Жук Н.А. Стримування і противаги в системі поділу влади в Україні (загальнотеоретичні проблеми)

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми, встановлюється об'єкт, предмет і задачі дослідження, характеризується його методологічна і теоретична основи, формулюється ступінь наукової новизни роботи, наукове і практичне значення отриманих результатів, визначається рівень апробації результатів дослідження і наявність публікацій по темі дисертації.

Розділ 1 дисертації “Історія і теорія стримувань і противаг, як необхідних елементів поділу влади” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Методологічні засади дослідження поділу влади і формування в його системі стримувань і противаг” досліджуються історичні корені стримувань і противаг, розвиток і зміна наукових уявлень про суть і зміст поділу влади, встановлюється їх сучасний стан. Аналіз розвитку історії поділу влади на протязі кількох сторіч свідчить про суперечливе розуміння його змісту. Цей принцип недооцінювали і, навпаки, покладали на нього надмірні сподівання. Ідея поділу влади, як засобу її обмеження та самообмеження, розвивалась поступово і набувала найбільш широкого розвитку у зв’язку з потребами демократизації державного і суспільного життя.

Одним із суперечливих моментів в оцінках поділу влади можна вважати підходи щодо визначення місця стримувань і противаг в її системі. Не можна погодитись із спробами ототожнення систем поділу влади і стримувань і противаг, або їх протиставлення. Поняття системи поділу влади є ширшим, аніж поняття системи стримувань і противаг, оскільки остання є складовою першою, ніби-то її підсистемою. Якщо в основу поділу влади покладено ідею багатополюсності та деконцентрації влади, що досягається шляхом її поділу на окремі гілки, то в основу системи стримувань і противаг - ідею взаємовідносин між цими гілками. Вони засновані на відсутності пріоритету однієї з них, саморегулюванні, взаємодії, взаємостримуванні, взаємоурівноваженні та співробітництві.

До концепції поділу влади не можна підходити з суто догматичних позицій. Оцінюючи різні підходи до тлумачення та реалізації поділу влади (щодо кількості гілок влади, системи та характеру їх взаємодії і взаємозалежності тощо), слід виходити з того, що існує певна сукупність ознак, без повної наявності яких не можна вести мову про поділ влади. З цих позицій мають рацію ті вчені, які акцентують на орієнтуючому характері цього принципу, на багатоваріантності поділу влади і різноманітті поєднань стримувань і противаг.

Деякі сучасні положення про поділ влади виглядають, на думку дисертантки, дещо консервативними. Це стосується усталеного уявлення про поділ влади на три гілки, зокрема, в умовах змішаної, парламентсько-президентської форми правління. Реалії здійснення поділу влади при такій формі держави свідчать про виразну тенденцію появи на певному етапі (зокрема, в Україні в світлі нових положень Конституції) президентської гілки. Остання має усі ознаки самостійної гілки влади, а саме - чітке визначення функціонального спрямування діяльності Президента (гарантування Конституції) і форм його правової діяльності, відокремленість від інших гілок влади, незалежність, наявність відповідних повноважень по взаємоурівноваженню, взаємостримуванню і взаємоспівробітництву з усіма іншими гілками. Розв’язання протиріччя між теорією і практикою поділу влади за таких умов може відбуватися у різних напрямах. Одним із них є визнання президентської влади, поряд із законодавчою, виконавчою і судовою, самостійною гілкою влади.

Підрозділ 1.2. “Система стримувань і противаг: місце в системі поділу влади, поняття, ознаки і зміст” відкриває пункт 1.2.1. “Місце стримувань і противаг в системі поділу влади. Їх цінність та значущість для цієї системи”. Сутність стримувань і противаг проявляється в їх призначенні - спрямованості на упорядкованість відносин між гілками влади. Стримування і противаги зв'язують гілки влади, не дозволяють їм діяти свавільно, безконтрольно та у протилежних напрямах. Передумовою цього є рівність гілок влади і породжена нею можливість їх взаємного урівноваження. На основі аналізу юридичної природи системи стримувань і противаг робиться висновок, що її ключовою категорією є рівновага гілок влади, яка розуміється як встановлення їх правильного співвідношення. Це досягається, насамперед, через забезпечення кожній гілці влади права вирішального голосу у сфері її функціонального призначення. Водночас, ураховуючи необхідність підтримання рівноваги між гілками влади, кожній з них надаються додаткові повноваження, пов’язані з реалізацією можливості впливу на інші гілки влади через вторгнення у сферу їх головної функціональної діяльності. 

