Анатольєва О.І. Правове регулювання боротьби з безпритульністю, бездоглядністю та правопорушеннями неповнолітніх в УСРР у 20-х роках ХХ століття

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета і завдання, об'єкт і предмет дослідження, його методологічна основа, окреслюються наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, їх апробація.

Розділ перший "Історіографічні й теоретичні аспекти проблеми боротьби з безпритульністю, бездоглядністю та правопорушеннями неповнолітніх" розкриває стан розробки теми дисертації. Окрема увага приділяється висвітленню результатів досліджень, що стали науковою основою правового регулювання подолання безпритульності й бездоглядності, протидії злочинності неповнолітніх у 20-х роках минулого століття.

Значний внесок в опрацювання цієї проблеми зробили М.М. Гернет,                  В.І. Куфаєв, П.І. Люблінський, С.В. Познишев та В.І. Рубінштейн. Певну вагу мали  дослідження М.О. Скрипника, М.О. Чельцова-Бебутова, Е.Я. Немировського,        Г.І. Волкова, К.Т. Седліса, І.К. Сухоплюєва, Н.П. Гришакова, М. Набока,                    М.А. Глейзера, А. Вікторова, Я.А. Переля, Б.С. Утевського, Л.М. Василевського,     Е. Веккера, Я.П. Ряппо, М. Матвієвського, С.М. Шабалова, Г.Д. Ридзюнського,      З.З. Гришина, М.І. Зарецького та В.А. Арнаутова.

У роботах того періоду аналізувалися причини поширення безпритульності, бездоглядності та правопорушень серед неповнолітніх, доводилася обумовленість цих негативних явищ економічними та соціальними факторами. Значною заслугою вчених була розробка засобів боротьби з бездоглядністю, безпритульністю та правопорушеннями неповнолітніх. Обґрунтовувалася теза, що ефективна робота у цій галузі можлива лише в комплексі з заходами державної охорони дитинства. Необхідними умовами подолання бездоглядності та безпритульності вважали створення достатньої кількості інтернатів, розширення мережі шкіл, належну організацію опіки, захист трудових прав неповнолітніх. Важливу роль охороні дитинства відводили також у боротьбі з підлітковою злочинністю, наголошуючи, що вона має здійснюватися одночасно у двох напрямах: робота з дітьми, що вже стали на шлях учинення злочинів, та профілактика правопорушень неповнолітніх, зокрема, за допомогою захисту їх прав. Серед засобів попередження протиправної поведінки найважливішими вважали належне виховання неповнолітніх і забезпечення їх засобами для існування, а також ліквідацію безпритульності та бездоглядності.

Досить ґрунтовно розроблялися у досліджуваний період методи роботи з неповнолітніми, які вчинили правопорушення. Висувалися пропозиції щодо пом’якшення покарання, підвищення вікової межі неосудності, скасування кримінальної відповідальності неповнолітніх. Значну увагу приділяли організації правосуддя у справах неповнолітніх, доведенню, що його мають здійснювати спеціальні органи – комісії у справах неповнолітніх, завданням яких є виховання правопорушників та захист їх від негативних впливів оточуючого середовища. Розроблялися принципи виправної політики щодо неповнолітніх. Увага акцентувалася на шкідливості ув’язнення, доцільності заміни каральних установ виховними (із відповідними побутовими умовами, суворою дисципліною, самоуправлінням, наданням освіти та виробничим навчанням).

Загалом, дослідження тих часів характеризуються зібранням значного емпіричного та статистичного матеріалу, але він стосується переважно РСФРР. При цьому, дослідники більше уваги приділили організаційним аспектам боротьби з безпритульністю, бездоглядністю та правопорушеннями неповнолітніх. Питання ж правового регулювання залишалися поза увагою або розглядалися фрагментарно.

З другої половини 30-х років до кінця Другої світової війни істотних досліджень у зазначеній галузі не велося. Повернулися до них тільки у 50-х. Протягом наступних десятиліть засоби боротьби з безпритульністю, бездоглядністю та правопорушеннями неповнолітніх привертали увагу вчених. Деякі з них, зокрема М.Г. Соловйова, П.В. Лихолат, Є.В. Болдирєв, З.Я. Індріков, Е.С. Павлова,                 Т.С. Барило, Т.А. Третьякова, Е.Б. Мельникова,  В.В. Николюк, Л.Н. Маймескулов, А.Й. Рогожин та В.В. Сташис, зверталися до історичного досвіду. В роботах цих авторів відображено розвиток нових принципів подолання безпритульності та бездоглядності, боротьби з правопорушеннями неповнолітніх у 20-х роках. Окрема увага приділялася питанням правового захисту дитинства. В цьому плані певний інтерес становлять праці З.А. Астемирова, Б.М. Бабія, А.Д. Бондара, Я.М. Брайніна, А.І. Довгалевської, І. Крилова, Г.К. Матвєєва, Ю.О. Фролова, І.П. Сафронової,       І.Б. Усенка та Я.М. Шевченко. Водночас, названими дослідниками розглядалися лише деякі аспекти проблеми.

