Журавський В.С. Теоретичні та організаційно-правові проблеми становлення і розвитку українського парламентаризму

Краткое содержание

У розділі 1 "Історичні засади українського парламентаризму" наголошується на тому, що дослідження історичних витоків українського парламентаризму є невід'ємною складовою праць, присвячених його комплексному аналізу, аналізу традицій та історичних джерел цього явища. Проте сформувалися певні штампи, які необ'єктивно тлумачать еволюцію українського парламентаризму, наголошуючи на спрощених аналогіях між історією і сучасністю нашої держави. Тому автор зробив спробу з позиції наукової суб'єктивності показати чинники, що вплинули на формування вітчизняного парламентаризму, зокрема, розглянув інститути, які з певною часткою умовності можна вважати предтечею українського парламентаризму, а також дослідив конституційну доктрину українського визвольного руху XIX – початку XX ст. і нарешті саму парламентську практику XX ст.

Так, у дисертації ведеться дискусія з приводу того, чи правомірно такі інститути Київської держави, як віче, боярську раду, феодальні з'їзди вважати витоками українського парламентаризму чи навіть взагалі "протопарламентом". У зв'язку з цим аналізується значний масив першоджерел, яких практично не торкаються сучасні дослідження, що оперують обмеженою кількістю одних і тих самих цитат. Зокрема, показано, що такий інститут, як віче, не мав системи представництва, компетенції, термінів скликання, процедури. Навіть прийняття рішень у формі голо-

сування перетворювалося, за свідченням авторитетних істориків, на стихійне безладдя. А запрошення князя на київський стіл за ініціативою віча не мало абсолютного характеру. За підрахунками М. Грушевського, з чотирнадцяти таких епізодів, відомих з літописів, лише чотири рази громада "проводила" свого кандидата.

Водночас саме в цей період зріють і зміцнюються засади "народоправства", які протистоять князівській владі, хоча й не посягають на її основи. І вже на цьому ґрунті пізніше з'являються паростки парламентаризму, які в українському вимірі проходять ще стадію козацького конституціоналізму.

Період Козаччини також потребує докладного фахового дослідження, яке поки що підміняється політизованим та ідеалізованим підходом. Козацькі ради беззастережно вважаються безпосередньою сходинкою до сучасного парламентаризму, що, втім, не відповідає дійсності. Вони були скоріше інститутом воєнної демократії, який неминуче гине за умов майнової та соціальної диференціації.

Проте цілком правомірно говорити про демократичні цінності козацтва, які стали важливим компонентом Визвольної війни 1648–1654 pp. За гетьмана                     Б. Хмельницького закладаються тенденції регулярних зборів старшинської ради для вирішення найважливіших справ, її перетворення з суто військової козацької установи на державний представницький орган, що вирішує державні справи і приймає нормативні акти.

Водночас звертається увага на застосування терміна “конституція” стосовно козацької доби. Деякими дослідниками він розглядається спрощено, без урахування політичної парламентської традиції, за якою подібним чином називалися рішення польського сейму та договори польської корони з козаками. Цю практику договорів Б. Хмельницький намагався застосувати до відносин з Московською державою, проте не зміг протистояти її централістсько-бюрократичному устрою. Йдеться про зіткнення двох світоглядів – козацького, або "конституційного", та московського, або "централістично-бюрократичного" (М. Грушевський).

У цьому контексті звертається увага на те, що Конституція Пилипа Орлика    1710 р. не була винятковим явищем в українській історії (вживалися також назви "Переяславська Конституція" і "Гадяцька Конституція"). Документи Пилипа Орлика можна вважати узагальненим викладенням політико-правових поглядів козацької старшини, певним підсумком її конституційного досвіду, під яким розумілися козацькі свободи, права інших соціальних станів та їх захист від державної бюрократичної сваволі.

Далі аналізуються проблеми розвитку доктрини українського парламентаризму в XIX–на початку XX ст. Зазначається, що в становленні позицій українського політичного руху щодо конституціоналізму і парламентаризму можна виділити три основні етапи.

Перший із них доцільно пов'язувати з діяльністю Кирило-Мефодіївського товариства, яке вийшло за рамки обмежених ідеалів козацької свободи на ниву широкого демократизму. Зокрема, серед документів Кирило-Мефодіївського товариства особливу цінність становлять також кілька варіантів або начерків конституції, що вийшли з-під пера одного з членів товариства Г. Андрузького, в яких містяться цікаві ідеї стосовно ролі закону в суспільстві, забезпечення прав особи, організації вільної федерації вільних “штатів” на чолі з парламентом (законодавчими зборами) і президентом.

Другий етап розвитку доктрини українського парламентаризму пов'язаний з іменем М. Драгоманова, зокрема, його конституційним проектом "Вольного союза – Вільної спілки", в якому розкрито його погляди на проблеми політичної свободи, що виступає як "система прав і свобод людини", а також як "самоврядування": місцеве (рівень громади, повіту й області) та державне, реалізація якого потребувала, на його думку, запровадження загального виборчого права та утвердження двопалатного парламенту – "Державного собору", одна з палат якого представляла б інтереси регіонів.

Характерною ознакою третього етапу становлення доктрини українського парламентаризму стає розвиток його основних складових у контексті практичних завдань перетворення Російської імперії на демократичну федерацію вільних народів. Видатні представники цього етапу вітчизняної політико-правової думки, насамперед  М. Грушевський, І. Франко, зосередили свої зусилля на проблемах використання "парламентських технологій" у політичній боротьбі українського визвольного руху.

