Корнієнко В.В. Співвідношення права і закону у правотворчій та правозастосовчій діяльності органів внутрішніх справ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета і завдання роботи, об’єкт та предмет дослідження, характеризуються методологічне підґрунтя, наукова новизна, теоретичне і практичне значення одержаних результатів, подано відомості про апробацію та публікації основних положень дисертаційного дослідження, його обсяг та структуру.

Розділ 1 «Право і закон як фундаментальні категорії юридичної науки» складається з двох підрозділів і присвячено аналізові поглядів стосовно фундаментальних категорій правової теорії – «закон», «право» та їх співвідношення відомих філософів і правознавців, починаючи з часів Античності й до сьогодення; тим же доводиться актуальність проблеми співвідношення права і закону у сучасній юридичній науці та практиці, синтезуються базові положення природно-правового підходу до розуміння права і закону з урахуванням окремих думок юридичного позитивізму, що відбивається у схематичному зображенні основних елементів правової дійсності.

У підрозділі 1.1 «Генезис дослідження права і закону у правовій науці» досліджено правові концепції визначних філософів та правознавців починаючи від Античної Греції (де, вважається, зароджувалася правова думка) й аж до сучасності. Їх правові погляди та ідеї висвітлено частково – лише те, що має безпосереднє відношення до категорій «право» і «закон», до співвідношення даних понять.

Проводиться думка про те, що центральне місце серед усіх розглянутих концепцій належить відповідним творам природно-правового напряму. Серед них насамперед слід відзначити роботи Цицерона, у яких він чітко розгалужує позитивне й природне право (називаючи останнє «Божественним законом», який є основою і першоджерелом по відношенню до позитивного). Особливої уваги заслуговує концепція Георга Гегеля, котру ряд авторитетних вчених справедливо вважають останньою з тих, що мали історичне значення, адже після «Філософії права» Г. Гегеля не стало навіть відносної єдності у поглядах на право.

Аналіз правових поглядів софістів, Сократа, Платона, Аристотеля, Цицерона, Фоми Аквінського, Жана Бодена, Гуго Гроція, Бенедикта Спінози, Томаса Гоббса, Джона Локка, Шарля Монтеск’є, Вольтера, Ієремії Бентама та деяких інших відомих мислителів різних часів свідчить про постійне існування двох суперечливих типів правового мислення – позитивістського і природно-правового. Правовий позитивізм хоча й несе в собі помилкову думку – про ототожнення права і закону, але має певні досягнення, серед яких основним слід вважати детальне дослідження форми права та ієрархії нормативних актів.

Підрозділ 1.2 «Проблема співвідношення права і закону» містить наступні центральні положення: якщо відхилити позитивістську думку про те, що право може створюватись лише державою, то позитивізм і природно-правове мислення можна вважати сумісними у сфері знань про проблему співвідношення права і закону, оскільки позитивісти та прибічники природно-правового підходу розглядають зазначену проблему під різними кутами зору.

Отже, співвідношення права і закону можна розглядати вживаючи категорії «право» і «закон» у широкому розумінні, тобто як співвідношення природного та позитивного права, а також і в іншій площині – співвідносячи право (як норми позитивного, так і природного права) із формою його вираження та існування – законом (правовим актом), при такому розгляді доцільним буде здійснити поділ питання на співвідношення системи права та законодавства і співвідношення норми права або юридичної норми й законодавчого припису.

У широкому значенні право і закон співвідносяться як дві частини одного цілого, однак природне право стоїть вище за позитивне (тому друге ім’я природного права – «надпозитивне») і є первинним по відношенню до нього та його критерієм одночасно.

Щодо співвідношення права і закону у більш вузькому розумінні цих термінів, то система права й система законодавства співвідносяться як зміст і форма. Розглядаючи проблему під цим кутом зору (у вузькому розумінні), відзначено, що змістом закону може бути як позитивне, так і природне право, але більшою мірою законодавча система представляє собою форму позитивного права, природне ж право втілене в основному у Конституції, конституційних законах та інших актах, які регулюють найбільш важливі відносини у суспільстві. Слід ще раз підкреслити, що не дивлячись на меншу «правову матерію» природного права воно є первинним, а позитивне право будується на його основі.