В період незалежності досвід правового регулювання боротьби з безпритульністю, бездоглядністю та правопорушеннями неповнолітніх не став предметом спеціальних досліджень. Окремі питання соціального захисту безпритульних та бездоглядних дітей, зокрема у 20-х роках, знайшли відображення у працях О.М. Нечаєвої, І.І. Діптана та А.Г. Зінченко. Але ці автори поверхово розглядали правове забезпечення подолання безпритульності й бездоглядності, залишили поза увагою проблему протидії злочинності неповнолітніх.

Отже, до цього часу в нашій державі не було досліджень, які б комплексно аналізували боротьбу з безпритульністю, бездоглядністю та правопорушеннями неповнолітніх в Україні у 20-х роках минулого століття. Правове регулювання у цій галузі взагалі ще не було предметом спеціального вивчення в історико-правовому плані.

Розділ другий – "Історичні передумови та основні етапи боротьби з безпритульністю, бездоглядністю й правопорушеннями неповнолітніх в УСРР у 20-х роках ХХ століття". У ньому доводиться необхідність та закономірність запровадження у досліджуваний період нових методів роботи з безпритульними та бездоглядними дітьми, неповнолітніми правопорушниками, висвітлюється періодизація боротьби із зазначеними вище негативними явищами серед неповнолітніх у 20-х роках.

Насамперед увага акцентується на тому, що соціально-економічна та політична ситуація на початку ХХ століття зумовила істотне погіршення становища дітей. Розвиток промисловості, зайнятість батьків на виробництві, низький рівень матеріального забезпечення сімей призвели до збільшення кількості бездоглядних та безпритульних. Державні та громадські форми піклування цими дітьми виявилися малоефективними. Постійно зростав рівень підліткової злочинності. Водночас, каральна спрямованість кримінальної та кримінально-виправної політики царської Росії не сприяла вирішенню проблеми. Перша світова війна і революційні події призвели до нового сплеску безпритульності, бездоглядності та правопорушень неповнолітніх. Потреба застосування термінових заходів змусила радянську владу вже на початку її функціонування визначити принципи роботи у цій галузі, що ґрунтувалися на засадах охорони основних прав дитини.

Першим етапом боротьби з безпритульністю, бездоглядністю та правопорушеннями неповнолітніх в УСРР був період з 1920 року до осені 1921 року. В цей час почала формуватися система охорони дитинства. Було прийнято низку нормативних актів, присвячених правам дітей, започатковано спеціальні органи, уповноважені забезпечувати їх соціальний захист, вести боротьбу з безпритульністю, бездоглядністю й правопорушеннями неповнолітніх. Робота спрямовувалася, передусім, на надання допомоги і полягала у влаштуванні дітей, зокрема, безпритульних, бездоглядних та правопорушників, до інтернатних закладів  на державне утримання, передачі їх на патронування громадянам, працевлаштуванні. Однак, досягти реальних результатів перешкодила соціально-економічна та політична криза у державі.

Другий етап боротьби з безпритульністю, бездоглядністю та правопорушеннями неповнолітніх був пов’язаний з голодом, який тривав з осені 1921 року до кінця 1923 року й зумовив різке збільшення кількості безпритульних і бездоглядних дітей. Можливості державних органів щодо їх соціального захисту були обмежені: переповнені дитячі заклади не забезпечували вихованцям навіть мінімуму необхідного. Ряди українських безпритульних поповнювали діти-біженці з Поволжя. Труднощі боротьби з безпритульністю та бездоглядністю сприяли підвищенню рівня підліткової злочинності. Але більшість правопорушень неповнолітніх не становила значної суспільної небезпеки (найчастіше це були дрібні крадіжки). Тому заходи, яких застосовували до правопорушників, мали на меті, насамперед, надання допомоги (проведення співбесіди, встановлення нагляду, направлення до лікарні або інтернату, працевлаштування).

