-яких політичних сил на політичне панування. Конституція надає державності, республіканському правлінню, демократичному устрою правову форму, створюючи тим самим умови для їх послідовної реалізації у правовій системі держави. 

Особливе місце в системі чинників обмеження влади належить правовій державі, якою Україна проголошується в статті 1 Конституції України і яка в дисертації визначається як публічно-правовий союз народу, заснований на праві, як легітимованих суспільством нормах, та політичній відповідальності держави перед народом за свою діяльність, державна влада в якому здійснюється  за принципами дотримання прав і свобод  людини і громадянина, верховенства права, поділу влади, інституціоналізації і юридичної форми діяльності органів державної влади, їх посадових та службових осіб.

Принципи правової держави визначають встановлені Конституцією і чинним законодавством форми та порядок здійснення влади,  політичну відповідальність влади перед народом; у визначених ними формах здійснюється контроль за владою та професійним чиновництвом.

Центральним, сутнісним у розумінні правової держави є принцип зв’язаності   держави правами й свободами людини й громадянина (2.3.) Лише та держава може претендувати на правовий характер, яка не тільки визнала природні права людини, проголосила громадянські, соціальні та політичні права людини в своїй конституції чи законодавчих актах, а й забезпечила правовий режим неухильного дотримання прав і свобод людини й громадянина; правова держава – це та держава, в якій реально функціонує режим зв’язаності влади правами й свободами людини й громадянина, яка юридично зобов’язана захищати й гарантувати ці права й свободи. Зв’язаність держави правами й свободами означає не що інше, як обмеження держави цими правами й свободами, правову і юридичну детермінованість. 

Відмінність новітнього конституційно-правового регулювання прав і свобод людини й громадянина полягає, на думку дисертанта, у відмові від патерналістського розуміння природи прав людини, у тому, що ідея людини не залишається виключно виразом нормативної державної ідеології, а переводиться в площину реальних конституційно-правових відносин, стає базою для легітимації влади і конституційно-правової детермінованості обов’язків держави перед людиною. Співвідношення загальнодержавних та суспільних інтересів і інтересів особи, закладене у новій Конституції, характеризується, на думку автора,  новим баченням суті держави, як публічно-правового союзу народу. Відтак співвідношення між інтересами особи і інтересами держави и суспільства має характер пропорційності, який є виразом не спрощеної переваги суспільних і державних інтересів над інтересами особи чи навпаки, а складним діалектичним переплетінням цих інтересів. Конституція через цілий ряд положень (через покладення в основу взаємозв’язків держави і особи принципу відповідальності держави за свою діяльність, визнання людини, її життя і здоров’я, недоторканності і безпеки найвищою соціальною цінністю, проголошення права кожної людини на вільний розвиток особистості) підпорядковує мету існування держави інтересам особи. І лише в міру необхідності забезпечення фундаментальних умов функціонування суспільства і держави  Конституція допускає пріоритет державних інтересів  (однак встановлюючи і тут кінцевою метою вільний і всебічний розвиток особи). Ця теза підтверджується у дисертації аналізом специфіки конституційного регулювання окремих прав і свобод людини і громадянина і, зокрема, умовами обмеження прав і свобод людини і громадянина, в основі чого лежить мотив мінімізації таких обмежень.

В умовах правової держави принцип зв’язаності держави правами й свободами людини і громадянина має пронизувати усю політико-правову надбудову держави, бути критерієм для усвідомлення меж втручання держави в суспільне життя, домінантою при визнанні права народу визначати конституційний лад, при визначенні обсягу завдань держави в сфері захисту прав  національних меншин, обов’язків держави по захисту права приватної власності, свободи політичної діяльності, гарантованості усіх інших прав і свобод людини і громадянина.

