Задирака Н.Ю. Теоретико-правові питання законотворчості

Краткое содержание

Структура роботи

У вступі дисертації обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначається його мета та завдання, методологічна та теоретична основа проведеного наукового дослідження, новизна дисертаційної роботи. Висвітлено питання апробації результатів та структуру роботи.

У першому розділі “Теоретико – історичні аспекти законотворчої діяльності в державі” визначається, що після здобуття Україною своєї незалежності у 1991 році, держава з ідеалу буття нації перетворилася на реальний суб’єкт політичного життя й самоствердження України як нації. Одночасно перед нею постали численні проблеми, пов’язані з повноцінним та всебічним виявом політичної суб’єктності. Обґрунтовується необхідність та доцільність дослідження теоретичних моделей законотворення та їх практичного застосування в державах з однопалатним та двопалатним парламентами.

У підрозділі 1.1 “Методологія та бібліографія наукового дослідження” зроблено спробу проаналізувати методи, що використовуються в дослідженні та висловлено авторську думку щодо деяких монографій з зазначеної теми, які були використані автором у процесі роботи над темою.

У підрозділі 1.2 “Вплив державотворчих процесів на законотворення в Україні: загальний огляд” автор визначає статус українського парламенту, а саме: Верховна Рада України - єдиний орган законодавчої влади в Україні; аналізує статистику законотворчих робіт після набуття Україною незалежності, формулює умови, принципи та гарантії успішної законодавчої діяльності. Автор констатує, що першорядне значення у державотворенні, становленні якісно нового державного і суспільного ладу України і в конституційному процесі надавалося перетворенню Верховної Ради України із символічного, формального органу законодавчої влади на реальний, повноцінний законодавчий орган – Парламент України.

У підрозділі 1.3. “Роль народного та адміністративного представництва в законотворчості” проаналізовано розвиток правової думки щодо існування законодавчої влади, її місця та ролі в структурі державної влади, ролі народу у прийнятті рішень. Узагальнивши досвід законотворення з найдавніших часів до наших днів, автор визначає можливі та доцільні моделі законотворчості в Україні. Подібний аналіз, через свою складність та великий обсяг джерел, становить значну актуальність та новизну в сучасній юридичній науці, та його проведення здається нам безперечно доцільним.

Аналізуючи поняття “народне представництво” автор доводить, що воно є більш точним і конкретно вказує на реальне джерело влади. У практиці державного будівництва відношення до народного представництва – основний критерій існуючих політичних режимів. Крім того, від ступеня розвитку народного представництва залежить форма державного правління, ієрархія, структура і компетенція органів законодавчої влади. Найбільш широко народне представництво проявляється в парламентських республіках, особливістю яких є верховенство парламенту в системі державних органів.

Вперше проведено розмежування понять “політичне представництво” та “народне представництво”. Доведено, що поняття “народне представництво” більш точне і конкретно вказує на реальне джерело влади. Категорія народного представництва є однією із найважливіших і комплексніших за своєю структурою.

Обґрунтовано, що народне представництво має прояв лише в процесі обрання і функціонування представницьких органів, призначених насамперед для прийняття колективних рішень в процесі законотворчості в інтересах народу. Для органів народного представництва основним є не тільки порядок їхнього формування, але й обов’язкова колегіальність у законотворчому процесі. Вони дозволяють максимально широко представляти, а потім й поєднувати волю народу чи його частини в межах усієї держави чи окремої адміністративно-територіальної одиниці.

У підрозділі 1.4. “Завдання та цілі законотворчості як особливого виду правотворчості” автором перераховано низку проблем, які виникають у процесі законотворчості. Запропоновано авторське визначення законотворчості як виду правотворчості у формі особливої специфічної діяльності компетентних уповноважених представницьких органів держави з метою закріплення об’єктивної дійсності у нормативно-правових актах. Подано розмежування понять законотворчість та правотворчість, виділені спільні та відмінні риси, визначено види правотворчості та подано їх стислий огляд.

Автор вважає, що законотворчість є складовою частиною правотворчості, її сутність полягає у формулюванні конкретних цілей, спрямованих на стабільне та справедливе управління суспільством та забезпечення нормальної життєдіяльності народу.

У підрозділі 1.5 “Принципи, стадії та етапи законотворчого процесу” розглянуто принципи законотворчості (демократизму, законності, конституційності, науковості, використання правового досвіду, зв’язку з практикою, адекватного відображення нормативно-правових потреб, понятійної визначеності, модальної збалансованості, ретребутивної забезпеченості) як спосіб допомоги законодавцю уникнути законотворчих помилок, знизити імовірність створення неефективних правових норм. Зазначено, що сам законотворчий процес – це не лише особлива форма державної діяльності по розробці та встановленню правових норм, але і творчий процес. Зроблено висновок, що лише дотримання принципів законотворчості є гарантією прийняття демократичних нормативно – правових актів, які регулюватимуть відносини в державі та сприятимуть інтеграції суспільства у світове співтовариство. У підрозділі виділено два етапи законотворчого процесу – передпроектний та проектний, кожен з яких має свої стадії, на теоретичному рівні доведено необхідність суворого додержання усіх етапів та стадій, подано їх детальний опис. В аспекті визначення демократичного ідеалу запропоновано визнати, що одним із критеріїв ефективності діяльності Парламенту є його здатність наблизитися до народу. Ця близькість вирішується у таких площинах: у географічній та просторовій, у площині інтелектуального розуміння і у площині політичної дії.