Після подолання голоду у боротьбі з безпритульністю, бездоглядністю та правопорушеннями неповнолітніх розпочався новий етап. Він тривав з 1924 року до кінця 20-х років. Завдяки новій економічній політиці з’явилися реальні матеріальні передумови для реалізації задекларованих на початку 20-х років прав дітей у галузі виховання, освіти, праці, що дало значні результати. Вдалося ліквідувати масову вуличну безпритульність. Стабілізувався рівень злочинності неповнолітніх. Водночас, збільшилася кількість дітей, чия безпритульність та протиправна поведінка зумовлювалися не стільки економічними факторами (як під час війни та голоду), скільки недоліками виховання та бездоглядністю. У зв’язку з цим, почали проводити профілактичні заходи.

Наприкінці 20-х років соціально-економічні та політичні процеси у державі, зокрема, згортання непу, запровадження курсу на інду­стріалізацію та колективізацію, призвели до падіння життєвого рівня населення і, відповідно, – до зростання рівня безпритульності, бездоглядності та правопорушень неповнолітніх. Результатом пошуку нових форм боротьби з цими явищами стала відмова від розроблених на початку досліджуваного періоду принципів допомоги та охорони в роботі з неповнолітніми безпритульними, бездоглядними та правопорушниками.

У розділі третьому "Правове оформлення становлення та розвитку системи державних органів і громадських організацій, уповноважених вести боротьбу з безпритульністю, бездоглядністю й правопорушеннями неповнолітніх" простежується процес створення правової бази функціонування органів охорони дитинства, висвітлюється їх роль у подоланні зазначених негативних явищ у середовищі неповнолітніх.

Керівні функції покладалися на надвідомчі органи, зокрема, на Раду захисту дітей й Центральну комісію допомоги дітям, головним призначенням яких було координування допомоги дітям, передусім безпритульним та бездоглядним. Прийняті у 20-х роках нормативні акти визначили правовий статус, склад та повноваження надвідомчих органів. Формувалися вони найчастіше з представників комісаріатів освіти, охорони здоров’я, соціального забезпечення, інших відомств та громадських організацій (що свідчить про комплексний підхід до вирішення проблем дитинства), а підпорядковувалися – вищим органам влади республіки: Рада захисту дітей – РНК, а Центральна комісія допомоги дітям –  ВУЦВК. Це, власне, і визначало їх надвідомчий характер.

Протягом досліджуваного періоду повноваження названих органів розширювалися. Так, якщо Рада захисту дітей зобов’язувалася узгоджувати окремі заходи охорони дитинства, то Центральна комісія допомоги дітям наділялася правами безпосередньо доповідати ВУЦВК та РНК, видавати розпорядження з питань покращення становища дітей, а також створювати власні прибуткові підприємства та організовувати благодійні акції для фінансування запланованих заходів. Усі свої завдання надвідомчі органи мали реалізувати через державні органи й громадські організації, представники яких входили до їх складу. Створення постійних штатів співробітників та власних бюджетів не передбачалося, що дозволяло заощаджувати державні кошти і запобігати надмірному розростанню їх апарату управління.

З центральних державних органів галузевого управління найбільше обов’язків у подоланні дитячої безпритульності й бездоглядності, протидії злочинності неповнолітніх покладалося на Народний комісаріат освіти. У його складі було засновано Головний комітет соціального виховання, який уповноважувався керувати соціально-правовим захистом дітей, боротьбою з бездоглядністю й правопорушеннями серед них. Названому комітетові підпорядковувалися комісії у справах неповнолітніх – органи, спеціально створені для роботи з неповнолітніми правопорушниками виховними методами.

Діяльність комісій у справах неповнолітніх регламентувалася Декретом РНК "Про відповідальність неповнолітніх" 1920 року, Кодексом законів про народну освіту 1922 року та інструкціями Народного комісаріату освіти. Ці нормативні акти визначили склад комісій, порядок їх формування та повноваження. На комісії покладалося вирішення справ неповнолітніх правопорушників, які не підлягали кримінальній відповідальності, та застосування до них заходів медично-педагогічного впливу, а також боротьба з бездоглядністю, попередження правопорушень, надання дітям правової допомоги. Специфічним функціям комісій відповідав їх склад. Вони формувалися з представників комісаріатів освіти, юстиції й охорони здоров’я. Для ведення попереднього слідства та здійснення нагляду за правопорушниками при комісіях було запроваджено інститут обстежувачів-вихователів.