Зв’язаність держави правами й свободами людини і громадянина простежується у дисертації через негативні та позитивні права (тут відмічається,  що  реалізація позитивних прав складає зміст не лише соціальної, але й правової держави), через умови обмеження прав і свобод людини і громадянина, правові механізми та інститути їх захисту. Формулюється висновок, що визнання обмеженості держави правами й свободами людини і громадянина означає невтручання держави у певні сфери життя людини,  надання людині можливості захистити свої права перед державою, її органами та посадовими і службовими особами, пред’явити правові вимоги як до останніх, так і до держави в цілому з тим, щоб примусити слідувати її конституції і законам. До суб’єктивних прав, без яких не можна говорити про побудову правової держави, віднесені право на вільні вибори, право на референдум, право на оскарження рішень і дій органів державної влади, їх посадових та службових осіб, право на відшкодування шкоди, завданої особі публічними установами, та ін.

Оскільки правова держава є не лише теоретико-правовим поняттям чи ідеальною моделлю, а має реальний вимір, в дисертації на основі офіційних документів (після здобуття Україною незалежності  першим таким документом стала доповідь України в ООН по Міжнародному пакту про громадянські та політичні права в 1991 р.) та літературних джерел аналізується реальний рівень дотримання прав і свобод людини і громадянина в Україні. Констатується, що на фоні глибокої економічної кризи відбулося погіршення соціально-економічної ситуації в країні і умов реалізації соціально-економічних прав, збільшилась корумпованість державного апарату, посилилась криміналізація суспільства, що призвело до зниження загального рівня дотримання прав і свобод людини і громадянина.  

Що стосується принципу верховенства права (2.4.), то в дисертації зазначається, що Конституція не дає визначення поняття зазначеного принципу, як і не позначає всіх його елементів, співвідношення між принципом верховенства права і поняттям правової держави, а відтак його розуміння  має спиратись не тільки і не стільки на загальнотеоретичні уявлення, скільки на конституційно-правові положення та аналіз правової системи України.

Підтримуючи в цілому запропоноване П. М. Рабіновичем визначення принципу верховенства права як панування права у суспільстві, визначальну роль у відносинах між усіма учасниками суспільного життя, дисертант підкреслює, що принцип верховенства права має сенс лише у разі, коли право розуміється не просто як   сукупність норм, встановлених державою, а як правил, які легітимовані суспільством, базуються на історично досягнутому рівні соціальної етики.

 Верховенство права полягає в тому, вважає дисертант, що право має найбільший соціальний регулятивний потенціал і значимість в системі регуляторів людської поведінки, в результаті чого правовими актами регулюються найбільш важливі сфери суспільного життя. При цьому особливо підкреслюється, що мова йде лише про принципове визнання верховенства права над іншими регуляторами, тому що Конституція надає дуже важливого значення й усім іншим неправовим регулятивним категоріям: моралі в цілому, традиціям, визнаючи їх основою для самоідентифікації нації та особи, важливою детермінантою прав, свобод та обов'язків людини і громадянина.

Принцип верховенства права знаходить свій прояв і у власних регулятивних властивостях права, у тому числі: 1) мінімальній достатності правового регулювання суспільних відносин та всезагальності права; 2) позапартійності права, його відносній самостійності щодо політичних сил та деідеологізованості; 3) відносній самостійності щодо судової та виконавчої влади; 4) верховенстві Конституції та законів України.

Мінімальна достатність правового регулювання суспільних відносин означає, що право повинно діяти лише там, де інші соціальні регулятори є неефективними чи не здатні виконати позитивної ролі упорядкування відносин, де потрібний владний вплив, офіційна визначеність правового захисту.  В цьому контексті слід вказати на загальну тенденцію збільшення обсягу нормативного регулювання суспільних відносин при одночасному зниженні рівня правової захищеності громадян (абсурд і парадокс права). Серед негативних тенденцій в сфері нормативно-правового регулювання – збільшення юридичного тиску на суспільні відносини, надмірна регуляція підприємницької діяльності і невиправдане використання в цій сфері адміністративного інструментарію, ускладнення процедур захисту прав і свобод людини і громадянина, нестабільність та суперечливість законодавства, що тягне за собою поширення правового нігілізму. Що стосується всезагальності права, то право повинно забезпечувати, насамперед, формальну рівність людей, рівність перед законом (не повинно бути осіб, які виводяться з-під дії права в силу посадового чи майнового становища, інших ознак). При втраті правом цієї функції воно перестає бути універсальним регулятором, що веде до порушення моральних засад суспільства, спотворення сутності  і призначення держави як політичної організації представлення і захисту загальних інтересів.  В силу принципу всезагальності право повинне мати ефективні механізми захисту прав меншості, представлення їх інтересів при виробленні правових рішень та їх прийнятті. 

