Васильєв С.В. Правовий статус працівників міліції УСРР у 20-х роках XX ст.

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дослідження, визначаються об’єкт і предмет дисертаційної роботи, наукова новизна досягнутих результатів. Наводяться методи, використані під час дослідження проблеми. Також вказуються мета і завдання, хронологічні межі та структура дисертаційного дослідження.

Перший розділ «Історіографія проблеми та джерельна база дослідження» складається із двох підрозділів. У першому підрозділі 1.1 «Висвітлення проблеми правового статусу працівників міліції УСРР у 1920-х роках у вітчизняній та зарубіжній історіографії» проаналізовано доробок дослідників, які тією або іншою мірою вивчали проблему правового статусу працівника міліції УСРР у 20-х рр. ХХ ст.

Протягом 70–80-х рр. ХХ ст. у радянській історичній та історико-правовій науці окремі дослідники вивчали певні питання, пов’язані із закріпленням правового статусу працівника міліції в УСРР. Зокрема, це такі науковці, як С.І. Власенко, Р.С. Мулукаєв, Т.У. Воробейкова, В.П. Портнов, які приділяли увагу дослідженню названої проблеми.

Діяльність радянської міліції під новим кутом зору було досліджено у 1990-х роках П.П. Михайленком, І.Г. Біласом, С.І. Білоконем, І.Б Усенком, В.А. Греченком, О.Н. Ярмишем та О.А. Гавриленком, О.І. Олійником та І.Д. Коцаном. Праці названих науковців дозволяють зрозуміти причини зміни правового статусу працівника міліції УСРР протягом досліджуваного періоду. Разом із тим, для з’ясування загальнотеоретичних засад правового статусу працівника міліції було використано праці В.С. Венедіктова, М.І. Іншина, О.Ю. Синявської, В.А. Пєтухова, І.В. Магновського, В.Л. Князєва, В.І. Німченко та інших дослідників.

Не зменшуючи здобутків названих науковців, варто відзначити, що досягнутий рівень вивчення окремих елементів правового статусу працівників міліції УСРР у 1920-х рр. є недостатнім. Відсутній належний ступінь дослідження соціально та правового захисту працівників міліції, юридичних гарантій проходження служби. Окрім того, низка робіт з наведеної проблематики значною мірою втратили свою актуальність через зміну суспільно-політичного та економічного устрою України на початку 1990-х рр.

Підрозділ 1.2 «Джерела до вивчення проблеми» характеризує джерельну базу дослідження. Серед джерел для опрацювання теми дисертації необхідно назвати законодавчі та підзаконні акти, чинні у 20-х рр. ХХ ст. Вони опубліковані у таких періодичних виданнях, як «Збірник узаконень та розпоряджень Робітничо-селянського уряду України», «Бюлетень НКВС УСРР», «Адміністративний вісник»,  «Збірка наказів начальника міліції та розшуку республіки УСРР» (1924–1927 рр.) та «Збірка наказів начальника адміністративного управління НКВС УСРР» (1929–1930 рр.).

Стверджується, що основою вивчення предмету дослідження стало ознайомлення із документами, які містяться у фондах Центрального державного архіву вищих органів влади та управління України (ЦДАВОВУ), Центрального державного архіву громадських об’єднань України (ЦДАГО), Державного архіву МВС України (ДА МВС України), Державних архівів Київської, Харківської та Дніпропетровської областей (ДАКО, ДАХО і ДАДО).

З періодичних видань використовувалися переважно офіційні видання центральних і місцевих органів влади: «Відомості ВУЦВК УСРР та Харківського міського виконавчого комітету», «Вісник Народного комісаріату праці УСРР», «Вісник Київського губернського виконавчого комітету ради робітничих, селянських і червоноармійських депутатів», які виходили друком у 1920-х рр. У вказаних виданнях були оприлюднені відомості щодо матеріального забезпечення працівників міліції, притягнення їх до юридичної відповідальності, виконання ними службових обов’язків.

Спогади міліціонерів про умови проходження служби в міліції УСРР на початку 20-х рр. ХХ ст. були опубліковані у збірці матеріалів «Красный страж», яка була видана у 1926 році у Харкові. Збірники документів з питань діяльності міліції у радянський період, підготовлені П.П. Михайленком та С.Г. Курило, також вміщують спогади міліціонерів, які проходили службу в міліції УСРР у 20-х рр. ХХ ст.

Різноманітність джерельної бази, її ґрунтовність і достовірність дали можливість всебічно дослідити різні елементи правового статусу працівників міліції УСРР у 20-х рр. ХХ ст. та особливості реалізації норм права, які закріплювали цей статус.