Низку завдань, важливих для боротьби з безпритульністю, бездоглядністю та злочинністю неповнолітніх, виконували, у межах своїх повноважень, народні комісаріати соціального забезпечення, охорони здоров’я, праці та юстиції. У складі деяких із них було створено спеціальні підрозділи. Наприклад, при Народному комісаріатові соціального забезпечення започаткували Центральну опікунську раду. Народному комісаріатові праці підпорядковувалися комісії по усуненню малолітніх з робіт та Всеукраїнська комісія по охороні праці підлітків і малолітніх. Характерно, що такі підрозділи найчастіше формувалися з представників різних відомств. Це дозволяло у тісній взаємодії вирішувати поставлені завдання.

Значне місце в системі охорони дитинства у 20-х роках посідали громадські організації, зокрема, Український Червоний Хрест, Селянські товариства взаємодопомоги та інші. Тоді ж уперше було засновано спеціальні організації на громадських засадах для сприяння державним органам у боротьбі з безпритульністю, бездоглядністю та правопорушеннями неповнолітніх – дитячі соціальні інспекції та товариство "Друзів дітей". Правовий статус, структура та завдання цих громадських утворень були детально регламентовані. Підпорядковувалися вони органам освіти, охорони здоров’я, комісіям допомоги дітям. Для внутрішнього управління передбачалося створення президій, бюро, трійок. Істотне значення мало надання членам товариства та співробітникам інспекцій права звертатися при здійсненні своїх обов’язків по допомогу до органів влади, які зобов’язувалися всебічно сприяти їх роботі.

У розділі четвертому "Правові форми роботи з неповнолітніми безпритульними, бездоглядними та правопорушниками" акцентується увага на тому, що найважливішим кроком у подоланні безпритульності й бездоглядності стало законодавче закріплення обов’язку держави стосовно охорони та виховання дітей, які залишилися без притулку та нагляду. Низкою постанов ВУЦВК та РНК визначалася система заходів соціального захисту таких неповнолітніх: направлення до лікувальних, виховних або навчальних закладів; призначення нагляду, патронату, чи опіки; відправлення на батьківщину; працевлаштування; надання матеріальної або педагогічної допомоги; консультування. Істотне значення для правильного застосування цих заходів у кожному конкретному випадку мало законодавче визначення поняття бездоглядності та переліку категорій дітей, які визнавалися бездоглядними й безпритульними.

Правові засади роботи комісій у справах неповнолітніх із правопорушниками, які не підлягали кримінальній відповідальності, були закладені Декретом РНК УСРР "Про відповідальність неповнолітніх" 1920 року, Кодексом законів про народну освіту 1922 року та відомчими нормативними актами Народного комісаріату освіти. Протягом досліджуваного періоду було врегульовано процесуальні питання провадження справ неповнолітніх у комісіях. До процедури розслідування включалося обов’язкове медичне обстеження й комплексне соціологічне дослідження правопорушника та його оточення з метою виявлення чинників правопорушення й визначення найбільш ефективних заходів впливу. Законодавчо закріплювався перелік таких заходів: переконання, встановлення нагляду, відправлення на батьківщину, патронування, працевлаштування, направлення до виправних установ народних комісаріатів освіти або юстиції.

Істотне значення для належної організації роботи з безпритульними, бездоглядними та правопорушниками мало створення й правове регулювання функціонування мережі спеціальних закладів Народного комісаріату освіти, призначених для утримання, дослідження та виховання цих категорій неповнолітніх. Запровадження кількох типів закладів для безпритульних і бездоглядних передбачало надання різнопланової допомоги: забезпечення тимчасового притулку та нагляду, матеріальної підтримки, влаштування до виховних, навчальних установ або на роботу, а також дозволяло дослідити кожну дитину й зібрати потрібні для виховного процесу дані. Головним завданням спеціальних закладів для правопорушників, підвідомчих органам освіти, визнавалася зміна асоціальних нахилів вихованців. Законодавчо закріплювався диференційований підхід до виправлення неповнолітніх правопорушників, залежно від їх віку, статі, ступеню занедбаності.

Досвід боротьби комісій у справах неповнолітніх з правопорушеннями педагогічними засобами позитивно вплинув на розвиток кримінального та виправно-трудового права в частині відповідальності неповнолітніх. Керівними засадами кримінального права РСФРР (дія яких була поширена на Україну), Кримінальним кодексом УСРР 1922 року, Основними засадами кримінального законодавства СРСР та союзних республік, Кримінальним кодексом УСРР у редакції 1927 року було підвищено вікову межу притягнення до кримінальної відповідальності (у порівнянні з існуючою у дореволюційний період), закріплено правила обов’язкового пом’якшення покарання неповнолітніх, введено до кримінального права заходи медично-педагогічного характеру, які могли застосовуватися судом, – віддання на поруки або на піклування, призначення опіки, влаштування до спеціальних закладів. Виправно-трудовим кодексом законодавчо закріплювалося обов’язкове надання неповнолітнім засудженим загальної та професійної освіти.