Позапартійність та деідеологізованість права – це відмова від домінуючого впливу однієї чи кількох партій на зміст права, що спричиняло у минулому трансформування права у ідеолого-політичні настанови та підпорядковувало його партійним інтересам чи партійним потребам. Умовами позапартійності права та його деідеологізованості є розвиток політичного та ідеологічного багатоманіття, відмова від обов’язкової державної ідеології, розвиток різновекторних цивілізованих форм впливу на процес прийняття правових рішень (упорядкування лобістської діяльності, парламентської опозиції, діяльності “третього сектора” тощо).

Принцип верховенства Конституції та законів України характеризує принцип верховенства права з точки зору верховенства його формальних джерел – Конституції та законів в системі нормативно-правових актів органів державної влади та самоврядування, як актів, які приймаються парламентом – органом найширшого народного представництва, сформованим на основі загального, рівного і прямого виборчого права, в результаті чого він посідає особливе місце в системі органів державної влади та має вищий рівень легітимації. Верховенство Конституції в системі джерел права обумовлюється її установчим характером (приймається парламентом від імені усього народу, регулює найбільш фундаментальні відносини у суспільстві), найвищою юридичною силою (підпорядкованістю та  відповідністю її усіх нормативно-правових актів), прямою дією її норм (можливістю прямого застосування судами без додаткової регламентації її положень у законі).

Конституція, як Основний Закон, закладає правову базу для визнання принципу верховенства закону в правовій системі, вищої юридичної сили і відповідної переваги закону над рішеннями органів виконавчої влади, які мають діяти не тільки на основі, а й на виконання законів. В цьому зв’язку має бути уточнене саме поняття законодавства, яке протягом тривалого часу використовувалось в широкому розумінні, як сукупність усіх нормативно-правових актів. Однак нова Конституція дає підстави для послідовного вживання поняття законодавства у вузькому розумінні, а саме як сукупності законів. Таке поняття є виправданим як з точки зору прав людини (права людини мають регулюватись виключно законом), так і сутності і природи законодавчого і підзаконного регулювання: “дає” закон, законодавствує лише парламент, усі інші органи державної влади приймають нормативні акти підзаконного характеру. Використання поняття законодавства в широкому розумінні розмиває саме поняття права як легітимованих суспільством правил поведінки (в законі легітимація проявляється найбільш яскраво), сприяє розширенню практики декретованої нормотворчості і навіть дає підстави для протипоставлення закону підзаконних нормативних актів. Однак розумінню законодавства як сукупності законів перешкоджає масив існуючого законодавства, в якому “матеріалізований” широкий підхід.

Принцип верховенства Конституції та законів України не заперечує відносної самостійності права щодо судової та виконавчої влади, яка означає не лише формальне застосування закону зазначеними органами, а й використання в певних межах загальних правових принципів, правових ідеалів, моральних та правових ідей в якості безпосередніх правових регуляторів (дискреційний характер права). Законодавець цілком свідомо надає правозастосовчим органам право вільного розсуду при вирішенні справ, що збільшує потенціал правового регулювання та дає можливість коригувати законодавство відповідно до природи суспільних відносин та потреб практики. Особливо позитивним дискреційний характер права став після визнання прямої дії норм Конституції України. Однак застосування загальних принципів не повинне супроводжуватись перевагою спеціального законодавства перед загальними нормами, що має місце на практиці. Потребують більш чіткої регламентації правила застосування аналогії права та аналогії закону, наявність яких є також проявом принципу верховенства права.

Принципом правової держави, який дозволяє активно виконувати функцію обмеження влади, є  закріплений у Конституції України принцип поділу влади (2.5.) на законодавчу, виконавчу і судову (ст.6) з конституційно-правовими важелями стримувань і противаг. Поділ влади забезпечує оптимальну взаємодію окремих гілок влади, обмежує державну владу та ставить її під контроль через взаємне стримування гілок влади. В умовах поділу влади жодна гілка влади не лише зобов’язана дотримуватись конституційної тези про заборону узурпації влади (частина 4 ст. 5 Конституції), здійснювати владу у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України (ст. 6), а її органи та посадові особи діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, які передбачені Конституцією України, а й відчуває  обмежуючий та стримуючий вплив інших гілок влади.