Окремо в контексті еволюції ідей вітчизняного парламентаризму слід виділити діяльність українських політичних партій наприкінці XIX – на початку XX ст. Формулюється висновок, за яким практично всі програми українських політичних партій на рубежі XX ст. були єдині у своїх вимогах демократичних реформ, боротьбі за політичні свободи, спрямованій насамперед на запровадження парламентських інститутів, в яких вони вбачали засіб побудови автономної України.

Дослідження особливостей розвитку українського парламентаризму в XX ст. починається з періоду української революції 1917–1920 pp. Стверджується, що в останні роки усунуто значну прогалину в історії українського державотворення, проте проблеми залишаються, причому про їх існування свідчать саме ті праці, в яких розглядається еволюція вітчизняного парламентаризму. Часто змістовний аналіз українського державотворення 1917–1920 pp. підміняється відвертим дослівним переписуванням, навіть без лапок, законодавчих актів – Конституції УНР, закону Центральної Ради про вибори до Установчих зборів, конституційних проектів доби Директорії – без жодного аналізу. Певною

мірою це стосується й проблем становлення парламентаризму, який розглядається як механічний перелік подій та документів.

Виділяються два основні етапи в розвитку українського парламентаризму, уособленого на той час Центральною Радою. Перший досить короткий початковий етап (березень – квітень 1917 р.), коли Центральна Рада виступала як національно-політичний центр. Однак після проведення 6–8 квітня 1917р. у Києві Національного конгресу її статус змінюється. Вона вже функціонує як парламентський орган з тим застереженням, що формується на основі делегування до її складу представників політичних, громадських, кооперативних організацій, селянських, солдатських і робітничих з'їздів. Таким чином, вона розвивалася на основі суттєвих суперечностей: за формою роботи Центральна Рада була, безперечно, парламентом, однак за способом формування її можна вважати квазіпредставницьким органом, що виник на хвилі революційних подій. І тому цілком закономірно, що в усіх актах Центральної Ради, насамперед її універсалах, зазначалося, що вона передасть владу Всеукраїнським Установчим Зборам, закон про вибори до яких вона ухвалила 16 листопада 1917 p.

З моменту Національного конгресу виділяється три напрями розвитку Центральної Ради як парламентського представницького органу України.

По-перше, це пошук її місця в майбутній федеративній системі, яка мала виникнути на території колишньої Російської імперії, що восени 1917р. вже втрачає свою актуальність.

По-друге, це утвердження Центральної Ради як законодавчого органу у владному механізмі майбутньої Української держави та визначення форм взаємодії з Генеральним Секретаріатом (урядом) на основі принципу поділу влади.

По-третє, це подальше удосконалення внутрішньої структури самої Центральної Ради та її кількісного складу, насамперед за рахунок представників національних меншин, хоча проблема повноцінного територіального представництва так і залишилася нерозв'язаною.

Таким чином, вже до проголошення УНР 7 листопада 1917р. Центральна Рада визначилася зі своєю структурою та формами роботи, які не зазнали істотних змін аж до гетьманського перевороту 29 квітня 1918 p.

Дисертантом формулюється висновок, за яким нинішньому етапу розвитку сучасного українського парламентаризму, коли центр прийняття рішень перемістився у фракції та змінилися форми законотворчого процесу, найбільше відповідає саме організація роботи Центральної Ради, яка від початку будувалася на партійно-фракційній основі. Цей принцип стає домінуючим як у період Української держави гетьмана Скоропадського, так і "другої" УНР в особі Директорії. Незважаючи на традиційно негативне ставлення до Гетьманату, характерне для вітчизняної політико-правової традиції, зумовлене суто суб'єктивними факторами, ці два етапи українських визвольних змагань об'єднує спільна риса: подальше по-

силення ролі політичних партій у процесі як державного будівництва, так і реалізації конкретних програм, спрямованих на формування повноцінного парламенту європейського зразка, якому і гетьман, і Директорія були готові передати владу. Отже, цей політико-партійний чинник виступає основним уроком того періоду.

Далі аналізуються проблеми функціонування представницьких парламентських органів Радянської України. Парламентаризм у його сучасному розумінні та модель радянського "народовладдя" розвивалися різними шляхами. Це засвідчили вже перші акти радянської влади в Україні, які послідовно закріплювали принципи диктатури пролетаріату. Так, за Конституцією 1919 p. вона визначалась "організацією диктатури працюючих і експлуатованих мас пролетаріату і біднішого селянства для перемоги над їх віковими гнобителями й експлуататорами-капіталістами". Для порівняння наводиться положення Конституції УНР 1918 р., за яким суверенне право в ній належить народові України, тобто усім громадянам УНР, що здійснюється через Всенародні Збори України.

У наступних актах Радянської України подібний класовий підхід зберігався насамперед у Конституціях 1929 і 1937 pp. Навіть тоді, коли у 1978 p. приймалася нова Конституція УРСР, причому в умовах побудови так званої загальнонародної держави, все ж у цьому Основному Законі від самого початку закладалася суперечність. Згідно зі ст. 1 цієї Конституції вся влада в УРСР належала народові, а "народом" вважалися лише трудящі – робітники, селяни, інтелігенція.