Розділ п’ятий – "Охорона дитинства як основа загальної профілактики безпритульності, бездоглядності та правопорушень неповнолітніх (головні напрями правового регулювання)". У ньому висвітлюється розвиток нормативної бази захисту прав дітей у різних сферах життя і, насамперед, у державному та сімейному вихованні, навчанні, праці. При цьому, увага акцентується на виявленні тих правових норм та інститутів, які мали найбільше значення для попередження дитячої безпритульності й бездоглядності, а також протиправної поведінки неповнолітніх.

Істотну профілактичну роль було відведено державній системі соціального виховання. "Декларацією Наркомосвіти УСРР про соціальне виховання дітей", Кодексом законів про народну освіту та відомчими нормативними актами НКО була закладена правова база функціонування мережі дитячих закладів (шкіл, дитячих будинків, клубів тощо). Структура цієї мережі відповідала інтересам забезпечення всебічного нагляду за дітьми. Передбачалося: охоплення єдиним виховним процесом усього періоду розвитку дитини (від раннього дитинства до юності), безперервність виховної роботи протягом календарного року, раціональна організація дозвілля. Важливе профілактичне значення мало запровадження загального обов’язкового навчання. Низкою нормативних актів ВУЦВК та РНК були законодавчо закріплені організаційні та фінансові заходи, спрямовані на поширення масової освіти дітей.

Головним закладом соціального виховання на початку досліджуваного періоду офіційно було визнано дитячий будинок (інтернат).  Правове регулювання діяльності інтернатів спрямовувалося на належну підготовку вихованців до самостійного життя, запобігання їх безпритульності, бездоглядності та протиправної поведінки після випуску з інтернату. Обов’язковим визнавалося надання, паралельно із загальною освітою, певних трудових навичок, необхідних для здобуття професії. Закріплювалися гарантії соціального захисту випускників: бронювання місць у закладах професійної освіти та на підприємствах, створення фондів допомоги працевлаштуванню, призначення стипендій, влаштування на тимчасове проживання на приватних квартирах, патронат.

Попередженню безпритульності, бездоглядності та правопорушень неповнолітніх сприяло також правове забезпечення охорони інтересів дітей у сім’ї. Кодексом законів про сім'ю, опіку, шлюб та акти громадянського стану УСРР     1926 року було регламентовано порядок призначення опіки й відновлено інститут усиновлення. Законодавчо закріплювалися обов’язки батьків, усиновителів та опікунів, встановлювалася відповідальність за їх неналежне виконання, а також визначалися заходи захисту неповнолітніх у разі порушення їх прав у сім’ї.

Характерно, що найпоширенішою формою сімейного виховання дітей, позбавлених батьківського піклування, став тоді патронат, який за своєю сутністю не був інститутом сімейного права. Призначення та порядок здійснення патронату регламентувалися Кодексом законів про народну освіту, постановами ВУЦВК та РНК, низкою відомчих нормативних актів Народного комісаріату освіти. Передбачалося вирішувати за допомогою патронату такі завдання: утримання дітей, забезпечення сімейного виховання, підготовка до майбутньої трудової діяльності, соціальна реабілітація правопорушників. Популярності патронату сприяли його добровільні засади та встановлення низки привілеїв для патронуючих родин.

Немаловажне значення для профілактики безпритульності, бездоглядності та правопорушень серед неповнолітніх мало створення правової бази захисту їх трудових прав. Кодексом законів про працю малолітніх та підлітків 1921 року, Кодексом законів про працю 1922 року, нормативними актами ВРНГ, народних комісаріатів праці СРСР та УСРР, ВЦРПС уперше в історії нашої держави були закріплені сприятливі умови праці неповнолітніх. Значна увага приділялася правовому регулюванню заходів боротьби з безробіттям, зокрема, бронюванню робочих місць. Для підвищення професійного рівня підлітків та їх конкурентоспроможності на ринку праці запроваджувалося виробниче навчання. Забезпеченню ефективної організації навчального процесу слугували норми, які зобов’язували роботодавців створювати належні умови для оволодіння професією, встановлювали пільги підприємствам, що використовували працю підлітків. Крім загальних гарантій трудових прав неповнолітніх, передбачалися і спеціальні – для безпритульних та бездоглядних. Для них засновувалися підприємства експериментального характеру (виробничо-навчальні артілі).