У підрозділі 1.6 “Функції і повноваження парламенту та його складових частин. Спірні питання структури українського парламенту” для ґрунтовної характеристики основних етапів законотворчого процесу визначаються функції та повноваження органу народного представництва – парламенту, включаючи його складові частини, в аспектах зазначеної діяльності.

Зазначається, що “суспільний інтерес” - це увага, яка приділяється перетворенню нашого суспільства на таке співтовариство, де особистість могла б жити і творити у мирі та гармонії і таким чином розвиватися. У демократичній системі, яка існує для того, щоб гарантувати основні свободи громадянам, суспільний інтерес є фактором, що виправдовує обмеження свободи індивідуума в розумній мірі заради свободи інших. Згідно з цим принципом нормативно-правові акти повинні прийматися лише в тому разі, коли вони слугують суспільним інтересам. Автор цілком усвідомлюємо той факт, що зміст цього поняття та його вимоги суттєво коливаються в залежності від політичних точок зору. Це поняття може з однаковим успіхом застосовуватися як для виправдання масового втручання держави, так і для жорсткого обмеження її діяльності.

Зазначається, що питання законотворчості в різних обсягах вирішують наступні функції парламенту: законодавча, представницька, контрольна, фінансова.

Звертається увага на те, що загальною тенденцією у розвитку функцій парламентів є розширення їх кола, збагачення змісту, підвищення ефективності їх здійснення і тим самим зростання їх ролі у діяльності парламентів, функціонуванні суспільства і держави, але водночас спостерігається і певний занепад їх законодавчої і контрольної діяльності. Це виявляється передусім у тому, що парламенти передають (делегують) урядам значну частину своїх повноважень у законодавчій сфері істотно зростає кількість законопроектів, що вносяться урядами до парламентів, і кількість законів, прийнятих за їх ініціативою.

Автором аналізуються погляди видатних правознавців минулого та сучасності щодо структури Парламенту. Стверджується, що ефективність роботи парламенту значною мірою залежить від його структурованості, метою якої є створення постійнодіючої парламентської більшості, що бере на себе відповідальність за визначення державної політики і керівництво парламентом. Досліджуючи проблеми, пов’язані з підвищенням рівня ефективності діяльності Верховної Ради України, автор звертає увагу на такі важливі структурні інститути Парламенту України як депутатські фракції, групи та комітети. Робиться висновок, що правильне розуміння ролі, місця і значення функцій та повноважень Верховної Ради України є передумовою правильного розуміння місця органу законодавчої влади в системі органів державної влади в Україні.

У другому розділі “Порівняльний аналіз законотворчості на сучасному етапі” автор стверджує, що діяльність Парламенту України може бути творчою і плідною при удосконаленні її роботи, конструктивній співпраці з іншими гілками влади, оскільки якість законодавчого процесу потребує поліпшення. Проведено аналіз законотворчого процесу в унітарній державі з однопалатним парламентом, унітарній державі та федерації з двопалатними парламентами. Огляд проведено через призму передпроектного та проектного етапів, які були розглянуті у теоретичній частині дослідження.

У підрозділі 2.1 “Конституційні засади законотворчого процесу” подано огляд діючого законодавства України, Польщі та Російської Федерації, що регулює питання законотворчості. Зазначено, що вплив на вирішення питань, що відносяться до їх ведення здійснюється шляхом прийняття відповідних законодавчих актів. Це обумовлюється природою парламентів в цих країнах як законодавчого та представницького органу. Наголошено, що законотворчість — дуже складний процес, що акумулює політико-державні, соціальні й інші інтереси його учасників, а також індивідуальні суспільно значимі особливості розробників законодавчих актів. При цьому керуватись необхідно насамперед турботою про благо народу.                                       

У підрозділі 2.2 “Суб'єкти права законодавчої ініціативи” характеризуючи законодавчу функцію українського Парламенту, автор виділяє її змістовний і процедурний аспекти. До змістовного аспекту віднесено питання співвідношення повноважень Парламенту та його органів у розгляді та прийнятті законів, автором досліджено вплив на цю діяльність інших органів державної влади і передусім Президента, Кабінету Міністрів та Конституційного Суду. Зазначається, що у даний час найбільш дискусійним є питання про обсяг законодавчої компетенції українського Парламенту, про сферу питань, які регулюються законами і про розмежування повноважень Парламенту у цій сфері з нормотворчими повноваженнями Президента та Уряду. Наголошується, що Парламент повинен виважено підходити до здійснення своєї законодавчої функції, проте, глава держави і Конституційний Суд також повинні виробити навички обережного використання наданих їм Конституцією повноважень, пов’язаних з оцінкою прийнятих або чинних законів.