На кожному етапі розвитку Радянської України продекларовані форми суспільно-державного життя не відповідали його реаліям, що, проте, не дає підстав заперечувати позитивну юридичну практику, що мала місце в цей період української історії. Зокрема, наголошується на тому, що не менш декларованими виявилися й державотворчі прагнення фундаторів УНР. На завершення розгляду цього питання формулюються висновки стосовно сучасних уроків функціонування представницького органу Радянської України, які мають практичне значення насамперед з точки зору набуття за цей час досвіду законотворчої роботи, розроблення українського радянського законодавства.

У розділі 2 "Правові проблеми українського парламентаризму на сучасному етапі" досліджується розвиток теорії парламентаризму в Україні на етапі здобуття Україною незалежності та застосування ідей парламентаризму в сучасній практиці державного будівництва. Автор обрав спосіб вивчення цих питань крізь призму світового і європейського досвіду, які склалися і здобули назву цивілізаційного і формаційного підходів.

Перший підхід означає сприйняття парламенту як вагомого надбання світової цивілізації, спадкоємності та розвитку як політичного і культурного феномена,     другий – вивчення органів представницької влади у

взаємодії та взаємозв'язках із соціальною дійсністю, соціальними інститутами та соціальними явищами. Це зумовило необхідність загального огляду розвитку і становлення світового і європейського парламентаризму, аналізу сучасної західної конституційно-правової доктрини про місце і роль парламенту в системі державної влади.

Дисертант досліджує витоки парламентаризму в Європі, процес становлення середньовічних парламентів у період переходу до буржуазного суспільства в                XI – XII ст., такі важливі їх етапи розвитку, як перетворення суддівських органів на органи законодавчої влади, органи народного представництва, визнання законодавчої діяльності прерогативою парламенту, визнання закону актом вищої юридичної сили    з-поміж усіх актів, наділення парламенту контрольними повноваженнями за виконавчою владою.

Розвиток ідеї парламентаризму автор досліджує у формі ідеї верховенства парламенту в системі влади ("парламентського правління"), а також варіантів теоретичного обґрунтування необхідності створення альтернатив верховній парламентській владі.

Важливим для обраної теми стало дослідження історичного процесу доведення зверхності влади народу над парламентом та урядом, виходячи з прямого визнання народу єдиним джерелом влади і відповідного закріплення цього положення у конституціях європейських країн, а також особливостей співвідношення, взаємодії та співпраці різних гілок влади.

В основі сучасного розуміння парламентаризму – ознаки вільного демократичного ладу, якими стали визнання і гарантування права на самовизначення народу, народного суверенітету, демократія, свобода, повага до прав і свобод людини і громадянина (права на життя, свободу і особисту недоторканність), поділ влади, відповідальність уряду, дотримання законності у діяльності виконавчої влади, незалежність судів, принцип багатопартійності та ін. При цьому існують дві різні моделі організації державної влади в країнах Заходу залежно від реального місця парламенту в системі організації влади, обсягу і ваги його повноважень, міри впливу на інші органи державної влади.

Перша модель – модель парламентаризму, за якою найбільш послідовно проводиться принцип верховенства, домінування парламенту в системі органів державної влади з огляду на особливий представницький характер парламенту, а у зв'язку з цим вищість його авторитету, найважливіший для суспільства характер виконуваних парламентом функцій.

Друга модель – визнання за парламентом важливого, але не домінуючого значення в системі органів державної влади, яка характеризується послідовним дотриманням меж компетенції парламенту як органу законодавчої влади, чітким проведенням принципу поділу влади, наявністю важелів стримувань і противаг між окремими гілками влади, в тому числі й щодо самого парламенту.

Історичний процес становлення Верховної Ради України як незалежної держави свідчить, що формування українського парламентаризму мало кілька значних як з практичної, так і з теоретичної точки зору віх. До них належать формування Верховної Ради України першого (дванадцятого) скликання шляхом прямих виборів і перетворення її на постійно діючий орган, запровадження принципу поділу влади, утвердження статусу народного депутата, вдосконалення засад і форм організації парламентської діяльності, оптимізація роботи комісій і комітетів Верховної Ради України, вдосконалення порядку здійснення їх повноважень, запровадження досконалих форм парламентського контролю.

Десять років розвитку української державності дають можливість незаперечно стверджувати про загальну позитивну еволюцію представницьких органів влади в Україні, яка перегукується зі світовим і загальноєвропейським цивілізаційним та формаційним підходами. Загально-значущими характеристиками українського парламентаризму і українського парламенту, які лежать у площині загальноєвропейських здобутків, є становлення українського парламенту як загальнонаціонального колегіального, представницького органу влади, формування його на демократичних засадах, перетворення його із святково-парадного радянського інституту за монополії однієї партії на постійно діючий цивілізований європейський парламент, запровадження принципу поділу влади, створення сталої моделі взаємовідносин парламенту з іншими гілками влади та органами державної влади, встановлення важелів стримувань і противаг, що закладають умови унеможливлення  неконтрольованого перерозподілу владних повноважень та узурпації влади в Україні. До цього позитивного процесу слід віднести також перетворення парламенту з органу із формально необмеженими повноваженнями на єдиний орган законодавчої влади з високим рівнем професіоналізму, розвитком аналогічних європейським та світовим законодавчих, контрольних, установчих, бюджетних та інших процедур діяльності парламенту.