Варто зауважити також і про необхідність розмежування понять внутрішньої та зовнішньої форм права. Тоді як сукупність та взаємозв’язок елементів системи права представляють внутрішню структуру (форму) права і об’єктивну основу, форма викладу та вираження (закон, указ, розпорядження...) являє собою зовнішню форму права.

Дискусійним є питання співвідношення первинних елементів системи права і системи законодавства. Проблема полягає в тому, що немає однозначної позиції вчених щодо того, який елемент законодавчої системи вважати первинним – статтю правового акта або ж законодавчий припис. У дисертації підтримано думку тих науковців, які розглядають законодавчий припис як первинний елемент системи законодавства, хоча норма права співвідноситься також і зі статтею закону, одначе лише опосередковано – через законодавчий припис. Тобто у даному випадку дисертантом розглянуто співвідношення права і закону на рівні філософських категорій змісту та форми.

Таким чином, у широкому розумінні право співвідноситься із законом як первинна (або основна) та похідна частини; у вузькому значенні співвідношення права і закону – це співвідношення змісту та форми.

Розділ 2 «Пріоритет права у співвідношенні права і закону – основа правотворчості та правозастосування в органах внутрішніх справ» містить три підрозділи, у яких розглянуто поняття «правоутворення», «правотворчість», «правовий закон» «відомча правотворчість органів внутрішніх справ», «реалізація права», «правозастосування», «законність». Окрім того, проаналізовано відповідні нормативні акти, закцентовано увагу на проблемах, котрі виникають у процесі правотворчої та правозастосовчої діяльності органів внутрішніх справ, досліджено стан дотримання прав і свобод людини в Україні, і зокрема, конкретно у діяльності органів і підрозділів системи МВС.

У підрозділі 2.1 «Проблемні аспекти правотворчої та правозастосовчої діяльності органів внутрішніх справ» доведено прямий зв’язок «співвідношення права і закону» із загальнотеоретичними категоріями «правоутворення», «правотворчість», «реалізація права», «правозастосування». З огляду на такий зв’язок досліджено більш конкретні проблеми правотворчої та правозастосовчої діяльності органів внутрішніх справ, якими є насамперед відсутність дієвого механізму запобігання, з одного боку, застосуванню неправового закону, а з іншого – його реалізації.

Значну увагу приділено питанню щодо стану дотримання прав людини при здійсненні своїх функцій органами внутрішніх справ. До того ж, виявлено недоліки проекту закону «Про органи внутрішніх справ» і доведено необхідність удосконалення статті 6 законопроекту шляхом більшого змістового навантаження та конкретизації окремих термінів.

Окремо вивчено деякі кодифіковані нормативні акти, переважна більшість яких входить до сфери застосування органами внутрішніх справ, але не відповідає вимогам правового закону. До таких автор у першу чергу відносить цілий ряд статей застарілого Кримінально-процесуального кодексу України та Кодексу України про адміністративні правопорушення.

У процесі вивчення відомчої правотворчості органів внутрішніх справ визначено її головне завдання – конкретизація і деталізація норм законів.

Дисертант зробив спробу визначити причини незадовільного стану правозастосовчої діяльності органів внутрішніх справ. Серед них насамперед вказано на розбалансованість за окремими напрямами системи права та системи законодавства, а також на те, що діяльність органів внутрішніх справ у частині застосування правових норм тісно пов’язана із судовою владою та здійсненням правосуддя в Україні, яке істотно впливає на зазначену професійну діяльність працівників органів внутрішніх справ і потребує в свою чергу суттєвого покращення. У зв’язку з цим розглянуто відповідні положення Закону України «Про статус суддів» та Закону України «Про судоустрій» та обґрунтовано досить низький рівень їх ефективності.

