Неделько О.О. Взаємовідносини органів представницької та виконавчої влади в Автономній Республіці Крим: конституційно-правовий аспект

Краткое содержание

У вступі дисертації обгрунтовується актуальність теми дослідження, визначається його мета, завдання, об’єкт і предмет, характеризуються теоретична  основа і методи дослідження, наукова новизна, а також практичне значення та апробація  результатів.

Розділ перший “Конституційно-правові питання взаємовідносин органів влади в Автономній Республіці Крим” складається з п’яти  підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Теоретико-методологічні аспекти проблеми взаємовідносин органів виконавчої та представницької влади в Автономній Республіці Крим”  подається аналіз науково-теоретичних джерел, в яких розглядаються окремі питання теми, а також тих, що слугували теоретичною основою дослідження, і окреслюється коло питань, що потребують розв’язання; висвітлюються методологічні засади дослідження, характеризуються його основні методи, які використовувалися на відповідних етапах наукового пізнання предмету дослідження.

У підрозділі 1.2. “Виникнення Автономної Республіки Крим та питання взаємовідносини між її органами влади” зазначається необхідність  системного історико-правового аналізу статусу автономії та її органів влади.  У результаті дослідження виявлено, що протягом кількох століть Крим мав широку автономію у складі політичних формувань і держав, яка під впливом зовнішніх факторів періодично втрачалася, але в подальшому знову відновлювалася в силу об’єктивних внутрішніх і зовнішніх причин. Статус автономії завжди визначався згідно до територіальної ознаки, у зв’язку з чим сучасні вимоги про відновлення в Криму національної автономії є не обгрунтованими. Статус органів влади автономії змінювався відповідно до Конституцій, які існували, та особливостей часу.

 З моменту виникнення Кримської автономії у 1921 році до припинення її існування у 1945 році органи влади автономії входили до системи органів державної влади. Після відновлення у 1991 році Кримської автономії визначення її статусу та органів влади  було неоднозначним і далеко непослідовним процесом, який відповідав насамперед ситуації, яка склалася в політичній, соціально-економічній, міжетнічній сферах в Криму.  Документи, які регулювали статус органів влади автономії в 90-х роках мали політичний характер. Вирішення питань щодо статусу автономії та її органів влади продовжувалося протягом 90-х років ХХ сторіччя і було взаємопов’язаним як з внутрішніми обставинами та змінами, так і зовнішніми факторами. У цей період статус органів влади автономії не визначався однозначно, у своєму розвитку вони пройшли шлях від органів державної влади (за Конституціями 1992 та 1995 років) до органів влади автономії без визначення їх правової природи (за Конституцією 1998 року). Еволюція статусу органів влади автономії не завершена і продовжується, оскільки залишилися не вирішеними деякі суттєві питання, що мають не тільки теоретичне, але й практичне значення.

У підрозділі 1.3. “Конституційно-правове регулювання організації влади в Автономній Республіці Крим” визначаючи систему організації влади на території АРК, встановлено, що норми чинного українського законодавства чітко не відносять представницький та виконавчий органи влади автономії ні до органів державної влади, ні до органів місцевого самоврядування. Аналіз цієї проблеми здійснювався шляхом змістового дослідження основних елементів правового статусу органів влади автономії. Теза про те, що владу в АРК можна розглядати як місцеве самоврядування на рівні територіальної автономії, співставлення правового статусу автономії із загальним статусом області в Україні призвело до виявлення суттєвих відмінностей між ними. Це дало можливість схарактеризувати АРК як адміністративно-територіальну одиницю зі спеціальним правовим статусом. Визначені відмінності полягають у додатковому уточненні основ правового статусу АРК в Конституції автономії, у наявності більш широкого, ніж в області, кола повноважень, у наявності органів влади АРК - Верховної Ради та Ради міністрів АРК, правовий статус яких відрізняється від статусу відповідно обласної ради та обласної державної адміністрації.

За своєю природою АРК можна розглядати як  приклад самоврядування на регіональному рівні. В роботі уточнюється визначення поняття регіонального самоврядування стосовно автономії. Таким чином, в Україні існує специфічний, відносно влади яка здійснюється на території області, вид публічної влади – влада автономії, основними рисами якої є те, що вона пов’язана із державною владою та її локальність (розповсюдження тільки на територію автономії).

До структури органів влади в АРК входять: 1) вищі органи влади автономії – Верховна Рада та Рада міністрів АРК; 2) органи державної влади – районні державні адміністрації, місцеві органи центральної виконавчої влади, органи прокуратури та судової влади; 3) органи місцевого самоврядування.