Прогресивним кроком у розвитку українського парламентаризму був перехід до змішаної виборчої системи, на основі якої була сформована половина парламенту в 1998 p. Прогресивною є також зміна поглядів на статус народного депутата і природу депутатського мандата, відмова від його імперативного характеру з усіма наслідками, що звідси випливають, у тому числі й право виборців на дострокове відкликання депутата, який не виправдав довір'я. Запровадження принципу несумісності депутатського мандата, перехід до виконання повноважень депутата на постійній основі, надання народному депутату широких прав при прийнятті законодавчих актів, здійснення контрольних, установчих і бюджетних функцій також належать до прогресивних здобутків українського парламентаризму.

Аналізуючи місце і роль українського парламенту в конституційній системі влади України, дисертант звертає увагу на те, що фундаментальним принципом організації і функціонування державної влади в Україні, який закріплений у ст. 6 Конституції України, є принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову.

Парламент має законодавчу владу, яка є частиною делегованого народом суверенітету, іншими словами – частиною суверенної народної влади, делегованої парламенту. Це надає парламенту представницького характеру, оскільки парламент діє безпосередньо від імені суверенного народу, за його дорученням і під його контролем.

Народ безпосередньо формує парламент, стає джерелом влади парламенту. Наголошуючи на представницькому характері українського парламенту, дисертант застерігає від визначення парламенту як єдиного представницького органу, а також від визначення парламенту як вищого представницького органу народу, що намагаються обґрунтувати окремі вчені. Про парламент як єдиний представницький орган можна говорити за умови відсутності інших органів загальнонаціонального рівня, що формуються безпосередньо народом. За наявності всенародно обраного Президента така характеристика парламенту не є коректною. Це, до речі, логічно випливає з частини третьої ст. 103 Конституції України, яка встановлює, що Президент України не може мати іншого представницького мандата.

Теза про вище представництво парламенту теж потребує уточнення. Нова Конституція України скасувала систему рад народних депутатів як ієрархічно підпорядковану систему, запровадила принцип, згідно з яким усі ланки рад діють у межах наданих законом повноважень і не підпорядковуються іншим радам. Однак слід мати на увазі фактичну вищість парламенту з огляду на найбільшу політичну і соціальну вагу його рішень та їх юридичне верховенство, статус і компетенцію парламенту як органу загальнонаціонального представництва, а також його домінантне право на формування корпусу законодавчих правил, систему законодавства держави, роль у формуванні виконавчої і судової влади. Парламент виконує установчу функцію, здійснює парламентський контроль за багатьма урядовими призначеннями та за виконанням законів, здійснює бюджетний контроль, значною мірою формує суддівський корпус. Парламент розробляє засади зовнішньої і внутрішньої політики, контролює діяльність уряду в цілому.

Отже, критерієм, який дає змогу визначити справжнє місце парламенту серед інших гілок влади, є його соціальне призначення, природа як загальнонаціонального представницького органу.

Сказане щодо місця і ролі парламенту стосується переважно теоретико-методологічних уявлень, нормативно-правових положень, у тому числі конституційних.

У реальному житті, в реальній українській конституційній практиці відбувається зворотна тенденція – не вивищення парламенту, зайняття ним належного місця, а зниження його ролі у соціально-економічних перетвореннях, вилучення чи фактичне унеможливлення виконання ряду іманентно властивих парламенту повноважень по контролю за виконавчою владою, установчих повноважень, бюджетних, кадрових та інших контрольних функцій.

Дисертант обґрунтовує тезу про те, що роль парламенту серед гілок влади залежить від особливостей форми правління, своєрідності статусу парламенту як законодавчої влади, конституційних повноважень парламенту, в тому числі щодо виконавчої і судової влади, обсягу повноважень на формування уряду і контролю за його діяльністю, здійснення інших контрольних функцій, а також від наявності всенародно обраного Президента, його повноважень у сфері законодавчої діяльності тощо.

З огляду на зазначене в парламентських республіках з розгалуженими повноваженнями парламенту є підстави говорити про першорядну, провідну роль парламенту в системі органів державної влади, серед гілок влади в цілому, про його домінуюче становище. Саме з цієї точки зору дисертант вважає за можливе підтримати висновок Л. В. Кривенко про провідну роль законодавчої влади в системі поділу влади.

У республіках змішаного типу роль парламенту незрівнянно звужується. Парламент перестає бути органом законодавчої влади з необмеженими повноваженнями. Зменшується його вплив на уряд і виконавчу владу в цілому. Збіднюються можливості парламентського контролю, контролю за виконанням державного бюджету. Про таку тенденцію свідчить і досвід України після прийняття нової Конституції України, яка встановила змішану форму державного правління за типом Французької Республіки з незначними відмінностями.

У республіках з президентською формою правління парламент і уряд набувають відносної незалежності, рівнозначущості. У силу особливостей співвідношення різних гілок влади за цієї форми правління парламент втрачає чимало прерогатив у сфері організації виконавчої влади і діяльності уряду. Водночас парламент зберігає за собою низку важливих контрольних повноважень за кадровими призначеннями в уряді і системі виконавчої влади.

Розглядаючи питання про місце парламенту серед гілок влади і в системі органів державної влади, автор пов'язує оптимізацію цього місця з можливостями вдосконалення існуючої в Україні форми правління.

Досить привабливою для України як європейської держави є парламентська форма державного правління. Вона здатна створити найбільш сприятливі умови для політичного структурування суспільства, його політичної стабілізації, вдосконалення демократичних засад організації політич-

ної системи суспільства, формування правової держави і громадянського суспільства.

