Євграфова Є.П. Формування системи національного законодавства (деякі питання теорії і практики) : Евграфова Е.П. Формирование системы национального законодательства (некоторые вопросы теории и практики)

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність та новизну обраної теми дисертації, визначено мету, завдання, об’єкт і предмет дослідження, характеризуються методологічні, теоретичні та емпіричні основи роботи, висвітлено її зв’язок з програмами і темами наукових досліджень в Україні з проблем державотворення і національного законодавства, формулюються основні положення, винесені на захист, розкривається теоретичне і практичне значення отриманих результатів дослідження, наведено інформацію про їх апробацію та публікацію основних положень.

Розділ 1 „Національне законодавство, його визначення та функції в суспільстві” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. „Поняття „національне законодавство”: визначення його обсягу в теорії права, правотворчості та юридичній практиці” досліджується стан чинного національного законодавства, аналізуються питання теорії права і законодавчої діяльності, пов’язані з вирішенням завдань щодо удосконалення законодавства, в тому числі, проведення його повної систематизації та кодифікації.

Вивчення численних наукових і нормативно-правових джерел свідчить про значну розбіжність у розумінні поняття „законодавство” в юридичній науці, законодавчій і правозастосовній практиці. Існування подібної ситуації не слугує зміцненню авторитету і ролі закону в державі. Цей спір не є випадковим і продовжується, звичайно, не з приводу вживання того чи іншого значення терміна „законодавство”, а з більш проблемних питань, вирішення яких природно пов’язано з правом. Протягом останніх десятиліть в правознавстві окреслилася тенденція до пошуку уніфікованого визначення поняття „законодавство” та його ефективності в правовому регулюванні суспільних відносин. Виходячи з цього в дисертації обґрунтовується розуміння, передусім, обсягу законодавства лише як законів та правових актів, що за своїми конституційними ознаками мають силу закону (рішення та висновки Конституційного Суду, чинні декрети уряду), прийнятих відповідно до Конституції України.

У роботі наголошується на особливостях співвідношення права і закону. При цьому, вважає автор, необхідно зміцнити статус верховенства законів у системі правових актів, що не є протиставленням верховенству права. Навпаки, саме їх протиставлення призводить у правореалізуючій діяльності до ігнорування вимог законів і застосування так званого посадового, зокрема, суддівського (судового) „розсуду”, який нібито і є втіленням верховенства права. Закони, що за своєю суттю ґрунтуються на соціальній справедливості, свободі, рівності, є найважливішим нормативним проявом верховенства права, ознаками правового закону. У зв’язку з цим законодавець у процесі розробки та ухвалення законів завжди повинен орієнтуватися на закономірності права, критерії, що визначають закони правовими.  

У підрозділі 1.2. „Законодавство - форма права. Право - джерело законодавства” розглядаються теоретико-практичні питання буття законодавства, його правова сутність і призначення в суспільстві, проаналізовано та узагальнено існуючі в юридичній літературі позиції вчених щодо визначення законодавства як форми та/або джерела права. На основі системного та структурно-функціонального методів пізнання в роботі висвітлено юридичні та соціальні риси категорій „форма права” і „джерело права”, що застосовуються авторами залежно від мети дослідження або від їх уподобання. Давня дискусія навколо значень та функцій цих категорій продовжується і сьогодні, хоча нових помітних результатів вона поки що не дала. Головним, що поєднує категорії “форма права” і “джерело права”, є право. У дисертації зроблено аналіз їх ознак та простежено зв’язок з іншими рисами права як єдиного цілісного соціального явища. Не відкидаючи використання категорії „джерела права”, що має декілька рівнів і визначень, в дисертації наголошується також і на некоректності її застосування щодо змісту, функцій, структури права. 

У роботі форма права розглядається в аспекті загального  філософсько-наукового поняття форми як способу вираження, організації та об’єктивації (інституціоналізації) правових норм, права в цілому (позитивного права в його лібертарно-леґістському розумінні). Застосовуючи це поняття форми права, вдається, з одного боку, „автономізувати” різні за змістом категорії „зовнішньої” і „внутрішньої” форми, а з іншого - уніфікувати, тобто привести категорію „форма” до єдиного розуміння. Це в свою чергу дозволяє аргументовано і послідовно дійти висновку про визначення права як джерела законодавства. Єдиним джерелом національного права є народ - носій суверенітету і єдине джерело влади, який створює державу, має виключне право встановлювати і змінювати конституційний лад, а своїм волевиявленням надає легітимності органам державної влади та органам місцевого самоврядування.

У підрозділі 1.3. „Нетрадиційні акти національного законодавства” розглянуто правові акти, які за юридичною силою охоплюються поняттям „законодавство”, хоча й ухвалюються або були прийняті за іншою конституційною процедурою, ніж закони. До таких актів належать рішення та окремі висновки Конституційного Суду України (Суду) і чинні декрети уряду.  У системі актів законодавства важливо визначити місце рішень органу конституційної юрисдикції, їх субординацій та інші системні зв’язки з законами. У дисертації виокремлюються рішення Суду, прийняті ним, по-перше, з питань про надання офіційного тлумачення положень Конституції і законів, по-друге, щодо визнання законів або їх окремих положень неконституційними.