У підрозділі 1.4. “Правові основи взаємодії між органами представницької та виконавчої влади в Автономній Республіці Крим” визначаючи сутність взаємовідносин органів представницької та виконавчої влади АРК, встановлено, що це специфічні конституційно-правові відносини, які характеризуються низкою особливостей, а саме: а) Конституція України встановлює не тільки підстави організації і систему органів влади автономії та управління в АРК, але й основи їх функціонування; б) Конституція України встановлює основи повноважень органів влади та управління автономії; в) до відання вищого представницького та виконавчого органів влади АРК відноситься більш широке коло питань, ніж до компетенції органів державної влади та самоврядування в області.

  Взаємовідносини цих органів розглядаються в аспекті теорії і практики конституційно-правових відносин, які мають свою внутрішню структуру: суб’єкт, об’єкт, суб’єктивні права та обов’язки і юридичні факти, аналізуються юридична природа і зміст взаємовідносин органів влади АРК.

Суб’єктами конституційно-правових відносин визначаються: Автономна Республіка Крим як самостійний суб’єкт, оскільки Конституція України (ст. 138) визначає самостійне коло предметів відання автономії, а також органи влади автономії (Верховна Рада і Рада міністрів АРК), які представляють її у взаємовідносинах з Україною. Далі визначається, що в найбільш загальному вигляді до числа суб’єктів конституційно правових відносин, які своїми діями зумовлюють взаємовідносини всередині автономії, слід віднести: населення автономії, асоціації громадян; депутатів представницьких органів; органи місцевого самоврядування; міністерства та відомства автономії; районні державні адміністрації; Постійного представника Президента України в АРК.  Виходячи з цього, робиться висновок, що визначення Конституцією України компетенції автономії свідчить про те, що у взаємовідносинах з органами державної влади України АРК є самостійним суб’єктом конституційно-правових відносин, а також про те, що реалізація власної конституційної правосуб’єктності АРК зумовлена юридично значущими діями інших суб’єктів права, вичерпний перелік яких чітко закріплений законодавством України. При цьому важливо відзначити, що характерною ознакою всіх цих суб’єктів є їх належність до органів влади автономії, а також те, що їх повноваження розповсюджуються тільки на територію автономної республіки. Ці конституційно-правові відносини складаються відносно специфічного кола об’єктів, що рідко виступають в якості об’єктів інших правовідносин. Взаємовідносини між вищими органами влади автономії є постійними.

Об’єктами конституційно-правових відносин вищих органів влади автономії є матеріальні та нематеріальні блага, з приводу яких суб’єкти вступають між собою у відносини. У дослідженні виділяються наступні об’єкти конституційно-правових відносин органів представницької та виконавчої влади автономії: прийняття Конституції Автономної Республіки Крим та представлення її на затвердження до Верховної Ради України; формування органів влади автономії (вибори, формування виконавчого органа влади автономії, погодження на призначення керівників органів державної виконавчої влади); дії органів влади автономії та місцевого самоврядування; нормативно-правове регулювання соціальних відносин; забезпечення прав і свобод людини й громадянина (проблема повернення депортованих народів, захист прав національних меншин); економічний розвиток регіону; бюджетний та податковий процес; соціальний захист населення автономії; охорона навколишнього природного середовища та ін.; рішення питань адміністративно-територіального устрою. Цей перелік об’єктів конституційно-правових відносин органів влади в АРК не є вичерпним і може бути продовжений в залежності від специфіки цих відносин, положення їх суб’єктів і характеру зв’язків між ними.

Правову основу конституційних відносин органів влади автономії становлять: Конституція України, Конституція АРК, відповідні закони України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, рішення, постанови, розпорядження органів влади автономії. На основі дослідженого робиться висновок, що цілісна сукупність вказаних нормативно-правових актів, які регламентують суспільні відносини між органами влади автономії надає всі підстави для відокремлення самостійного конституційно-правового інституту – інституту взаємовідносин органів влади АРК.

У підрозділі 1.5. “Форми і методи взаємовідносин вищих органів представницької та виконавчої влади в Автономній Республіці Крим” доведено, що взаємовідносини між вищими органами влади автономії здійснюються в різноманітних формах та із застосуванням різних методів. Форма розкривається як зовнішньо виражена дія або їх сукупність, а метод визначається як сукупність відповідних прийомів і способів впливу управлінсько-владного характеру. В ході проведеного дослідження запропоноване власне визначення поняття “форма взаємовідносин у системі органів влади АРК” , “метод взаємовідносин у системі органів влади АРК”, “процесуально-правова форма взаємодії у системі органів влади АРК”, “організаційно-правова форма взаємодії у системі органів влади АРК”.