Перехід до парламентської форми правління як стратегічного напряму розбудови системи організації державної влади в Україні цілком перебуває в руслі європейських тенденцій, які спостерігаються в новітній історії Європи. Це більше відповідає також потребам запровадження демократичних процедур при прийнятті найважливіших державних рішень, уявленням про прозорий парламентський контроль за діями виконавчої влади.

Що ж до механізмів і правових чинників поліпшення існуючої форми правління, то дисертант пропонує створення більш збалансованих відносин між Президентом, урядом і парламентом, поліпшення інституційних відносин між гілками влади. Пропонується посилити парламентські засади в системі державної влади, зокрема, через посилення ролі українського парламенту в системі органів державної влади і контролю за кадровими призначеннями у сфері виконавчої влади, консолідацію і подальше політичне структурування парламенту, розширення практики парламентських слухань, посилення принципу верховенства парламенту в законодавчій діяльності.

Аналізуючи питання соціального призначення українського парламенту в умовах реформування політичної системи та здійснення економічної реформи в Україні, дисертант констатує певне зниження довіри до парламенту у суспільстві, зневіру в ефективне виконання парламентом своїх представницьких функцій. Період захоплення кроками парламенту в побудові нової Української держави поступово змінюється періодом прагматичних оцінок здатності парламенту відповідати новітнім вимогам, бути рушійною силою соціальних і економічних перетворень. А саме таку роль парламент і не був здатний ефективно виконувати впродовж останніх років.

Значний вплив на розуміння ролі та значення парламенту в сучасному суспільстві, зазначається у дисертації, справив посттоталітарний рефлекс. Відбувся процес відторгнення плюралістичних форм народної влади, розвинувся потяг до авторитаристських тенденцій як панацеї від хаосу і чиновницького свавілля. Неспроможність суспільства і органів державної влади швидко подолати наслідки дезінтеграції СРСР і переходу до нової соціально-економічної формації стала підставою для критичної оцінки діяльності парламенту, для висновку про нездатність його до швидких і рішучих кроків.

На сучасному етапі створені всі передумови для значного посилення ролі парламенту в суспільному і державному житті, для реалізації його провідної ролі у демократичних перетвореннях в Україні. Має бути продовжена, однак з суттєвим коригуванням з погляду ефективності, послідовності, виваженості, законодавча політика у сфері реформування суспільних відносин, посилений державний контроль за ринковим середовищем, забезпечена належна підтримка вільного підприємництва.

Парламент має продовжити трансформацію політичної системи суспільства, створити механізми демократичного контролю за самою владою, державним чиновництвом. Для вирішення цього завдання слід значно посилити контрольні повноваження парламенту, його можливості впливати на дії уряду, виконавчої влади в цілому. Потребує зміцнення зв'язок уряду з парламентською більшістю, яка повинна нести всю відповідальність за формування уряду, його політику, подальше адміністративно-правове реформування.

Має суттєво трансформуватись і сам парламент, необхідно подолати надмірний індивідуалізм у парламенті, який є наслідком недосконалості виборчої системи та слабкості традицій політичної діяльності.

У межах реформи парламенту слід вирішити й проблему належного доступу до парламентської інформації, зміцнити зв'язок парламенту з громадськістю, а також з виборцями. Дисертант відзначає особливо важливу роль парламенту у створенні законодавчих гарантій реалізації конституційних прав і свобод людини і громадянина, у вирішенні соціальних конфліктів та відображенні, вирівнюванні (гармонізації) інтересів.

Розділ 3 "Структура та організація діяльності парламенту" присвячений дослідженню як теоретико-правових, так і прикладних проблем у цій сфері.

Розгляд питання про структуру та організацію діяльності парламенту дисертант розпочинає з аналізу структурної побудови парламентів світу, дослідження переваг і недоліків бікамеральних структур парламенту. Звертається увага на те, що структурна побудова парламентів країн світу є однією із важливих характеристик парламенту, яка справляє досить значний вплив на ефективність діяльності парламенту, здатність відображати соціальні та політико-територіальні впливи, що існують у суспільстві.

У дисертації на прикладі багатьох країн світу обґрунтовується висновок про те, що на сучасному етапі доцільність двопалатного парламенту зумовлюється формою державного устрою (друга палата виступає у цьому випадку як система представництва суб'єктів федерації на найвищому державному рівні тощо) та потребою в ефективній нормотворчій діяльності парламенту.

У роботі аналізуються також політико-правові вчення щодо бікамеральної структури парламенту, праці вчених І. Бентама, Ш. Монтеск'є, Л. Дюгі та ін.

Дисертант на основі аналізу переваг і недоліків сучасного бікамеризму визначає умови запровадження двопалатної структури парламенту в Україні, зокрема, зазначає, що верхня палата має будуватися на представництві регіонів та територіальних громад. Відповідно до призначення другої палати має бути визначене коло її повноважень, яке не перетиналося б з повноваженнями першої палати і не створювало колізій між ними. Вірогідними негативними наслідками дисертант вважає: можливість упо-

вільнення темпів економічної, соціальної та правової реформ, оскільки двопалатна структура парламенту призвела б до уповільнення темпів роботи органу законодавчої влади; штучне запровадження "згори" квазіфедералістської структури парламенту і як наслідок – посилення федералістських устремлінь регіонів; можливість того, що подальша політизація відносин між гілками влади може призвести до того, що центр політичної влади буде зміщений у бік виконавчої влади; що процедурно-процесуальні ускладнення в діяльності обох палат здатні посилити внутрішні апаратні суперечності, збільшити витрати на утримання парламенту в цілому за рахунок необхідності підтримання діяльності другої палати.