Вивченню поняття, принципів та видів радянської державної служби у досліджуваний період присвячено другий розділ дисертації «Загальні засади правового статусу державного службовця в УСРР у 20-х роках ХХ ст.». Він складається з трьох підрозділів, які висвітлюють окремі аспекти названого статусу.

Підрозділ 2.1 «Загальнотеоретичні засади правового статусу державного службовця» присвячений характеристиці основних елементів цього статусу. Матеріали цього підрозділу окреслюють загальні засади правового статусу людини і громадянина нині. З’ясовуються поняття конституційно-правового статусу громадянина України, правового статусу державного службовця. Як складова частина останнього поняття розуміється правовий статус працівника міліції України. Правовий статус державних службовців ОВС розглядається як визначена у нормативно-правових актах система прав, обов’язків, обмежень, морально-правових вимог і гарантій професійної діяльності окремої категорії працівників служб та підрозділів системи МВС, що виконують правоохоронні завдання у сфері охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки та боротьби з правопорушеннями, їх соціально-правовий захист і особливості юридичної відповідальності. До елементів цього статусу науковці відносять права і обов’язки, обмеження, пов’язані зі службою, гарантії проходження служби особами рядового і начальницького складу цих органів, соціальне забезпечення та соціальний захист працівників міліції, особливості їх юридичної відповідальності за вчинення посадових злочинів та дисциплінарних проступків.

Становлення і розвиток цивільної української радянської державної служби висвітлюється у підрозділі 2.2 «Загальна характеристика правового статусу цивільних державних службовців». Визначення порядку проходження державної служби у цивільних органах влади УСРР відбувалося на підставі норм Кодексу законів про працю РСФРР 1918 р. Водночас, у 1919–1922 рр. внаслідок проведення політики «воєнного комунізму» та мілітаризації праці більшість норм цього Кодексу, які встановлювали соціальні гарантії для службовців, не були реалізовані.

Вивчаються поняття, принципи та види радянської державної служби. Стверджується, що для радянської правової науки властиве розуміння державної служби як практичного здійснення функцій держави або як здійснення обов’язків за посадою в державному органі. Для розвитку інституту державної служби у 1922–1930 рр. провідне значення мав Кодекс законів про працю УСРР 1922 р. Тимчасові правила про службу в державних установах та підприємствах УСРР 1923 р. не встановлювали всіх елементів правового статусу цивільного державного службовця. Встановлення правового статусу державного службовця здійснювалося на основі норм КЗпП УСРР 1922 р., який визначав гарантії соціального захисту, тривалість робочого часу та інші складові елементи цього статусу. Особливості правового статусу державного службовця у другій половині 1920-х рр. були зумовлені політикою українізації. Окрім того, на визначення правового статусу державних службовців великий вплив мали загальносоюзні законодавчі акти.

Нормативно-правове закріплення правового статусу службовців мілітаризованої державної служби характеризується у підрозділі 2.3 «Загальні засади правового статусу державних службовців РСЧА, ДПУ та міліції». Встановлення гарантій соціального захисту на підставі законодавчих актів УСРР для цієї категорії державних службовців відбувалося у першочерговому порядку. На територію УСРР також поширювалися відповідні законодавчі акти РСФРР. Наприклад, Декрет РНК РСФРР «Про Робітничо-селянську червону армію» від 15 січня 1918 р. та Дисциплінарний Статут РСЧА 1919 р. До статусу військовослужбовців РСЧА у 1924 р. було прирівняно правовий статус працівників Державного політичного управління УСРР.

На етапі встановлення правового статусу міліціонера на початку 20-х рр. ХХ ст. на працівників міліції були поширені певні нормативно-правові акти, які визначали правовий статус військовослужбовців. Натомість, у середині 1920-х рр. правовий статус працівників міліції та службовців місць позбавлення волі визначався на підставі норм КЗпП УСРР 1922 р. за певними, обумовленими у законодавстві, винятками. Протягом 1920-х рр. соціальний захист державних службовців мілітаризованої служби було врегульовано нормативно-правовими актами УСРР. Останні, хоча й приймалися вищими органами влади республіки, але багато в чому повторювали норми аналогічних нормативно-правових актів РСФРР. Наприкінці досліджуваного періоду у 1930 р. правовий статус військовослужбовців, працівників органів державної безпеки та міліціонерів був уніфікований.