Наведено статистику набрання чинності законами, прийнятими парламентами України, Польщі та Російської Федерації, подана тематика цих актів. На підставі проведеного аналізу автором зазначено, що законотворча активність парламентів значною мірою обумовлена великою кількістю суб’єктів права законодавчої ініціативи та відповідно інтенсивною роботою в цій сфері деяких з них. Відзначається, що суб’єкти права законодавчої ініціативи мають різні можливості по його реалізації. Висвітлено роль засобів масової інформації у процесі законотворчості. Автором зазначається, що правом законодавчої ініціативи постійно користуються законодавчі органи суб’єктів РФ, однак ефективність їхньої діяльності невисока.

У підрозділі 2.3 “Процедура розгляду законопроектів на передпроектному етапі” сформульовані вимоги до проекту нормативного акту на передпроектному етапі законотворчого процесу, проаналізовано проект Закону “Про порядок прийняття федеральних конституційних законів та федеральних законів”, проведено порівняння з затвердженим Верховною Радою України проектом Закону України “Про закони та законодавчу діяльність”. Проведений аналіз дозволив зробити висновок, що на передпроектному етапі законотворчого процесу (як теоретично, так і практично), суб’єктами законодавчої ініціативи констатується наявність потреби у регулюванні суспільних відносин. Тому, виражаючи волю народу, відповідно до наданих їм повноважень, уповноважені суб’єкти подають до законодавчого представницького органу (Верховної Ради України, Сейму республіки Польща та Державної Думи Російської Федерації) проект закону, в якому обґрунтовують необхідність його прийняття.

У підрозділі 2.4 “Законотворча діяльність на проектному етапі” зазначається, що завданням парламентської реформи в Україні має бути не лише побудова раціональної системи законотворчої діяльності, формування оптимальної структури Верховної Ради як єдиного органу законодавчої влади, єдиного представницького органу, а й удосконалення його правового статусу. Під час парламентської реформи повинно бути розв’язано досить широке коло питань, пов’язаних із становленням Верховної Ради як професійного парламенту. Водночас автор наголошує, що слід займатись створенням науково обґрунтованої комплексної системи управління законодавчим процесом, яка б забезпечувала планомірність, послідовність й системність у здійснені законодавчої діяльності в Україні. Зазначається позитивність введення планування законопроектної роботи у законотворчу практику Державної Думи та Сейму республіки Польща. Сформульовано задачі, які ставляться на цьому етапі перед складовими частинами парламенту РФ. На прикладах автор стверджує, що Державна Дума РФ як законодавчий представницький орган влади розглядає на проектному етапі законотворчого процесу законопроекти у трьох читаннях. Особливістю законотворчої діяльності цього органу є розгляд проекту федерального закону про бюджет у чотирьох читаннях. Сейм республіки Польща також розглядає законопроекти у трьох читаннях, особливістю його діяльності є процедура прийняття надзвичайних законів шляхом двох читань. Проаналізовано можливості впливу Президента на законотворчий процес на цьому етапі шляхом повернення закону до Парламенту із зауваженнями, або використання ним право “вето”.

Автором зазначається що, хоча безпосередньо Конституція Російської Федерації та Конституція республіки Польща не містять норм, що встановлюють верховенство Ради Федерації та Сенату по відношенню до Державної Думи та Сейму, проте Рада Федерації та Сенат виступають в ролі своєрідного контролера за законодавчою діяльністю Державної Думи та Сейму.

У підрозділі 2.5 “Особливості внесення змін до Конституції та делегування повноважень по законотворенню” звернена увага на проблеми внесення змін до Конституції України, розглянута процедура розгляду законопроекту про внесення змін до Конституції України Парламентом, оскільки це стосується засад конституційного ладу і стабільності нашої держави.

Автор пропонує закріпити у Конституції України питання дійсності виборів та спеціальні правові гарантії здійснення виборчих прав громадян; констатувати, що чинна Конституція дає можливість забезпечити необхідну інтенсивність правотворчої діяльності без делегування законодавчих повноважень іншим органам державної влади; створити структурований парламент, який відіграватиме пріоритетну роль у створенні зв’язку між суспільством і державою.

Аналіз умов здійснення законодавчої функції парламенту, які склалися після ухвалення чинної Конституції, свідчить, що загалом ці умови сприятливо вплинули на розроблення, внесення та прийняття законів, які з цього часу відповідають новим, більш високим політичним і правовим вимогам.