В силу взаємного стримування і взаємного контролю окремі гілки влади не  можуть  узурпувати владу і тим самим відмовитись від існуючих демократичних підвалин держави і зруйнувати систему захисту прав людини і громадянина в силу протидії інших гілок влади.   

Що стосується особливостей поділу влади між законодавчою та виконавчою владою в Україні, то вони визначаються запровадженою в Україні змішаною формою державного правління, яка має суттєві відмінності у порівнянні з існуючими у світі. Аналізуючи історичні умови вибору  форми правління в Україні, дисертант звертає увагу на те, що на цей вибір   вирішальний вплив справили дезорганізація влади після розпаду СРСР і відповідна потреба зміцнення державного механізму, необхідність прискорення темпів трансформації суспільних відносин і проведення економічних реформ.

Щодо особливостей статусу Президента і його взаємовідносин з Урядом, то конкретними мотивами, які спонукали до змішаної форми правління та відмови від безпосереднього очолення Президентом Уряду, стали нероздержавлена і структурно не перебудована економіка, що вимагало значних зусиль по управлінню нею, намагання парламенту залишити за собою вагомі важелі впливу на формування Уряду. Незважаючи на певні недоліки змішаної форми правління, яка існує в Україні, дисертант вважає, що вона сприяє відносній рівновазі між законодавчою і виконавчою гілками влади, дозволяє на досить високому рівні здійснювати режим плюралістичної демократії, який характеризується наявністю множинних центрів свободи вибору. Остаточно форма державного правління ще не стабілізувалась, що вимагає відповідного уточнення Конституції. Формою компенсації такого відставання Конституції лише незначною мірою слугує законодавчий шлях (через складність процедури долання вето Президента). Конституційний Суд цю функцію може виконувати лише за умови стабільності конституційно-правового режиму в країні, співробітництва усіх гілок влади. 

Автор аналізує конкретні недоліки існуючої форми правління в сучасних умовах, які не дають можливості провести радикальні економічні реформи, спричиняють перманентне протистояння між законодавчою і виконавчою гілками влади, провокують неконституційну нормотворчість та дискредитують органи державної влади. В дисертації обгрунтовується необхідність переходу від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської форми правління з відповідним перерозподілом повноважень між Президентом і Кабінетом Міністрів, уточненням регламентарної влади та вдосконаленням процедури застосування вето Президента України.

Юридична форма діяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб  є не лише надзвичайно важливим позитивним засобом упорядкування та регулювання відносин влади, організації і діяльності органів держави, державного механізму на засадах права, а й  характеристикою правової  держави в силу того, що є засобом контролю і обмеження влади.

Від рівня досконалості організаційно-правових і процедурно-процесуальних форм, в яких здійснюється діяльність органів державної влади та їх посадових осіб, безпосередньо залежить дотримання і захист прав людини і громадянина. Досконала юридична форма спроможна також значною мірою унеможливити волюнтаризм і зловживання владою за рахунок застосування процедури прийняття рішень, встановлення негативних наслідків та юридичної відповідальності за порушення юридичних вимог до здійснення влади.

І хоча лише юридичне закріплення форм діяльності органів державної влади і їх посадових осіб без визнання і нормативного закріплення принципу поділу влади, верховенства права, інших складових елементів правової держави не є самодостатнім для стримування влади, воно все ж таки є компонентом такого стримування, слугує йому.