Третій розділ «Нормативно-правове закріплення правового статусу працівника міліції в УСРР у 20-х роках ХХ ст.» характеризує комплекс законодавчих та підзаконних актів, які встановлювали права та обов’язки працівників міліції, юридичні гарантії, пов’язані із проходженням служби в цьому органі, та інші елементи правового статусу працівника міліції Він складається з п’яти підрозділів.

Система органів управління міліцією знайшла своє відображення у підрозділі 3.1 «Завдання та місце міліції у структурі НКВС УСРР». Вивчення цього питання є необхідним для з’ясування службових прав та обов’язків посадових осіб міліції УСРР. Адже спеціальні права та обов’язки кожного службовця міліції залежали від його посади у системі органів внутрішніх справ. Cтруктура та штати органів управління міліцією в УСРР протягом 1920-х рр. неодноразово змінювалися та встановлювалися знову. В основу цієї структури на початку досліджуваного періоду було покладено принципи побудови органів управління міліцією НКВС РСФРР.

Безпосередній аналіз службових прав та обов’язків міліціонерів УСРР проведено у підрозділі 3.2 «Права, обов’язки, правові обмеження та деонтологічні вимоги до працівників міліції». Вони визначалися як відомчими актами НКВС УСРР, так і законодавчими актами УСРР. Невизначеність конкретних прав та обов’язків за займаною посадою великої кількості службовців міліції на початку 1920-х рр. призводила до залучення місцевих органів міліції до виконання функцій армії та інших державних органів. Натомість, у середині досліджуваного періоду РНК УСРР було видано низку законодавчих актів, які звільняли міліцію від виконання невластивих їй функцій.

Порядок проходження служби міліціонерами, а також їх правовий захист знаходять своє відображення у підрозділі 3.3 «Юридичні гарантії проходження служб в міліції УСРР». Протягом 1920-х рр. правовий захист працівників міліції УСРР передбачався нормами Кримінальних кодексів УСРР 1922 р. та 1927 р., а також Адміністративного кодексу УСРР 1927 р. Керівництво УСРР достатньо повільно закріплювало норми, які передбачали правовий захист працівників міліції як державних службовців і представників влади. Порядок проходження служби працівниками міліції в період 1920–1923 рр. визначалися за нормами статутів РСЧА. З 1923 р. почала створюватися відомча нормативно-правова база НКВС УСРР, яка містила норми права, що регулювали вказані правовідносини. З цього часу юридичні гарантії проходження служби були передбачені у Правилах проходження служби в робітничо-селянській міліції та карному розшуку УСРР від 1 грудня 1923 р. та Зразковому колективному договорі між управлінням міліції НКВС УСРР та уповноваженим Спілки адміністративно-радянських службовців СРСР на Україні від 25 березня 1924 р.

У підрозділі 3.4 «Соціальне забезпечення та соціальний захист працівників міліції та членів їх родин» характеризуються заходи соціального страхування та медичного обслуговування працівників міліції у 20-х рр. ХХ ст., визначається система пільг, наданих міліціонерам та членам їх родин. Вивчаються умови грошового та речового забезпечення працівників міліції. Констатується, що у 1922–1926 рр. на працівників міліції були поширені ті заходи соціального заходу, які були передбачені для військовослужбовців РСЧА. Згодом, у 1926–1930 рр. пільги міліціонерів та членів їх родин були закріплені спеціальною Постановою РНК УСРР. Водночас, з 1930 р. для працівників міліції знову були встановлені такі умови соціального захисту, які були визначені для військовослужбовців.

Порядок та підстави притягнення працівників міліції до дисциплінарної, адміністративної та кримінальної відповідальності аналізуються у підрозділі 3.5 «Юридична відповідальність службовців міліції за посадові злочини та дисциплінарні проступки». Підстави та порядок притягнення до кримінальної відповідальності у 1920–1922 рр. визначали Постанова РНК УСРР «Про заходи боротьби з посадовими злочинами» від 22 липня 1921 р. та Декрет ВУЦВК «Про боротьбу з хабарництвом» від 1 листопада 1921 р. З 1922 р. досліджувані правовідносини почали регулюватися за нормами Кримінальних кодексів УСРР 1922 р. та 1927 р. та Кримінально-процесуальних кодексів УСРР 1922 р. і 1927 р. Названі законодавчі акти закріплювали ознаки складів посадових злочинів та саме поняття «посадова особа», встановлювали набагато м’якіші покарання, ніж ті, що були передбачені Постановами РНК та ВУЦВК УСРР у 1920–1922 рр. Водночас, підстави та порядок дисциплінарної відповідальності міліціонерів у 20 - х рр. ХХ ст. визначали або Дисциплінарний статут РСЧА 1918 р., або Дисциплінарний статут радянської робітничо-селянської червоної міліції УСРР від 12 грудня 1923 р. Такі підзаконні акти, як Правила проходження служби в робітничо-селянській міліції та карному розшуку УСРР від 1 грудня 1923 р. та Дисциплінарний статут радянської робітничо-селянської червоної міліції УСРР від 12 грудня 1923 р. передбачали особливі умови кваліфікації вчинених працівниками міліції правопорушень як злочинів.