Розглядаючи питання формування двопалатного парламенту у разі реалізації рішень Всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 p., дисертант зосереджує увагу на аналізі варіантів такого формування і обґрунтовує свій варіант, на його погляд, доцільний. Основою правового регулювання правил формування парламенту, в тому числі двопалатного, має бути очевидний для всіх постулат про те, що будь-який орган законодавчої влади повинен отримувати свою легітимність і свою владу безпосередньо від народу. Але для бікамерального парламенту цей постулат можна вважати дотриманим і у тому випадку, коли через безпосереднє народне волевиявлення формуватиметься тільки одна із двох палат.

У разі утворення в Україні двопалатного парламенту його нижня палата має формуватися шляхом її обрання народом. Проте виникає питання, на основі якої виборчої системи слід обирати нижню палату. Досліджуючи це питання, дисертант аналізує вірогідні переваги та недоліки мажоритарної і пропорційної виборчих систем.

Дисертант вважає, що найбільш вагомий аргумент на користь збереження мажоритарної виборчої системи полягає в тому, що ця система забезпечує громадянам більш широкий обсяг прав при проведенні виборів. Адже пропорційна система, яка передбачає конкурування на виборах партійних списків, ставить пасивне виборче право громадянина в залежність від волі певної політичної партії чи виборчого блоку, які й вирішують, зможе чи не зможе конкретна особа скористатися цим правом. Це, по суті, є обмеженням пасивного виборчого права, якого немає за мажоритарної виборчої системи. Тому дисертант вважає за доцільне зберегти як спосіб формування нижньої палати двопалатного парламенту в Україні існуючу змішану виборчу систему з можливим розширенням її мажоритарної складової частини.

Так само шляхом прямих виборів депутатів народом має формуватись і верхня палата. Застосування інших відомих у світі способів формування (призначення депутатів посадовою особою чи непрямі вибори) недоцільне, зокрема, з огляду на зміст ст. 71 Конституції України, яка встановлює принцип прямого виборчого права для будь-яких виборів до органів дер-

жавної влади. У суспільно-політичних умовах сучасної України оптимальним буде застосування порядку формування верхньої палати, за яким від кожного регіону України обиралось би два або три депутати (з можливими відхиленнями від загальної квоти для Автономної Республіки Крим та міста Севастополя тощо).

Ще однією особливістю формування верхньої палати парламенту можуть стати способи її оновлення (ротації). Світовій практиці відомі два таких способи: повна ротація палати чи часткова ротація. Дисертант обґрунтовує думку, що для України у разі появи другої палати парламенту оптимальним було б її оновлення шляхом часткової ротації, а термін повноважень її членів має бути більшим, ніж у парламентаріїв нижньої палати.

Дослідження правових проблем українського парламентаризму продовжується вивченням питань організації діяльності парламенту.

Принципи організації діяльності парламенту, закріплені Конституцією, загалом відповідають нинішнім потребам. У той самий час дисертант вважає зафіксовану в Конституції України вимогу про регулювання порядку роботи парламенту законом про регламент, а не самим парламентом, його внутрішнім регламентом, такою, що не узгоджується з загальновизнаними принципами парламентаризму.

Розглядаючи питання про кворум пленарних засідань українського парламенту, дисертант пропонує законодавчо встановити вимоги щодо кворуму лише для тих випадків, коли на засіданні парламенту передбачається ухвалення законів, постанов, інших актів Верховної Ради України. У цих випадках кворум має становити більшість від конституційного складу парламенту. Більш високий кворум доцільний лише для випадків, коли на засіданні парламенту має прийматися рішення, що потребує кваліфікованої більшості голосів.

Аналізуючи питання про правове регулювання підстав для розпуску парламенту, дисертант зазначає, що положення частини другої ст. 90 Конституції щодо дострокового розпуску парламенту Президентом навряд чи можуть мати реальне значення без встановлення законом вимог щодо кворуму засідань парламенту. Що стосується тих додаткових підстав, запровадження яких передбачалось у питаннях Всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р., то їх реалізація вимагає розширення повноважень парламенту.

Достроковий розпуск парламенту є формою його відповідальності за недоліки у здійсненні законодавчої політики. Проте оцінка ефективності закону безпосередньо пов'язана з ефективністю реалізації законів урядом. В умовах повної незалежності уряду від парламенту та парламентської більшості з кадрової точки зору парламент не має важелів впливу на хід реалізації прийнятих законів.

Дисертант вважає, що у разі запровадження двопалатної структури українського парламенту передбачення можливості дострокового розпуску

його нижньої палати буде доречним тільки за умови, що цій палаті будуть надані повноваження будь-яким чином впливати на формування уряду і шляхом висловлення недовіри відправляти його у відставку.

Аналізуючи діяльність парламентських комітетів як елементів організації роботи парламенту, дисертант формулює і обґрунтовує принципи, які мають враховуватися при визначенні кількості комітетів парламенту. Пропонується також законодавче передбачити механізми, які не давали б комітетам можливості остаточно "класти під сукно" законопроекти, передані їм для попереднього розгляду, або поправки до таких законопроектів. Потрібним є і нормативне визначення предметів відання комітетів, яке може здійснюватись одночасно з їх утворенням на початку роботи парламенту нового скликання.