Форми взаємовідносин органів влади АРК розглядаються у двох аспектах: процесуально-правовому та організаційно-правовому.  До процесуально-правових форм взаємовідносин вищих органів влади автономії належать: контрольна, нормотворча, представницька, установча. Основними організаційно-правовими формами взаємодії органів виконавчої та представницької влади АРК є: засідання (у т.ч. виїзні), доповіді (співдоповіді), спільна участь у розробці нормативно-правових актів автономії, а також нетрадиційні форми діяльності – “круглі столи”, семінари, конференції.

Також вказується, що в залежності від характеру управлінських відносин, які складаються в процесі взаємодії органів публічної влади автономії, можна виділити наступні методи взаємодії, які мають відмінні риси та властивості:  координацію та субординацію. Координаційний метод застосовується у відносинах, які зумовлені власним предметом відання. А субординаційний метод у відносинах, які зумовлені “спільним” предметом відання.  Координаційні та субординаційні структурні зв’язки в системі управління на території автономії тісно взаємопов’язані та взаємообумовлені. Їх розподіл та відокремленість можливі  лише в теоретичному аспекті.

Розділ другий “Основні напрямки взаємовідносин вищих органів влади Автономної Республіки Крим” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. “Основні напрямки взаємовідносин вищих органів  представницької та виконавчої влади Автономної Республіки Крим” відзначається, що в сучасних умовах актуальною є проблема поглиблення співробітництва між органами влади, які здійснюють управління на території автономії. Конституція Автономної Республіки Крим закріпила систему органів влади автономії, яка включає в себе представницький орган - Верховну Раду АРК та виконавчий орган  - Раду міністрів, а також встановила організаційно-правові основи взаємовідносин між ними.

Правові основи організації влади в автономній республіці мають свої особливості, які необхідно враховувати з метою ефективного здійснення її повноважень. Організація та діяльність Верховної Ради АРК та Ради міністрів АРК будуються на розподілі повноважень між ними; підконтрольності, підзвітності й відповідальності перед Верховною Радою Автономної Республіки Крим як представницьким органом, що обирається безпосередньо громадянами, органів, що утворюються або формуються нею, посадових осіб, які обираються, призначаються або затверджуються Верховною Радою АРК (п. 4 ст. 1 Конституції АРК).

У ході проведеного аналізу чинних нормативних документів були виділені наступні основні напрямки у взаємовідносинах вищих органів влади АРК: право на видання нормативно-правових актів; забезпечення комплексного соціально-економічного розвитку регіону та забезпечення ефективного ведення господарства (вивчення цього напрямку дозволило додатково поставити питання про визначення на законодавчому рівні статусу такої правової категорії як власність автономії); захист прав і законних інтересів людини і громадянина на території автономії; реалізація кадрової політики; реалізація повноважень у галузі зовнішньоекономічних відносин з іншими регіонами України; забезпечення поєднання централізованого вирішення питань управління з розвитком ініціативи органів місцевого самоврядування.

У зв’язку з тим, що жоден орган влади автономії не має права законодавчого ініціативи і не може безпосередньо впливати на процес прийняття законів, у тому числі й тих, які регулюють питання діяльності автономії та її органів влади, для поглиблення співпраці між вищими органами влади автономії та органами влади України запропоновано надати Верховній Раді АРК право законодавчої ініціативи з питань, які пов’язані з діяльністю автономії та її органів влади.

На думку дисертанта суттєвою перешкодою на шляху подальшого розвитку співпраці АРК з іншими складовими територіальними частинами України та регіонами іноземних держав є відсутність чіткого нормативного визначення статусу і повноважень представництв АРК в регіонах України та інших державах, меж повноважень автономії з цих питань. У зв’язку з цим з метою точного та повного визначення меж взаємодії органів влади автономії з іншими регіонами України та участі в зовнішніх відносинах, пропонується доповнити та викласти в новій редакції ст. 20 Конституції Автономної Республіки Крим.

У підрозділі 2.2. “Конституційно-правові основи взаємовідносин вищих органів влади АРК та органів місцевого самоврядування” зазначається, що правова основа організації місцевого самоврядування на території Автономної Республіки Крим визначається ст. 24 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” та  ст. 136 Конституції України.

Сьогодні на території автономії функціонують 313 місцевих рад, якісний склад яких поновився в порівнянні з показниками 1998 року на 70%.

Конституція автономії містить окремий розділ “Місцеве самоврядування в Автономній Республіці Крим”. Положення розділу закріплюють правові основи здійснення місцевого самоврядування, порядок делегування республіканських повноважень органам місцевого самоврядування та умови їх виконання, питання взаємодії органів влади, підприємств, установ та організацій з метою їх нормального функціонування в республіці. Окрім Конституції автономії порядок взаємовідносин з органами місцевого самоврядування визначається також нормативно-правовими документами Верховної Ради та Ради міністрів АРК.