Рішення органу конституційної юрисдикції про офіційне тлумачення положень Основного Закону мають вищу юридичну силу ніж „звичайні” закони, оскільки такі рішення стають органічно пов’язаними з розтлумаченими положеннями Конституції і застосовуються одночасно. Зміст закону, який суперечить цим рішенням, має бути приведений у відповідність з ними парламентом України. Рішення щодо визнання неконституційними законів повністю або їх окремих положень за юридичною силою передують законам. У цих випадках Суд фактично скасовує закони або їх окремі положення.

 Рішення Суду про офіційне тлумачення положень законів є органічними (із законами) інтерпретаційними актами, їм властива така ж юридична сила, як і законам. Вони діють в часі як і офіційно розтлумачені  положення законів, втрачають чинність одночасно з втратою чинності останніх.

Сили законів набувають висновки органу конституційної юрисдикції про відповідність Конституції чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до парламенту для надання згоди на їх обов’язковість.

Таким чином, рішення і зазначені висновки  Суду створюють правові прецеденти, що мають силу законів. При цьому ними не встановлюються нові правові норми, оскільки Суд здійснює лише інтерпретаційну функцію щодо Конституції та законів і визнає неконституційними закони або їх окремі  положення. 

Розділ другий дисертації „Засади формування системи національного законодавства” включає чотири підрозділи.

У підрозділі 2.1. „Зміст категорій „засади” і „формування” системи національного законодавства” в контексті теми дослідження з’ясовується загальне значення і зміст термінів „засади” і „формування”. Його результати свідчать, по-перше, про відсутність будь-якого визначення поняття „засади”, по-друге, про наявність його багатофункціонального спрямування у  формуванні системи національного законодавства. Головне полягає в тому, що засади за своєю сутністю є тим підґрунтям, на якому відбувається законодавча діяльність парламенту та формування системи національного законодавства. При цьому в юридичній літературі та правозастосовній практиці поняття „засади” використовується в значенні  принципів права, основ законодавства, окремих законів, галузей тощо. Застосування в законодавстві України актів типу „основи законодавства” (наприклад, Основи законодавства України про охорону здоров’я) не можна кваліфікувати як вираження певних особливостей стосовно регулювання відповідних сфер життєдіяльності суспільства. На відміну від “класичних” кодифікаційних актів, зазначені основи законодавства є звичайними законами і не мають тієї повноти специфічних ознак, притаманних, скажімо, Цивільному та іншим кодексам України.    

Термін „формування” означає процес, наслідком якого є досягнення певної мети, вирішення тих чи інших завдань, створення чогось нового або реформування, оновлення вже існуючого явища, об’єкту тощо. У цьому контексті формування системи національного законодавства є досить складним, тривалим еволюційним процесом, при чому не завжди керованим і контрольованим з боку вищих органів державної влади. Разом з тим це формування здійснюється на певних визначених засадах, принципах, основах і пов’язано з впливом на нього безліч різних за природою та функціями факторів. 

У підрозділі 2.2. „Конституційні засади формування системи національного законодавства” запропоновано таку класифікацію  конституційних засад формування системи національного законодавства:

1) політико-правові засади, на яких формуються конституційне законодавство, його підгалузі (парламентське, судове, виборче право) та правові інститути (прав, свобод і обов’язків людини і громадянина та ін.), муніципальне право тощо;

2) економіко-правові засади (економічна багатоманітність, наявність публічної та приватної власності, гарантії їх здійснення та захисту державою), на яких формується цивільне, господарське, фінансове, податкове, земельне законодавство та ін.;

3) соціально-правові засади, на яких здійснюється формування соціального законодавства. Зокрема на цих засадах реформується право соціального забезпечення, відбувається становлення медичного права тощо. Головне полягає в тому, що соціальне право за змістом і спрямованістю, будучи адекватним функціям соціальної держави, є джерелом будь-якого структурного підрозділу системи законодавства;

4) правові конституційні засади, де вирішальним є саме право, які за спрямованістю мають бути адекватними правовій державі. У зв’язку з цим у роботі застосовується лібертарно-леґістське праворозуміння, основними елементами якого є соціальна справедливість, правова рівність, свобода. Останні, будучи легітимізованими суспільством, виступають критеріями перевірки законів на відповідність праву. 

Однією з суттєвих ознак конституційних засад є їх особлива стабільність, їх зміна можлива лише із зміною відповідних положень Основного Закону. Функціонально вони поділяються на загальні та спеціальні.

На зазначених конституційних засадах у системі національного законодавства „автономізуються”  взаємопов’язані системнні  нормативно-правові блоки: 1) держави, народовладдя, державної влади, громадянського суспільства; 2) економічний; 3) соціальний;     4) управлінський;  5) захисно-охоронний.