Далі розглядаються питання керівництва парламентом. На основі аналізу світового досвіду та еволюції моделі керівництва парламентом в Україні протягом останніх десяти років дисертант робить висновок про те, що найоптимальнішою для українського парламенту слід вважати модель, яка поєднує одноособового керівника та колегіальний керівний орган, який має певну власну компетенцію. Положення Конституції потребують певного коригування з метою закріплення права парламенту на утворення колегіального керівного органу, роль якого в сучасному українському парламенті стала відігравати Погоджувальна рада депутатських фракцій (груп).

Розділ 4 "Компетенція парламенту України" розпочинається з розгляду загальної характеристики компетенції парламенту.

За обсягом своєї компетенції парламенти можуть бути класифіковані на парламенти з необмеженою компетенцією, парламенти з відносно обмеженою компетенцією та парламенти з абсолютно обмеженою компетенцією. За основу класифікації дисертант вважає за доцільне брати обсяг законодавчих повноважень парламенту, оскільки від них здебільшого залежить обсяг і характер усіх інших його повноважень.

З нових у теоретичному плані позицій досліджуються законодавча, установча та контрольна функції парламенту.

Розглядаючи повноваження, які забезпечують здійснення установчої функції українського парламенту, дисертант робить висновок про необхідність доповнення цих повноважень таким чином, щоб парламент мав змогу впливати на кадровий склад усього уряду, а не лише на особу прем'єр-міністра. Найоптимальнішим варіантом вирішення цієї проблеми є внесення до Конституції положення про отримання новосформованим урядом у повному його складі вотуму довіри від парламенту, без чого уряд не повинен починати виконання своїх обов'язків.

Значну увагу дисертант приділяє з'ясуванню справжнього обсягу законодавчої функції парламенту, тобто тієї сфери питань, яка за чинною

Конституцією має регулюватися законами. Дослідивши, що нормативний обсяг законодавчого регулювання після ухвалення Конституції України 1996 p. дещо зменшився, але в цілому не зазнав істотних змін, дисертант дійшов висновку, що обмеження законодавчої функції парламенту відбулось іншими шляхами. Ними стали встановлення суворого порядку зміни Конституції, встановлення більш жорстких умов подолання вето Президента України. Досвід застосування відповідних конституційних положень свідчить, що вони справили значний позитивний ефект на законотворчу діяльність, але при цьому мали місце і певні негативні наслідки, зокрема, залишаються досі не врегульованими чимало важливих питань державного устрою та суспільного життя. Очевидно, відповідні конституційні положення потребують уточнення з метою підвищення ефективності законодавчої діяльності.

У роботі також розглянуте питання про de lege ferenda – правову доцільність делегування парламентом права на видання законів іншими органам (актів, що мають силу закону).

Існуючі конституційні норми не допускають делегування парламентом своїх прав законодавця іншим органам чи посадовим особам. Водночас вони дають парламенту змогу передати досить значну кількість питань на підзаконне регулювання уряду. У сучасних умовах ця схема є найбільш оптимальною як з політичної (дотримання принципу поділу влади), так і з суто правової точок зору. Запровадження делегування парламентом своїх законодавчих повноважень у сучасних умовах не є доцільним.

У дисертаційному дослідженні зроблена спроба окреслити коло проблем правового регулювання контрольних повноважень Верховної Ради України.

Дисертант докладно розглядає різні види та форми парламентського контролю, які здійснюються як безпосередньо самим парламентом, так і спеціальними постійно діючими органами і посадовими особами (Рахункова палата, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини), постійними чи тимчасовими робочими органами парламенту, а також окремими народними депутатами України.

На основі розгляду відповідних правових норм дисертант визначає парламентський контроль в Україні як передбачену Конституцією і законами України діяльність Верховної Ради України, утворених нею органів, обраних нею посадових осіб та народних депутатів України щодо отримання, вивчення, оприлюднення інформації про діяльність, рішення, правові акти інших органів і посадових осіб публічної влади, підприємств, установ та організацій і вжиття на основі цієї інформації передбачених Конституцією і законами України заходів реагування.

Обґрунтовується положення, що процес парламентського контролю включає стадії отримання (збирання) необхідної для контролю інформації
та її аналізу. Кінцевою (фінальною) стадією парламентського контролю може виступати  застосування парламентом заходів імперативного характеру (висловлення недовіри Кабінету Міністрів, Генеральному прокурору тощо) або оприлюднення і доведення отриманої інформації до відома широкої громадськості з метою громадського впливу та інформування тих органів і посадових осіб, до компетенції яких належить виправлення виявлених недоліків.

Загалом парламентський контроль поширюється на будь-які питання діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій за винятком питань, які згідно із положеннями Конституції чи законів прямо вилучені з-під контролю. При цьому контроль не може набувати форми втручання у діяльність підконтрольних органів чи посадових осіб.

Екстраординарним варіантом парламентського контролю є парламентське розслідування, яке має здійснюватися тимчасовими слідчими комісіями Верховної Ради України. Ці органи доцільно створювати у тих випадках, коли інші, звичайні, форми контролю виявилися неефективними. Відповідно до свого призначення слідчі комісії повинні мати широкий спектр повноважень, у тому числі  примусового характеру. Це є логічним з огляду на те, що за своїм характером діяльність комісій є розслідуванням. При цьому не слід забувати, що тимчасові слідчі комісії є органами лише парламентського розслідування, а не попереднього (досудового) слідства. Їх метою не може бути порушення кримінальних справ, пред’явлення обвинувачення, направлення зібраних матеріалів до суду, застосування арешту, обшуку, інших засобів, які обмежували б особисту та майнову свободу громадян і організацій.