Систему стримувань і противаг по праву можна вважати правовою основою взаємодії та співпраці гілок влади, єдино допустимою демократичною схемою їх взаємостримування і взаємовпливу, механізмом урегулювання виникаючих між ними протиріч і розв’язання конфліктів тощо. У контексті правової державності особливої уваги заслуговує останній аспект. Можливість певного протистояння між гілками влади є запорукою ухвалення зважених державних рішень, недопущення зловживань владою і встановлення авторитаризму, більш надійного забезпечення недоторканості прав і свобод громадян. Отже, у протилежність доволі поширеній думці про деструктивізм запрограмованої поділом влади конфліктності гілок, цей аспект їх взаємодії, на думку авторки, відзначається своїм позитивним змістом.

Ці особливості системи стримувань і противаг дозволяють розглядати її основою саморегуляції державної влади. Хоча здатність останньої до самообмеження та самодостатності зумовлюється її природою, її суверенністю, проте можливість здійснення такої саморегуляції відбувається саме за допомогою системи стримувань і противаг. Ця система дозволяє виправляти помилки, припущені однією з гілок влади, іншими гілками. Націлюючи гілки влади на компроміс, вона виступає засобом самозбереження державної влади. Механізм стримувань і противаг забезпечує державній владі можливість підтримувати баланс між її складовими, врегульовувати виникаючі в ході їх взаємодії розбіжності без допомоги ззовні.

На основі такої характеристики юридичної природи системи стримувань і противаг у пункті 1.2.2. “Поняття, ознаки і зміст системи стримувань і противаг” формулюється її поняття. Система стримувань і противаг являє собою сукупність техніко-юридичних засобів (техніко-юридичних інститутів), дія яких забезпечує урівноваження, взаємостримування, переборення протиріч та взаємне співробітництво гілок державної влади. Побудова і дія системи стримувань і противаг характеризується такими ознаками, як функціональна спрямованість, поєднання стабільності і динамічності, відповідність суспільним потребам, об'єктивний характер, інституціоналізм, цілісність, узгодженість, самодостатність, саморегуляція. Одна з насущних проблем цієї системи полягає у забезпеченні її повноцінності та достатності, тобто подоланні недостатності або надмірності застосування її складових. Неприпустимо й, щоб засоби, передбачені як противаги, мали потенцію переходу в іншу якість – переваг. Це небезпечне порушенням рівноваги гілок і, як наслідок, можливістю авторитаризації влади.

Аналіз різних підходів до змісту системи взаємного стримування між гілками влади та державної практики приводять до висновку про існування шести основних факторів, що становлять зміст її дії. Такими визнаються: 1. Встановлення різних засобів формування окремих гілок влади, різних термінів їх повноважень; 2. Послідовне проведення у життя демократичних принципів організації і діяльності гілок, що лежать в основі побудови системи поділу влади; 3. Наявність спеціальних повноважень кожної гілки влади, за допомогою яких здійснюється стимулювання або стримування інших гілок для сприяння позитивним і переборення негативних тенденцій державного розвитку; 4. Неухильне дотримання гілками влади встановлених строків можливості (обов’язку) використання ними відповідних повноважень по взаємостримуванню; 5. Здійснення конституційного контролю і судового захисту для забезпечення панування принципу верховенства права у взаємовідносинах між гілками; 6. Встановлення конституційно-правової відповідальності за порушення приписів, що забезпечують ефективну дію системи стримувань і противаг. Усі елементи цієї системи знаходяться у стані безперервної взаємодії між собою. Їх взаємодоповнюваність, взаємозалежність і взаємовплив – форми існування системи поділу влади.

Одним з важливих аспектів феномену стримувань і противаг є їх ефективність, тобто здатність рішення за їх допомогою задач, здійсненню яких вони функціонально призначені. Вирішальним критерієм при цьому є їх якісні показники, тобто дані про одержання очікуваних результатів, реального та активного використання гілками влади відповідних конституційних важелів впливу одна на одну. Такий висновок зроблено, у тому числі, на основі виявленої в ході аналізу практики взаємодії гілок влади в умовах демократичної держави закономірності неспівпадання формального аспекту стримувань і противаг та їх фактичної дії.