Відіграє велике значення у розумінні правового характеру держави інституціоналізованість державної влади, а також юридичне оформлення статусу, структури, повноважень органів державної влади. Інституційні особливості органів державної влади  тісно пов’язані з юридичними формами діяльності органів державної влади та їх посадових і службових осіб,  оскільки характеризують органи державної влади з точки зору структури, статусу, повноважень посадових та службових осіб. Кожний орган державної влади, кожна посада державного службовця запроваджуються у відповідному порядку, з дотриманням певних юридичних форм. У нормативному вигляді визначається правомочність  названих суб’єктів та порядок їх скасування. Інституційно-правові особливості органів державної влади є додатковим критерієм визначення правочинності дій і рішень органів державної влади, їх посадових і службових осіб. Інституційні особливості органів державної влади та їх посадових та службових осіб, як ознак правової держави, розглядаються в дисертації через призму стримування та обмеження влади при розгляді принципу поділу влади та визначенні взаємовідносин законодавчої, виконавчої та судової влади.

ТРЕТІЙ РОЗДІЛ “Законодавчі, процедурно-процесуальні і техніко-юридичні засоби обмеження влади” присвячений становленню українського парламентаризму, вдосконаленню організаційно-правових та процесуальних засад законодавчої діяльності парламенту, реалізації принципів правової держави в сфері виконавчої влади та правосуддя.

Розглядаючи процес становлення українського парламентаризму (3.1.), дисертант підкреслює, що він втілюється, насамперед, у функціонуванні українського парламенту, як органу представницької демократії і одного з найважливіших державних інститутів. Віхами на шляху розвитку українського парламентаризму були перші вільні вибори в 1990 р., подолання формальної необмеженості повноважень та запровадження принципу поділу влади в 1992 р. В цьому зв’язку відзначається, що діяльність парламенту в 1990–1994 рр. у державотворчій та політичній сферах характеризувалась суперечливим характером. З одного боку, були прийняті закони, які заклали основи державності, діяльності державно-правових інститутів, а з іншого боку – парламент не спромігся завершити процес створення нової Конституції України, що не дало можливості здійснити комплексну реформу влади, визначити орієнтири для законотворчої діяльності. Легітимність приписів законів, які приймались парламентом у цей період, була невисокою. Чимало з них приймалось під сильним громадським тиском. Діяльність парламенту слабкою мірою була обмежена також Конституцією та законами, оскільки чимало прийнятих законів не виконувались самим парламентом. Порушувався один з ключових принципів законодавчої діяльності про безумовну відповідність Конституції поточного законодавства. Суто національне забарвлення отримало делегування парламентом своїх повноважень Кабінету Міністрів в 1992 р., в результаті чого був створений паралельний масив нормативно-правових актів, що ледве не призвело до повного хаосу у законодавстві. Тому в дисертації хоч і не відкидається можливість делегування повноважень парламенту, однак підкреслюється його значення лише в якості фрагментарного і виключного засобу регулювання суспільних відносин.

Діяльність парламенту в 1994–1998 рр. характеризується посиленням професійних основ, збільшенням політичного представництва та представництва національних меншин, прошарку економістів і юристів. Особливо почесне  місце займає факт прийняття нової Конституції України, на основі якої парламент набув виразу єдиного законодавчого органу з оновленими, суто парламентськими функціями. Були сформовані основні конституційно-правові інститути, вдосконалений статус та діяльність комітетів Верховної Ради, парламентський контроль за діяльністю Уряду. Водночас недостатньо ефективною була роль парламенту у бюджетній сфері, зокрема, контролі за витрачанням бюджетних коштів.

Підбиваючи підсумки розвитку українського парламентаризму в 1990–1998 рр., дисертант акцентує увагу на необхідності вдосконалення контрольних функцій парламенту в напрямі посилення контролю за діяльністю Уряду, бюджетно-фінансового контролю, контролю за дотриманням чинного законодавства. Пропонується прийняти закони про лобістську діяльність, парламентську опозицію,  про національний реєстр парламентських ініціатив та ін.

Що стосується вдосконалення організаційно-правових та процесуальних засад і нормативно-правової основи законодавчої діяльності (3.2.), то головна увага у дисертації зосереджена на оцінці існуючих процедур законотворчої діяльності та їх вдосконаленні. Звертається увага, насамперед, на потребі вдосконалення статусу та змісту Регламенту Верховної Ради України. З опорою на існуючий у світі досвід регулювання діяльності парламенту (Італії, Іспанії, Німеччини, Великобританії, Греції, Туреччини, Канади, Швейцарії та ін.) робиться висновок про те, що запровадження статусу регламенту парламенту у вигляді закону порушує автономію парламенту на визначення порядку своєї діяльності.