У розділі 5 “Статус парламентаріїв та їх об`єднань” досліджуються питання правового статусу народного депутата України, особливості правового регулювання депутатських об’єднань парламенту, статусу парламентської більшості та парламентської меншості (опозиції).

Розглядаючи питання правового статусу народного депутата України, дисертант доводить, що терміни “депутатський мандат”, “статус депутата” та “депутатські повноваження”, які іноді вживаються як синоніми,  насправді мають різний зміст.

На основі аналізу положень чинного законодавства, рішень Конституційного Суду України, що стосуються статусу депутата, дисертант робить висновок, що поняття “депутатський мандат” слід вважати одним із елементів більш широкого поняття “представницький мандат”, тобто як виражену і зафіксовану в установленому законом порядку волю народу на представництво певною особою його інтересів у Верховній Раді України і здійснення цією особою повноважень народного депутата України протягом визначеного Конституцією України терміну.

Оскільки основою депутатського мандата є волевиявлення виборців, слід вважати, що особа отримує такий мандат після її обрання, з моменту визнання виборчою комісією певного кандидата обраним народним депутатом України. Саме з цього моменту приватна особа стає народним депутатом України, хоча найважливіші елементи депутатського статусу – депутатські повноваження вона отримує дещо пізніше.

Під статусом народного депутата України слід розуміти передбачені законодавчими актами для народного депутата України специфічні права, обов`язки, їх гарантії та юридичні обмеження, необхідні в своїй сукупності для належної реалізації депутатського мандата.

Певних елементів статусу депутата набуває  особа відразу після отримання нею депутатського мандата. Проте приступити до виконання депутатських повноважень депутат може лише після складання ним присяги. Саме з цього моменту статус депутата поширюється на відповідну особу в повному обсязі.

Під депутатськими повноваженнями слід розуміти сукупність прав та обов’язків, передбачених законом для народного депутата України. У законодавчих формулюваннях постійно зазначається, що депутат “здійснює” свої повноваження, отже, вони є чимось таким, для реалізації чого необхідно здійснити певні дії. Саме таку властивість мають як конкретні права депутата, так і його обов’язки. Разом з тим наявність у депутата передбачених законом гарантій не потребує якихось дій з його боку. Тому навряд чи правильною є інтерпретація депутатських повноважень як поняття, яке включає також і гарантії депутатської діяльності.

З огляду на зміст депутатських повноважень дисертант звертає увагу на не зовсім вдале формулювання  частини другої ст. 81 Конституції, де йдеться про “дострокове припинення повноважень народного депутата України”, яке за своєю суттю є достроковою втратою депутатського мандата.

У роботі детально аналізуються правові гарантії депутатської діяльності, законодавчі повноваження народного депутата України, аргументується пропозиція про збереження депутатського імунітету з можливістю обмеження обсягу недоторканності та зведення її до вимоги про отримання згоди парламенту лише на затримання депутата, застосування до нього арешту чи інших заходів, які обмежують особисту свободу.

На основі аналізу засад правового регулювання діяльності депутатських об’єднань в українському парламенті автор визначає їх природу, на основі використання світового досвіду формулює принципи, яких слід дотримуватися при регламентації їх статусу та діяльності (членство депутата лише в одному депутатському об’єднанні; встановлення однакових вимог для утворення депутатських об’єднань; заборона будь-якого прямого адміністративного тиску на депутатське об’єднання; застосування


принципу пропорційного представництва фракцій та груп при формуванні комітетів та інших робочих органів парламенту; право фракцій та груп на самоорганізацію, тобто на самостійне вирішення питань щодо внутрішньої організації та порядку своєї роботи).

Далі дисертант досліджує еволюцію правового регулювання статусу депутатських фракцій та груп в Україні, аналізує відповідні тенденції. Характеризуючи статус та діяльність парламентських коаліцій, дисертант визначає парламентську коаліцію як стійке організоване об’єднання двох або більшої кількості депутатських фракцій чи груп з метою вироблення і реалізації ними узгоджених рішень щодо спільної позиції з тих питань, які розглядаються парламентом.

Стверджується думка, що організаційні механізми функціонування коаліції не потребують правового регулювання, оскільки можуть ґрунтуватися лише на добровільній згоді партнерів по коаліції.

У роботі висловлюються міркування з приводу правового врегулювання питання про утворення більшості, зокрема визначення моменту, коли більшість вважається сформованою або такою, що припинила свою діяльність. Пропонується  нормативно закріпити вимогу про те, що більшість має утворюватись як міжфракційна коаліція, а не як об’єднання з персональним членством у ньому окремо взятих депутатів. Звертається увага на доцільність законодавчого закріплення деяких прав парламентської опозиції (надання представникам опозиції додаткових можливостей для висловлення своєї позиції на пленарних засіданнях парламенту, в засобах масової інформації, до яких парламент має доступ як орган державної влади, право на ініціювання заходів парламентського контролю і, зокрема, утворення парламентом слідчих комісій, право на керівництво кількома парламентськими комітетами).