Узагальнення існуючих у суспільстві закономірностей розвитку дії системи стримувань і противаг здійснюється у підрозділі 1.3. “Фактори, що визначають специфіку сучасного механізму дії системи стримувань і противаг між гілками влади”. На сучасний механізм стримувань і противаг, що діє у правових формах, впливає ряд сторонніх факторів – політичних (діяльність політичних партій, капіталу і його лобі, державної бюрократії, міждержавних співтовариств), економічних (стан економіки країни), ідеологічних (громадська думка, діяльність засобів масової інформації, менталітет нації, ступінь розвитку політичної і правової культури, особисті якості політичних лідерів) і т.п.

Обґрунтованою є позиція тих учених, які вважають, що найбільші зміни в середині системи поділу влади відбуваються під впливом політичних партій. Такі зміни стають більш відчутнішими у разі формування того, що у літературі прийнято називати “державою партій”, чому сприяє перехід до пропорційної виборчої системи. За таких умов партії стають постійним фактором впливу на механізм взаємодії гілок влади, зумовлюючи певне відхилення від конституційно запрограмованої їх рівноваги, зниження ефективності ряду стримувань і противаг. Особливої уваги заслуговує та закономірність, що у державі партій існують, умовно кажучи, ніби два поділа влади - між гілками влади та між правлячою більшістю та опозицією. Це пояснюється тим значенням опозиції, якого вона набуває у зв'язку з характером і ефективністю контролю, що здійснюється нею за урядом.

Процес лібералізації та демократизації в Україні закономірно супроводжується поглибленням та загостренням соціальних протиріч у середині суспільства. Проблема соціальної рівноваги, як однієї з ключових в системі поділу влади, сьогодні, як ніколи, потребує свого вирішення. Відомо, що навіть найдемократичніша партійна система не гарантує забезпечення соціальної рівноваги, поки певні верстви населення при його загальній значній майновій диференціації не будуть репрезентовані у парламенті. У сучасній Україні, в якій “ліві” партії залишаються достатньо впливовими, небезпека монополізації влади партіями крупного капіталу не є настільки загрозливою, як це сталося, наприклад, у США. До того ж характерні риси вітчизняної політичної системи - багатопартійність, біполярність, слаба структурованість партій, необхідність створення коаліцій - всупереч поширеній думці, насправді мають певне позитивне значення. Ці особливості заважають одній партії (або партійній еліті) зосередити у своїх руках надмірні можливості, що впливатимуть на конституційне співвідношення гілок влади.

Загалом, встановлення виняткової залежності усіх органів державної влади від політичних партій позначається, насамперед, позаконституційним перерозподілом влади. Це відбувається внаслідок перенесення центру прийняття державних рішень із власне органів державної влади до партійних структур. За таких умов актуальним стає пошук засобів зменшення надмірного впливу партій на механізм здійснення державної влади. Цьому сприятиме підйом альтернативних рухів, зростання впливу справжнього громадського лобі, позапартійність позиції державної бюрократії, деполітизація президентської влади тощо.

Розділ 2 “Стримування і противаги між законодавчою, президентською і виконавчою гілками влади в умовах традиційних і змішаних форм правління” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. “Загальна характеристика взаємодії законодавчої і виконавчої гілок влади” висвітлюються найбільш загальні, дискусійні та актуальні, у тому числі, в світлі набуття чинності новою редакцією Конституції України, проблеми взаємодії гілок влади у контексті забезпечення їх рівноваги.

Характерна “хвороба” більшості сучасних демократичних держав – одноразове посилення виконавчої і послаблення парламентської влади. Вона відзначається як загальними, властивими усім формам правління, політико-правовими закономірностями (як то - зниження ефективності ряду конституційних стримувань і противаг в умовах неподіленого правління), так і такими, що притаманні окремим формам правління. У державах із змішаною формою корені порушення рівноваги гілок на користь виконавчої лежать, насамперед, у такій конструкції влади, коли Президент, який формально не входить до тріади влад і виконує особливу функцію (гаранта Конституції, як в Україні, або арбітра нації, як у Франції), функціонально пов'язаний із виконавчою гілкою влади.