Виходячи з проблем, які існують в сфері нормативно-правового регулювання законотворчої діяльності, в дисертації пропонується комплекс заходів, спрямованих на зміцнення нормативно-правової основи для розробки законопроектів, забезпечення реалізації права законодавчої ініціативи, посилення ролі комітетів і фракцій у законотворчому процесі, спрощення процедури розгляду законопроектів парламентом, додаткової нормативно-правової регламентації процедури слухань у комітетах, вдосконалення порядку підписання законів та введення їх в дію. Що торкається права законодавчої ініціативи, то це право має реалізовуватись початково не в комітетах, а самій Верховній Раді, як це випливає зі ст. 93 Конституції. Це означає, що практика доопрацювання проектів законів комітетами до їх прийняття у першому читанні є неправомірною. Особливої уваги потребує питання посилення  прав Кабінету Міністрів у законодавчому процесі, виходячи з його провідної ролі у підготовці законопроектів та місця в системі виконавчої влади. Враховуючи, що в умовах змішаної форми правління за урядом залишається базова функція для здійснення законодавчої діяльності –  право законодавчої ініціативи, слід було б  запровадити нормативну заборону комітетам “класти під сукно” урядові законопроекти, проводити їх доопрацювання до розгляду у першому читанні, передбачити прискорений розгляд законопроектів від Уряду, гарантувати право його представника на участь у дискусіях по урядових законопроектах, запровадити процедуру так званого блокованого голосування по них з обмеженим обговоренням у другому та третьому читаннях, закріпити право Уряду на експертизу усіх законопроектів, які надходять на розгляд парламенту. Необхідне спрощення процедури розгляду законопроектів парламентом, як засіб для оперативного вирішення питань і прийняття законодавчих рішень. Існуюча у парламенті практика фактичного скорочення процедур всупереч вимогам Регламенту руйнує легальну основу законодавчого процесу та формує нігілістичне відношення до законодавчих процедур, що негативно позначається на легітимності законодавчої влади та її рішень.  

В контексті розгляду порядку підписання законів та введення їх в дію в дисертації підкреслюється, що наявність інституту вето Президента не порушує суверенітету парламенту, як інколи стверджується в юридичній літературі, і є цивілізованим способом збалансування впливу на законодавче регулювання суспільних відносин. З огляду на суперечливу практику застосування в Україні вето Президента в дисертації запропоновано відмовитись від кваліфікованої більшості голосів народних депутатів, необхідної для подолання вето президента. Політична неоднорідність парламенту настільки висока (вона, як віддзеркалення політичної неоднорідності суспільства, буде, очевидно, зберігатись ще тривалий час), що подолання будь-якого вето Президента стає надзвичайно проблематичним, в результаті чого можливе часткове або повне блокування законодавчого процесу, як це трапилось в період завершення повноважень Верховної Ради XIII скликання.

Розглядаючи реалізацію принципів правової держави в сфері виконавчої влади (3.3.), дисертант наголошує на тому, що важливий для правової держави теоретичний висновок про обмеження держави правами й свободами людини і громадянина має особливе значення для виконавчої влади. Досвід функціонування всього державного механізму свідчить, що найбільша питома вага правопорушуючого масиву нормативно-правових актів зосереджена в сфері виконавчої влади. З іншого боку, на сферу виконавчої влади припадає найбільша кількість фактичних порушень прав і свобод людини і громадянина, оскільки переважно через канали виконавчої влади здійснюється реалізація цих прав  і свобод.

Іншим фактором обмеження виконавчої влади є закон. Виконавча влада в силу дії принципу поділу влади і визнання права на прийняття законів за законодавчою владою зобов’язана діяти в межах законів і на їх основі. З метою посилення реалізації принципів правової держави в сфері виконавчої влади пропонується:

1. Забезпечити конституційну вимогу щодо виключного регулювання законом прав і свобод людини і громадянина та збільшення питомої ваги законів в системі нормативно-правових актів. Нинішній стан нормативно-правового регулювання суспільних відносин свідчить про значну кількісну перевагу підзаконних актів.