   Аналіз цих документів дозволив дисертанту виділити наступні напрямки такої взаємодії:  1) спільна робота з підготовки проектів бюджету автономії, програм соціально-економічного розвитку районів; 2) вироблення умов для ефективного функціонування та взаємодії органів влади автономії та органів місцевого самоврядування з питань вирішення соціально-економічних проблем; 3) надання консультативної допомоги в організації роботи органів місцевого самоврядування, які функціонують на території автономії, участь у проведенні навчання їх посадових осіб, депутатів місцевих рад; 4) спільна нормотворча діяльність.

З 1997 року в Криму діє Асоціація органів місцевого самоврядування АРК, членами якої є 283 з 313 місцевих рад автономії. Метою діяльності Асоціації є здійснення взаємодії між органами влади автономії та органами місцевого самоврядування. Асоціація має право вносити на розгляд Верховної Ради АРК рекомендації та пропозиції. Це право реалізується через обов’язковий розгляд рішень загальних нарад асоціацій органів місцевого самоврядування профільними постійними комісіями Верховної Ради АРК або Президією Верховної Ради АРК з обов’язковим врахуванням цих рекомендацій та пропозицій у проектах нормативно-правових актів Верховної Ради АРК або через надання представникам асоціацій органів місцевого самоврядування права виступу на засіданнях Верховної Ради при розгляді відповідного нормативно-правового акту. Голова, його заступники, депутати Верховної Ради АРК, міністри АРК, інші керівники республіканських та державних органів виконавчої влади беруть участь на загальних нарадах Асоціації, засіданнях правління, комісій.

Окрема увага акцентується на питанні організаційно-правових відносин вищих органів влади АРК з органами місцевого самоврядування м. Сімферополя, а також визнанні Конституцією автономії статусу м. Сімферополя як столиці АРК. Проведене дослідження засвідчило, що визначений статус м. Сімферополя не є обгрунтований, тому необхідно внести зміни  до ч. 2 ст. 8 Конституції АРК, де словосполучення “столиця Автономної Республіки Крим” замінити на “адміністративний центр Автономної Республіки Крим”.

На думку дисертанта, поліпшенню взаємодії між вищими органами влади автономії та органами місцевого самоврядування буде сприяти рішення таких актуальних питань, як: 1) розмежування сфер компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування в наданні управлінських та соціальних послуг; 2) зміцнення власної прибуткової бази місцевого самоврядування , реформування міжбюджетних відносин; 3) управління комунальною власністю.

У підрозділі 2.3. “Меджліс як представницький орган кримськотатарського народу та його взаємовідносини з вищими органами влади  АРК” зазначається, що на території Автономної Республіки Крим кримськотатарська проблема є однією з актуальних і  потребує скорішого вирішення, оскільки вона не існує сама по собі, а спричиняє нові проблеми.

За результатами перепису населення 2002 року в Криму проживає 243, 4 тис. кримських татар, що становить 12% всього населення автономії. На сьогоднішній день в АРК існує 10 зареєтрованих у встановленому порядку республіканських національних та національно-культурних громадських організацій та общин, що складає 23% всіх зареєстрованих на республіканському рівні національних та національно-культурних громадських об’єднань. 

Разом з цим, в автономії  діє нелегалізований представницький орган кримськотатарського народу – меджліс, діяльність якого не передбачена законодавством України. Меджліс у Криму має широку мережу регіональних відділень, що фактично означає існування паралельної владної структури кримських татар за зразком  національного місцевого самоврядування. Взаємодія з органами влади автономії здійснюється тільки через представників меджлісу. Меджліс фактично контролює вирішення національних питань, а також питання представництва кримських татар в органах влади автономії.

Твердження про те, що кримські татари недостатньо представлені в органах влади автономії на зовсім відповідають дійсності. За підсумками виборів 2002 року депутатами Верховної Ради АРК обрано 8  представників кримських татар, а депутатами місцевих рад АРК обрано 928 громадян, які є представниками кримських татар (14 % від загальної чисельності депутатів). 13  громадян кримськотатарської національності обрано на посади сільських голів. У республіканських органах виконавчої влади працюють 84 фахівця з числа депортованих у минулому громадян, що становить 5, 9 % від загальної кількості державних службовців. Однак, як свідчать результати виборів, кримський татарин може бути обраний депутатом до представницьких органів влади АРК тільки в місцях компактного проживання народу. Тому, на думку дисертанта, в АРК необхідно створити національні райони.