У підрозділі 2.3. „Правові конституційні засади формування системи законодавства” правові конституційні засади визначаються як такі, що безпосередньо становлять підґрунтя формування системи законодавства. Крім того, правові конституційні засади це, передусім, визнання народу (його волі) джерелом національного права, впровадження принципу верховенства права та провідної ролі законів у системі юридичних актів. Саме закони є одним з найважливіших публічно-нормативних проявів верховенства права, тому протиставлення їх нерідко призводить до підміни верховенства права власним розсудом посадових осіб і нехтування вимогами законів. Роль правових конституційних засад акумулюється у визнанні права джерелом законів, що є наскрізним у формуванні системи національного законодавства, будь-якої його структурної частини. 

У підрозділі 2.4 „Науково-теоретичні засади формування системи національного законодавства” розглядаються питання ролі юридичної науки у цьому процесі. В роботі не поділяється  методологія, на основі якої визнається функціонування принаймні двох публічних нормативно-правових регулятивних систем - права і законодавства. Але й сьогодні існує певна плутанина трьох важливих аспектів права - його змісту, форми і структури. Але, по-перше, система права є проявом однієї з його основних закономірностей, що становить предмет пізнання юридичної науки. Тобто система права є доктринальною категорією, а її модель - це пропонована наукою теоретична конструкція. По-друге, система законодавства є тією правововою дійсністю, в якій реально виявляється і функціонує система права. Без урахування цієї обставини ймовірно, що хтось, в тому числі й фахівці, дізнається про наявність тих чи інших галузей   права, тим більше, коли їх кількість (номенклатура) залежить від дослідників цієї проблеми, коли окрему систему правових норм проголошують „самостійною” галуззю права. По-третє, оскільки система права є однією з фундаментальних проблем теорії права, вирішення якої має значний вплив на законотворчу діяльність, якість систематизації та кодифікації правових норм, у дисертації наголошується на необхідності зосередити основну увагу на розробці питань системи законодавства. По-четверте, на думку дисертанта, відсутні підстави для протиставлення таких вузлових правових утворень, як галузь права і галузь законодавства. По-п’яте, всі галузі законодавства незалежно від того, чи є вони „некомлексними”, „чистими” або „комплексними”, за своїм змістом і спрямованістю в регулюванні суспільних відносин є рівноправовими.

Третій розділ „Фактори (чинники) формування системи національного законодавства (деякі теоретичні і практичні аспекти) складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1. „Загальнотеоретичні питання в контексті формування системи національного законодавства” визначається поняття факторів як наявних чинників, що прямо чи опосередковано впливають на законодавство і зумовлюють таку його систему, яка відповідає або повинна відповідати загальносуспільним потребам та інтересам. При цьому фактори формування є вирішальними для законотворчості, їх дослідження  набуває особливої ваги в процесі ухвалення засадничих та кодифікаційних законів. Від того, як дія цих факторів буде відображена в законах, залежить, передусім, їх якість, системність, ефективність у правовому регулюванні суспільних відносин. У дисертації пропонується така класифікація основних факторів: а) за походженням - об’єктивні й суб’єктивні;  б) за сферою дії - внутрішні й зовнішні; в) за результатом дії - позитивні й негативні; за здійсненням функцій - загальні та спеціальні.

Наведена класифікація факторів, незважаючи на її умовність, дозволяє охопити найбільш впливові чинники формування і розвитку системи національного законодавства, зокрема: правонаступництва, економічний, політичний, соціальний, законотворчості, науковий фактори.

Підрозділ 3.2. „Фактори найбільшого впливу на формування системи національного законодавства” присвячено дослідженню тих чинників, від яких безпосередньо залежить формування системи національного законодавства. Одним із них є фактор правонаступництва, який відіграв значну роль, по-перше, у стабілізації правового регулювання суспільних відносин у перехідний період розбудови суверенної Української держави, по-друге, у створенні власної системи національного законодавства. Варто підкреслити, що правонаступництво у розглядуваному контексті не є чимось механічним, копією раніше прийнятих правових норм. Це досить складний процес утворення адаптаційного правового механізму, який мав би забезпечити регулювання нових суспільних відносин нормами законодавства  держави, що  перестала існувати (УРСР, СРСР), стала надбанням Історії.

Одним з  найвпливовіших у становленні та розвитку  системи національного законодавства є економічний фактор. Багатогалузева національна економіка прямо відображається в системі законодавства, актами якого регулюються як публічно-правові, так і приватно-правові відносини. Економічне законодавство є найбільш проблемним з погляду його систематизації, а ще більше - кодифікації. Зокрема чинний  Господарський кодекс України є лише початком проведення повної кодифікації економічного законодавства України. У дисертації детально аналізуються роль політичного і соціального факторів, їх  взаємозв’язок і взаємодія між собою та економічним фактором, а також законотворчим процесом, який виступає своєрідним „входом і виходом” до чинної системи законодавства України. Важливе значення у формуванні системи національного законодавства має науковий фактор, зокрема вплив досягнень теорії права та галузевих юридичних наук на цей процес.