За таких умов із особливою гостротою постають проблеми відсутності природного зв'язку між парламентською більшістю і урядом; легітимності уряду та неповної його самостійності; надмірного посилення влади президента тощо. Потреба в усуненні цих перешкод належному розвитку поділу влади в умовах проголошення курсу на поглиблення парламентарних засад неминуче призводить, як це і сталося в Україні, до звільнення президента від виконання функцій виконавчого характеру; встановлення за допомогою стримувань і противаг постійного зв'язку між парламентською коаліцією та урядом, насамперед, у питаннях формування останнього, їх взаємної відповідальності; забезпечення незалежності уряду від президента у сфері виконавчої влади; визнання вирішальної ролі прем'єра у формуванні поточної урядової політики.

Логічним кроком на шляху удосконалення системи стримувань і противаг між гілками влади в Україні мало би стати проголошення принципу безпартійності Президента. Партійність президента – це завжди можливість домінуючого впливу однієї або декількох партій на зміст його діяльності. Враховуючи ж особливості вітчизняної системи стримувань і противаг, змодельованої таким чином, що саме у Президента зосереджені найважливіші важелі впливу на усі гілки влади, підкорення цього інституту партійним настановам не є позитивним. Краще було б, якби політичною базою всенародно обраного Президента була б не партія, а громадський рух, що примирює політичні сили. 

Викладені у цьому підрозділі положення деталізуються по різних напрямах державної діяльності у підрозділі 2.2. “Стримування і противаги між законодавчою, президентською і виконавчою гілками влади в окремих сферах їх взаємодії”. Аналіз світового досвіду у цьому напрямку підводить авторку до висновку, що незалежно від форми правління та форми державного устрою, система стримувань і противаг між гілками влади має бути побудована таким чином, щоб парламенту було забезпечено право вирішального голосу у сферах здійснення установчої влади, законодавства, державного бюджету, зовнішньої політики і національної безпеки, контролю за виконавчою владою. За таких умов президенту та уряду має бути надана можливість внесення до парламенту будь-яких ініціатив із цих питань згідно з їх компетенцією.

Здійснюючи на основі узагальнення світової теорії і практики взаємодії гілок влади аналіз вітчизняної конституційної системи стримувань і противаг, дисертантка дійшла висновку, що з точки зору забезпечення рівноваги гілок влади вона має певні переваги перед аналогічними системами ряду розвинутих європейських держав. Так, на відміну від деяких інших країн, вирішення долі Верховної Ради України не поставлено у залежність від сваволі уряду і Президента, а умови її розпуску спрямовані, перш за все, на забезпечення стабільності державної влади, безперервності її здійснення. Парламенту забезпечена автономія у питаннях визначення своєї організації, правил процедури і фінансування. Важливо, що сфера закону, депутатська ініціатива і права комітетів парламенту не піддалися усіканню, а інститут делегованого законодавства застосовувався в обмеженій сфері та супроводжувався пильним контролем. Нарешті, законодавчій і президентській гілкам надані рівнозначні важелі впливу щодо судової влади. 

Деякі інші елементи вітчизняної системи взаємного стримування між гілками влади потребують удосконалення. Так, в одних випадках, стримувань і противаг, встановлених у 1996 році, було недостатньо для забезпечення належної рівноваги гілок влади. Натомість в інших випадках конституційно запрограмована рівновага гілок була порушена внаслідок недотримання окремими гілками своїх конституційних обов'язків (Президентом, зокрема, порушувались встановлені строки при використанні права вето і під час підписання законів, прийнятих у результаті подолання вето), існували випадки зловживання гілками влади своїми конституційними повноваженнями. Раціоналізація системи стримувань і противаг відбулася в ході конституційної реформи, яка може бути орієнтиром для подальшого розвитку цієї системи.

У підрозділі 2.3. “Значення парламентського контролю для удосконалення діяльності уряду і Президента України” аналізуються передбачені Конституцією України інститути парламентського контролю, у тому числі, право парламенту на розслідування, на слухання по питанням до уряду тощо. Окрема увага приділяється проблемі здійснення контролю за президентом у разі, якщо він зосередив важливі дискреційні повноваження, але не є обтяженим політичною відповідальністю за свої рішення.