2. Впровадити досконалі і ефективні процедури реалізації прав і свобод людини і громадянина та вирішення адміністративно-правових спорів. Реформувати (уточнити) юридичну природу адміністративно-правових відносин, які тривалий час ототожнювались з адміністративною відповідальністю громадян, та запровадити адміністративну юстицію в Україні. Предметом адміністративної юстиції, сформованої на нових засадах, мають стати рішення органів виконавчої влади, їх дії або бездіяльність, які порушують права й свободи людини і громадянина. Поетапне формування адміністративних судів та підготовка Адміністративно-процесуального кодексу, передбачені Концепцією адміністративної реформи, розробленої Комісією під головуванням екс-президента Л. Кравчука, сприяли б якісному посиленню прав і свобод людини і громадянина.

3. Розширити участь громадян у прийнятті рішень органами виконавчої влади. В цьому відношенні має бути подолана тенденція відчуження від громадської думки, яка має глибоке коріння в нашій дійсності і бере початок в домінуванні держави над особою. Потрібно кардинально переглянути практику роботи зі зверненнями і скаргами громадян, які мають кластись в основу реальних адміністративних рішень, слугувати засобом їх апробації.

4. Посилити участь громадськості у контролі за виконанням адміністративних рішень. Для цього слід було б запровадити процедуру громадського запиту з метою отримання громадянином інформації про рішення органів виконавчої влади, заплановані дії.

5. Покращити нормативно-правову регламентацію порядку розробки, прийняття та вступу в силу підзаконних актів виконавчої влади. У формі закону мають регламентуватись такі питання, як види нормативно-правових актів виконавчої влади, їх юридична сила, єдині технічні вимоги до підготовки проектів, мовні та термінологічні стандарти, прийняття та введення в дію актів виконавчої влади. І лише на цій основі кожним нормотворчим органом може бути прийнятий акт, який регулював би питання нормотворчої процедури, властивої окремому органу. Слід було б запровадити постійну наукову експертизу найбільш важливих відомчих та урядових законопроектів відповідно до законодавства з питань наукової та науково-технічної експертизи в частині статусу, повноважень та відповідальності експертів, гарантій об’єктивності експертизи та реалізації її висновків.

Звертається увага на необхідність законодавчого регулювання порядку опублікування підзаконних нормативних актів та набрання ними чинності, який регулюється на сьогодні підзаконним актом.

Розглядаючи взаємозв’язок правової держави і судової влади (3.4.), дисертант визначає судову владу не лише як інституційну характеристику правової держави, а й вказує на неможливість реалізації принципу верховенства права без судової влади, правосуддя. Поза правосуддям неможливо також реалізувати принцип верховенства Конституції і законів держави, оскільки вони будуть негайно підмінені відомчими інструкціями. Правосуддя визначає також рівень захисту прав і свобод людини і громадянина, оскільки вирішує спори, на відміну від відомчого і кабінетного розгляду, на основі змагальності, вивищуючи себе над усіма можливими органами розсуджування.

Особливу увагу дисертант звертає на необхідність досягнення незалежності правосуддя в Україні і матеріально-фінансовий, організаційний, кадровий аспекти такої незалежності. Констатується, що нова Конституція кардинально вдосконалила засади незалежності суду, проголосивши принцип здійснення правосуддя виключно судом, заборонивши делегування функцій судів, поширивши юрисдикцію судів на всі правовідносини, які існують в державі, а також суттєво зміцнила засади суддівської незалежності (сюди відноситься безстрокове призначення суддів, гарантії суддівського самоврядування). Формуванню кваліфікованого суддівського корпусу, здатного сумлінно і неупереджено здійснювати правосуддя,  сприятиме створення Вищої Ради юстиції. Множинність змін, яких має зазнати законодавство про судоустрій та судочинство, викликала потребу здійснення судово-правової реформи, в процесі якої мають бути усунуті негативні явища тиску на суд з боку органів державної влади та посадових осіб, що відзначають самі судові інстанції та їх посадові особи. З огляду на зазначене, дисертант пропонує комплекс заходів, спрямованих на досягнення незалежності суду.