У підрозділі також відстоюється думка про визнання єдиним найбільш повним поняття акта застосування права, котре запропонував О.В. Фандалюк. Отож, акт застосування права – це офіційне рішення компетентного суб’єкта, прийняте на підставі і відповідно до норм права, що містить державно-владне веління з конкретної юридичної ситуації, яке спрямоване на індивідуальне регулювання суспільних відносин шляхом встановлення, зміни або припинення суб’єктивних прав й обов’язків їх учасників, яке здійснюється у будь-якій встановленій формі. Аналіз визначення показує, що правозастосовчий акт повинен відповідати певним вимогам, що ставляться до його форми і змісту, а саме:

- не тільки не суперечити, а повністю відповідати за своєю формою і змістом нормативним актам, на підставі яких було винесено рішення у вигляді індивідуального припису;

- за змістом відповідати фактичним обставинам, котрі встановлені й відображені у матеріалах справи;

- відповідний орган, що здійснює правозастосовчу діяльність, або посадова особа під час винесення рішення в жодному разі не можуть бути зацікавленими у тому чи іншому результаті вирішення юридичної справи та виходити за межі своєї компетенції (у іншому випадку можна говорити не лише про відсутність юридичної сили акта застосування права, а ще й про пряме порушення основоположного принципу діяльності державних органів «дозволено тільки те, що прямо передбачено законом»; до того ж, подібні діяння можуть каратися на підставі ст. 365 Кримінального кодексу України «Перевищення влади або службових повноважень» за умови наявності складу злочину);

- зміст правозастосовчого акта повинен  мати глибоке, всебічне і повне мотивування;

- за своєю формою акт застосування права має бути втіленням вимог щодо відповідності встановленим зразкам документів даного виду, тобто не може визнаватися дійсним правозастосовчий документ без належних реквізитів: назви самого акта, часу і місця його прийняття, найменування органу (посади), особистого підпису, печатки і таке інше;

- правозастосовчий акт повинен бути логічним, зрозумілим, не містити матеріалів загально-публіцистичного характеру, граматичних та синтаксичних помилок тощо.

Підрозділ 2.2 «Правовий акт як об’єкт реалізації та належний результат відомчої правотворчості органів внутрішніх справ» вміщує в собі положення, що доводять необхідність втілення основних положень природно-правових концепцій при здійсненні правотворчої діяльності органів внутрішніх справ.

У підрозділі також здійснено поглиблений аналіз основний принципів правотворчості, серед яких особливу увагу приділено законності, гласності, професіоналізму, гуманізму, чіткої диференціації правотворчих повноважень, планування, збереження національної самобутності та інтернаціоналізму.

З урахуванням природно-правового підходу до осмислення права по-новому визначено поняття правотворчості, на основі якого дисертант пропонує таку дефініцію відомчої правотворчості органів внутрішніх справ: це професійна (одноособова або колегіальна) діяльність працівників ОВС, що здійснюється на підставі чинного законодавства та у передбачених ним межах і спрямована на конкретизацію й деталізацію норм правових законів та певних підзаконних правових актів у конкретній сфері суспільних відносин або встановлення (закріплення) нових норм, які повинні повністю відповідати загальноправовим вимогам, а також вищим за юридичною силою правовим актам.

При дослідженні відомчої правотворчої діяльності органів внутрішніх справ поняття «правовий акт» розглянуто у наступних значеннях: як орієнтир та об’єкт реалізації, а також належний результат відомчої правотворчості.

З одного боку більшу цікавість становить родове поняття – «правовий закон» (кінцевий результат законотворчості), що представляє собою одночасно підставу (тобто сама можливість, а також форми відомчої правотворчості, передбачені у законі), а також об’єкт реалізації (неодноразово підкреслювалося: підзаконні нормативні акти покликані конкретизувати та деталізувати більш загальні норми закону). Розглядаючи відомчу правотворчість у цій площині, автором додатково наголошено, що така діяльність спрямована на всебічне й повне втілення в життя приписів законодавчого акта.

З іншого – мається на увазі кінцевий результат – виданий відомчий нормативний акт (наказ, розпорядження тощо), який не суперечить нормам чинних правових законів та відповідає вимогам, що ставляться до правового закону.

Виходячи із наведених положень правової теорії сформульовано, що одна з центральних проблем даного дослідження – співвідношення права і закону у правотворчій діяльності органів внутрішніх справ – полягає у відсутності дієвого механізму запобігання реалізації неправового закону (мається на увазі не лише неправовий законодавчий акт, а «неправо» взагалі) шляхом виконання обов’язку видання відомчих нормативних актів, котрі покликані уточнювати найбільш загальні норми законів.

Один з необхідних способів реалізації положень законодавства – видання відомчих нормативних актів на виконання вимог цих положень, що конкретизують та деталізують норми закону. Тому у випадку наявності неправових приписів у нормативному акті, який виступає об’єктом реалізації, правотворча діяльність ОВС автоматично перетворюється на протиправну діяльність.