Відомості четвертого розділу дисертаційного дослідження «Реалізація норм права, що визначали правовий статус працівників міліції УСРР у 1920-х роках» розкривають специфіку реалізації тих норм права, які встановлювали порядок проходження служби в міліції УСРР, соціальний і правовий захист міліціонерів та інші елементи правового статусу службовців міліції. Даний розділ складається з трьох підрозділів.

Рівень ефективності та якості виконання покладених на міліцію завдань досліджується у підрозділі 4.1 «Особливості реалізації норм права, що встановлювали права та обов’язки працівників міліції». Аналіз матеріалів звітів органів управління міліцією призводить до висновку, що протягом 1920-х рр. поступово покращувалися показники боротьби міліції зі злочинністю. На початку досліджуваного періоду керівництво органів міліції наголошувало на боротьбі із «політичним» або «контрреволюційним» бандитизмом. Цим терміном позначалася діяльність загонів Н. Махна та решток армії УНР на території УСРР. Вказувалося на спільність завдань армії та міліції.

У середині досліджуваного періоду НКВС УСРР констатував подолання «політичного бандитизму» та звертав увагу органів міліції на протидію загальнокримінальному бандитизму.  Водночас, наприкінці 1920-х рр. керівництво НКВС УСРР знову наполягало на посиленні боротьби із бандитизмом у сільській місцевості та спільності завдань міліції та органів ДПУ УСРР, що було пов’язано із політикою «колективізації».

Підрозділ 4.2 «Реалізація норм права, що визначали соціальне забезпечення та соціальний захист працівників міліції» присвячений з’ясуванню стану виконання вимог нормативно-правових актів щодо грошового та речового забезпечення міліціонерів, а також інших елементів їх соціального забезпечення.

Протягом 1920–1922 рр. ситуація з грошовим та речовим забезпеченням міліціонерів була вкрай складною. В УСРР на початку 1920 р. були відсутні нормативно-правові акти, які б регулювали обчислення заробітної плати працівників міліції. Це викликало надання чинності в УСРР відповідним підзаконним нормативно-правовим актам НКВС РСФРР, а з вересня 1920 р. – нормативно-правовим актам, чинним у РСЧА. Звичним явищем були затримки з виплатою заробітної плати службовцям міліції, відсутність форменого одягу та продовольчого забезпечення. Низький рівень матеріального забезпечення органів міліції на початку 20-х рр. ХХ ст. пояснюється як скрутною загальною економічною ситуацією в державі, так і доведенням кількості працівників міліції до 200 тисяч осіб на 26-мільйонну УСРР.

Разом із тим, з 1922 р. утримання органів міліції було покладено на місцеві бюджети УСРР. В умовах 10–15-разового скорочення чисельності особового складу міліції УСРР у 1923–1926 рр. поступово зростають розміри коштів, які РНК УСРР спрямовував на її утримання. У наступні роки розміри грошового забезпечення визначалися за загальногромадянською тарифною сіткою із наявністю надбавок за працю вночі, в дні свят і відпочинку, виконання завдань, небезпечних для життя та здоров’я. Запроваджувалося преміювання за розкриття окремих видів злочинів. Водночас, незважаючи на означені заходи, плинність персоналу в органах міліції залишалася достатньо високою.

Практика реалізації норм права, які встановлювали порядок та підстави притягнення працівників міліції до юридичної відповідальності, вивчається у підрозділі 4.3 «Специфіка реалізації норм права, які передбачали юридичну відповідальність працівників міліції». Стверджується, що протягом 20-х рр. ХХ ст. поступово знижувалася кількість міліціонерів, які притягалися до юридичної відповідальності. Найбільший відсоток вчинення міліціонерами дисциплінарних проступків та посадових злочинів притаманний початку 20-х рр. ХХ ст. Таку ситуацію можна пояснити поступовим підвищенням розмірів державного забезпечення працівників міліції протягом 1920-х рр. та жорстким і принциповим ставленням керівництва органів та підрозділів міліції до покарання порушників дисципліни.