Критеріями оцінки ефективності, тобто придатності тих або інших форм парламентського контролю для системи стримувань і противаг є реальне забезпечення їх використання, зокрема, у критичних випадках, і неминучість настання у разі потреби відповідних, негативних для підконтрольних суб’єктів, наслідків. У відповідності з таким підходом актуальною в Україні є подальша раціоналізація системи парламентського контролю. Це може відбуватися шляхом підвищення рівня законодавчого забезпечення передбачених Конституцією його інститутів; удосконалення їх механізмів; реформування окремих інститутів контролю, зокрема, імпічменту Президенту, у відповідності зі світовими демократичними стандартами; визнання певних інститутів парламентського контролю, як то - депутатського запиту до Президента, конструктивним елементом системи стримувань і противаг тощо. 

Усі засоби парламентського контролю призначені для того, щоб тримати його членів у курсі щодо діяльності виконавчої влади. В Україні, як і у ряді демократичних держав, відчувається потреба у подоланні негативної тенденції приховування інформації. Загроза зловживань владою, зниження демократичності, виникнення конфліктів між гілками влади є неминучими у разі існування яких-небудь неконституційних “привілеїв” виконавчої влади у сфері інформації, її права на секретність, або у разі обмеження прав інших гілок на отримання інформації. У зв’язку із цим постає ряд питань щодо засобів запобігання приховуванню державними органами інформації, яка має суспільну значущість; надання владою преференцій певним витокам інформації; ліквідації або звуження застосування грифу “секретно”; неприпустимості повільності у створенні громадських каналів телебачення тощо.

У розділі 3 “Місце і роль судової влади в системі стримувань і противаг між гілками влади” розглядаються питання форм і методів впливу судової влади в цілях підтримання рівноваги між гілками влади. В умовах правової державності судова влада стоїть на варті права і правопорядку, а як один із елементів системи поділу влади вона є невід’ємною складовою механізму саморегуляції державної влади.

Наріжним аспектом проблеми є визнання незалежного, самостійного і рівноправного значення суду по відношенню до інших гілок влади. Це вимагає, щоб судова влада мала відповідні засоби стримування інших гілок у всіх сферах та напрямах їх діяльності. Не менш важливо, щоб вона мала правові можливості розв’язання конфліктів між ними, зокрема, у питаннях щодо меж їх компетенції, делегації повноважень тощо. У цих випадках інститут конституційного контролю покликаний  компенсувати недостатність повноважень інших гілок при необхідності поновлення порушеного ними балансу влади.

В силу того, що судова функція є найменш політизованою, суд може розглядатися як найбільш стійкий елемент поділу влади. Водночас деполітизованість судової влади не заважає їй відігравати певну політичну роль. Це, між іншим, проявляється в ухваленні Конституційним Судом рішень, які мають реальне політичне значення. Відокремленості судової влади сприяє недопущення її підкорення будь-якій з гілок влади; неприпустимість судової правотворчості; встановлення меж конституційної перевірки; заборона порушення конституційного провадження за ініціативою Суду; діяльність судової влади на засадах суддівського самообмеження, зокрема, щодо заперечення доктрини так званої “політичної доцільності”. В діяльності судової влади України особливого значення набуває підвищення ролі прецеденту права і прецеденту тлумачення тощо.

У контексті вимоги забезпечення незалежності судової влади особливу увагу на себе звертає проблема боротьби з тиском на суд – фінансовим, політичним та ін., - не сумісним із принципом поділу влади. Заслуговує засудження використання іншими гілками влади своїх конституційних повноважень у сфері державного бюджету з метою погіршання матеріального забезпечення суду; публічні висловлювання посадовців держави щодо того, яке рішення вони очікують від суду у конкретній справі. За умов реалізації усіх гарантій незалежності суду такі і подібні їм негативні явища можуть бути повною мірою переборені.

Не може не викликати негативної реакції й невиконання іншими гілками влади судових рішень. Гострота цієї проблеми в Україні є безумовною. Недостатньо ефективно працює державна виконавча служба. Без належної уваги залишаються прецеденти ігнорування адресатами судових рішень своїх обов’язків щодо їх виконання. Відсутній механізм забезпечення виконання рішень Конституційного Суду. Існує проблема безкарного недотримання посадовими особами держави приписів Конституції. Для підвищення ефективності дії всієї системи стримувань і противаг між гілками влади необхідним є встановлення відповідних процедур судового розгляду звернень уповноважених суб’єктів щодо бездіяльності або неналежної діяльності органів державної влади по виконанню приписів Конституції України.