Безумовно, проблема неправового законодавства має пряме відношення не лише до професійної діяльності працівників ОВС, а й загалом до життєдіяльності всіх державних і недержавних органів, інституцій та всього українського народу в цілому.

Така модель держави, у якій діють виключно правові закони, є ідеальною та практично недосяжною (хоча б тому, що суспільні відносини перебувають у постійному розвитку, і правила, котрі їх регулюють, не можуть миттєво оформлюватись у законодавстві). Противагою цьому має виступити якомога досконаліший, нормативно закріплений (на рівні закону «Про нормативні акти») механізм запобігання реалізації положень неправового закону. Розробка подібного механізму можлива виключно за умови поєднання зусиль досвідчених фахівців-практиків та вчених-юристів.

Підрозділ 2.3 «Законність – один з основоположних принципів у правозастосовчій діяльності органів внутрішніх справ» розпочинається дослідженням зв’язку проблеми співвідношення права і закону із правозастосуванням в органах внутрішніх справ. Такий зв’язок передусім знаходить свій прояв у розумінні одного з базових принципів правозастосовчої діяльності – принципу законності.

При розгляді терміна «законність» акцент зроблено на недопустимості ототожнення або не досить чіткого розмежування законності як принципу та режиму. Законність як режим відображає кількісний і якісний рівень дотримання й реалізації правових норм. Принципом законності слід вважати реалізовану у режимі демократії систему ідеологічних, психологічних і юридичних вимог правомірної поведінки всіх громадян, посадовців, органів держави і громадських організацій.

Серед ознак законності прийнято виділяти зовнішні і внутрішні. Так, зовнішні відбивають її зміст як обов’язок юридичних і фізичних осіб виконувати нормативні установлення державного характеру. Внутрішні – сутність зв’язків між правом і законом. Найбільший науковий інтерес представляють саме внутрішні ознаки законності. Проблема полягає у наступному. У будь-якій, навіть найбільш розвинутій державі, можна констатувати факт наявності неправового закону. У зв’язку з цим виникає питання, яким же чином у такій ситуації повинні координувати свою правотворчу і правозастосовчу діяльність державні органи (адже відомчий нормативний або індивідуальний акт повинен повністю відповідати букві закону). Звісно, що наразі мова йде не обов’язково про акт держави, котрий грубо суперечить природним правам людини або загальним засадам конституції відповідної держави, а про будь-який «дефектний» закон.

Однією з найскладніших можна вважати ситуацію, коли діє неправовий закон, а конституція з цього приводу мовчить, оскільки не регулює такі суспільні відносини. Одночасно відповідний державний орган зобов’язаний у той чи інший спосіб реалізувати даний неправовий акт. Українським законодавством у такому разі не передбачено жодного способу розв’язання цієї проблеми, і наслідком може бути політична, економічна або інша криза  залежно від виду неврегульованих відносин.

Наведена практична проблема не належить до категорії нерозв’язних, тому дисертантом запропоновано скористатися досвідом Німеччини. Отже, яскравим прикладом вирішення таких казусів може послужити наявність у німецькій системі права спеціальної норми, згідно з якою обов’язок захистити будь-які права певного суб’єкта покладено на Федеральний конституційний суд.

У процесі дослідження правозастосування в органах внутрішніх справ виявлено певні суперечності: нормативно не визначено (не легалізовано) поняття «правомірний наказ», «неправовий закон»; у законодавстві не передбачено належних дієвих заходів, до яких правозастосовник повинен вдатися після набрання чинності неправового закону задля запобігання його реалізації. Ця проблема потребує всебічного та комплексного дослідження вченими-фахівцями у конкретній галузі правознавства з урахуванням думок юристів-практиків і повинна обов’язково бути вирішена на законодавчому рівні шляхом розробки системи дієвих заходів запобігання можливості застосування неправових актів та легалізації природно-правового визначення понять «правовий акт» та «законність». Доведено, що виключно у такий спосіб можливо досягнути високого кількісного і якісного рівня реалізації права й вже після цього справедливою буде констатація факту існування у державі режиму законності в розумінні даного терміна як «правозаконність».